村民自治：中國(guó)農(nóng)村基層民主的重要抓手

黃君錄

【摘要】中國(guó)農(nóng)村基層群眾自治制度隸屬于中國(guó)特色政治制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的根本抓手。農(nóng)村基層群眾自治制度生成于廣大民眾基層實(shí)踐創(chuàng)新當(dāng)中，體現(xiàn)的是中國(guó)農(nóng)村基層群眾切身享有的民主形式。當(dāng)前農(nóng)村基層群眾自治制度執(zhí)行過程中存在著一些問題，應(yīng)積極提高農(nóng)村民眾的民主素養(yǎng)，發(fā)揮農(nóng)村基層群眾自治制度的優(yōu)勢(shì)作用，推進(jìn)中國(guó)特色政治制度的建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】村民自治 農(nóng)村 基層民主 【中圖分類號(hào)】D638 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)村基層民眾的智慧結(jié)晶和偉大創(chuàng)舉，作為我國(guó)農(nóng)村基層群眾的治理模式，其同樣也是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制改革的成果。在三十多年的改革和實(shí)踐過程中，村民自治制定出了一整套較為完備的、符合新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展以及民主選舉、民主決策等基本要求的運(yùn)行機(jī)制。但是在看到我國(guó)農(nóng)村基層民眾自治成就的同時(shí)，也應(yīng)該充分注意到其所存在的諸多問題。若相關(guān)問題不及時(shí)解決，勢(shì)必會(huì)影響到村民自治的深入推進(jìn)。

村民自治制度順應(yīng)了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展要求，對(duì)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展能起到強(qiáng)大的推動(dòng)作用

村民自治制度是改革開放之后所興起的，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展的客觀規(guī)律，其之所以對(duì)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展起到強(qiáng)大的推動(dòng)作用，是因?yàn)樗槕?yīng)了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展要求。但是我國(guó)當(dāng)前在村民自治方面所提供的法律條款，與村民自治制度切實(shí)操作所需要的依據(jù)之間仍存在較大差距。就農(nóng)村基層群眾自治制度的應(yīng)用成效而言，其所取得的成就如下。

一是民主選舉制度的明確建立。農(nóng)村基層群眾自治制度隨著社會(huì)和改革開放的不斷發(fā)展，已經(jīng)取得了諸多進(jìn)展，并為新農(nóng)村在當(dāng)前時(shí)代的創(chuàng)新建設(shè)、新農(nóng)民政治權(quán)益的滿足、新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和精神文明等各方面的發(fā)展等，都提供了切實(shí)可行的運(yùn)作方案。而以上幾方面又是民主選舉制度建立的基礎(chǔ)。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）中明確界定，凡是我國(guó)年滿18周歲的村民，不分教育程度、種族、居住年限等，都具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！督M織法》以法律權(quán)威的形式保障了基層民眾當(dāng)家作主的權(quán)益。

二是民主決策制度的初步完善。民主決策制度是集中村民智慧，在科學(xué)和民主基礎(chǔ)上提出的決策，屬于基層民主建設(shè)必須遵從的決策。該制度綜合考慮到了集體利益的使用和分配、村級(jí)財(cái)務(wù)的支出和收繳、村級(jí)公共事務(wù)的具體應(yīng)用以及農(nóng)村基層群眾自治所需要的村規(guī)、自治章程的設(shè)計(jì)和修改等。以上各類章程和制度均需要伴隨著農(nóng)村基層群眾自治制度的實(shí)踐應(yīng)用而逐步完善。

三是民主管理制度的逐漸形成。民主管理制度在農(nóng)村基層群眾自治制度應(yīng)用過程中，是以保障人民民主實(shí)體地位而構(gòu)建起來的制度。在農(nóng)村中，村規(guī)民約和村民自治章程作為農(nóng)村政治文明的代表，按照其對(duì)民眾的約束性，可稱作“小憲法”。我國(guó)農(nóng)村基層群眾按照“小憲法”的要求管理村級(jí)事務(wù)，在具體執(zhí)行中又將民主管理制度逐漸延伸成“四議一審兩公開”以及政務(wù)公開、村務(wù)公開等民主管理體制。

四是民主監(jiān)督制度的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用。民主監(jiān)督制度是以村委會(huì)組成人員為對(duì)象，在我國(guó)相關(guān)法律條款的要求和約束下，組織、糾正并監(jiān)督村委會(huì)成員管理方式和方法的制度。缺乏監(jiān)督和制約的權(quán)力勢(shì)必會(huì)走向腐化和濫用。民主監(jiān)督制度的實(shí)際應(yīng)用，同樣覆蓋到政務(wù)公開和黨務(wù)公開等直接關(guān)系到農(nóng)村基層民眾管理組織的廉政建設(shè)層面，尤其是委員會(huì)