“層層加碼”的隱形機制及其政治成本

周少來

【摘要】“層層加碼”作為政治性政策或是行政性任務，一般都是以正規(guī)、公開的政策或文件出臺和下發(fā)的，“層層加碼”的指標和要求，都是隱含和包含在整個政策或文件的正文中的。這其中便隱含著“層層加碼”的隱形生成機制。

【關鍵詞】“層層加碼” 政治隱患 政績工程 【中圖分類號】D616 【文獻標識碼】A

“層層加碼”的政治隱患

“層層加碼”，無論是時間上的趕超進度，還是空間上的擴大范圍，或是指標上的層層追加，這些都是人們能夠直接感受的顯性任務。但“層層加碼”作為政治性政策或是行政性任務，一般都是以正規(guī)、公開的政策或文件出臺和下發(fā)的，“層層加碼”的指標和要求，都是隱含和包含在整個政策或文件的正文中的。也就是說，以政府文件下發(fā)的政策有其合法性和正當性根據(jù)，但是其中要求下級政府或單位完成的指標任務，增加了某一層級政府的政治意志和政策指令。這其中便隱含著“層層加碼”的隱形生成機制。

一是“層層推進”可能變?yōu)椤皩訉蛹哟a”。從中央到基層，有中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個行政層級，中央的各項治黨和治國的政策和指令，當然需要各級政府的“層層推進”，才能傳達到基層和民眾。但黨中央或國務院的政策，在逐級下達和部署中，每一個政府層級都可能根據(jù)本地的發(fā)展實際和發(fā)展條件，有意或無意地增加地方性的特點和特別要求，這就有很大的政策空間來增加地方性的“指標任務”。也就是說，“層層加碼”會沿著行政管理的層級逐級加碼和放大，這是“層層加碼”隱形政策的“加碼機制”和“加碼邏輯”。

二是“層層傳導壓力”可能變?yōu)椤皩訉酉滦秹毫Α薄娜鎻膰乐吸h、全面依法治國到全面深化改革，中央的政策都必須變成各地改革和發(fā)展的實際行動，這就無形中增加了各級政府領導和干部的“政策性壓力”。特別是在黨風廉政建設主體責任、信訪維穩(wěn)主體責任、環(huán)境保護主體責任等方面，各級領導干部都感受到責任的“壓力山大”。而政策和任務的具體完成需要下級政府來推進和落實，所以在“層層傳導壓力”的過程中，需要給下級政府和干部更大的壓力和責任，以保證留有時間和指標余地完成上級任務。因此，“壓力層層下傳”的過程，就極有可能變成了“壓力層層增加”和“壓力層層下卸”的過程?！皩訉蛹哟a”也就在政策任務的下達中“隱形”形成。

三是“層層追查責任”可能變?yōu)椤皩訉酉虏樨熑巍?。各項政治性和政策性政策和任務，中央都明確指示要落實到人，誰決策誰負責，誰執(zhí)行誰負責。一旦在各個層級的落實鏈條中，出了事故或完不成任務，當然要倒查責任，“打板子要有人負責”。各級政府為了責任明確，一般都要細化責任和下傳責任。就在責任的層層細化和層層下傳中，“責任條目”和“責任清單”都可能“層層加碼”式不斷加大和增強?！皩訉酉虏樨熑巍敝钡叫姓讓硬荒茉佟跋虏椤钡摹耙痪€執(zhí)行者”，這也為責任的“層層加碼”留有體制性通道。

“層層加碼”與個別領導“好大喜功”“對上負責”的個人性動機有關

“層層加碼”的隱形生成機制，與制度慣性相關，也與中央集中政策和資源的行政體制相關，更與各級干部“對上負責”的選撥任用制度相關。所謂的“壓力型體制”，可以說是“層層加碼”形成的體制性根源。但“層層加碼”之所以時常顯現(xiàn)，也與各級領導干部的主體責任擔當和個人主觀動機相關。

一是個別領導“好大喜功”的政績沖動。中國全面現(xiàn)代化的發(fā)展大勢，為各級領導干部大顯身手提供了巨大舞臺，也為其“自由裁量權力”的發(fā)揮提供了巨大空間。在發(fā)展競爭的“政治競標賽”中，個別領導不顧本地實際和發(fā)展條件的“政績沖動”，在中央部署的發(fā)展指標上隨意增加“上限指標”，并以“層層加碼”的發(fā)展指標向下級政府強行規(guī)定，以彰顯當?shù)匕l(fā)展的“巨大政績”。

二是個別領導“對上負責”的晉升激勵。干部選拔任用的“層層上拔”機制，也造成了干部層層對上負責的晉升激勵。為了在中央和上級領導面前表現(xiàn)“忠心和政績”，“層層加碼”變成了個別領導的“晉升工具”：“層層加碼”可以表現(xiàn)“政治正確”和“政治忠心”；“層層加碼”可以表現(xiàn)“超額完成”的“個人政績”；“層層加碼”的指標宣傳，可以在當?shù)孛癖娭性斐伞澳芨捎袨椤钡牧己每诒?/p>

三是個別領導“推卸責任”的政治權術?！皩訉蛹哟a”式的分解、細化和增加發(fā)展指標和發(fā)展壓力，不僅可以凸顯當?shù)匕l(fā)展的行政績效，也可以層層下卸發(fā)展責任。一旦發(fā)展中出現(xiàn)事故或發(fā)展指標完成不了，上級追查本級政府責任時，就可以“順勢”追查下級政府和領導的發(fā)展責任。

四是個別領導良好動機的“副產(chǎn)品”?！皩訉蛹哟a”的政治責任和行政指標，除了上述三種“不良動機”之外，也不排除多數(shù)領導盡最大努力發(fā)展一方的良好動機。也就是說，有些領導干部“層層加碼”追加壓力，也確實是從“更加嚴格執(zhí)行中央政策、超額完成發(fā)展任務”的發(fā)展責任出發(fā)的。但是不顧當?shù)匕l(fā)展條件和發(fā)展實際的“層層加碼”，良好的動機也可能帶來意想不到的“不良副產(chǎn)品”。

“層層加碼”的隱形政治成本

不論是體制性根源，還是個體性動機，“層層加碼”的政治性和行政性“下壓”，都可能導致各式各樣的顯性的、隱形的政治危害和政治成本，從而危害到治國理政的社會基礎和民意支持。

一是“層層加碼”可能導致經(jīng)濟資源的巨大浪費。不管是“好大喜功”的政績沖動，還是“層層追加”的發(fā)展指標，如果不根據(jù)當?shù)氐陌l(fā)展實際，不顧當?shù)厝嗣竦陌l(fā)展需要，都可能導致公共投資和公共建設的巨大閑置和巨大浪費。如在各級調研中可以看到，不顧當?shù)厝丝谝?guī)模和未來發(fā)展的需要，盲目“趕超城市化”指數(shù)，造成了各地巨大的房地產(chǎn)投資和房屋空置?！皩訉蛹哟a”式的跟風和放大效應，也是各地顯現(xiàn)粗放型增長和經(jīng)濟過熱等現(xiàn)象的體制性根源。

二是“層層加碼”可能導致“統(tǒng)計數(shù)據(jù)”摻假。 “層層加碼”增加發(fā)展指標，不但脫離了中央的統(tǒng)一部署，也可能脫離了當?shù)氐陌l(fā)展能力。如果哪一級政府不能完成上級“追加”的指標，不但完成不了上級的“發(fā)展政績”，也可能影響到本級領導的“晉升預期”。在各種不切實際的“層層加碼”壓力下，各級政府的各種“統(tǒng)計數(shù)據(jù)”，就可能“被迫”摻假和“注水”。而“統(tǒng)計數(shù)據(jù)”的不準確，則會直接影響到中央的宏觀調控和發(fā)展規(guī)劃。

三是“層層加碼”可能導致基層政府不堪重負。由于上級政府掌握著“指標設定權、檢查驗收權、考評獎懲權”，層層“追加”發(fā)展指標，也意味著層層“下壓”發(fā)展責任。而再好的發(fā)展規(guī)劃，要從紙上的發(fā)展指標變?yōu)榈厣系陌l(fā)展現(xiàn)實，則必須依靠基層政府和基層干部來執(zhí)行落地?！吧厦媲l線、下面一根針”，復雜繁多的發(fā)展指標，都要靠基層一線來落實，也要靠基層一線來上報。在調研中，各地基層干部普遍反映“忙死了”，不要說落實發(fā)展行動，僅是“填報各種報表，就忙‘暈了”。層層下壓各種責任，也使基層干部最怕工作中出事兒，反而謹小慎微不愿干事，形成一種更難解決的“不作為”。

（作者為中國社會科學院政治學所研究員、博導）

【參考文獻】

①《“層層推進”切勿“層層加碼”》，人民網(wǎng)，2014年3月27日。

責編/劉瑞一 美編/李祥峰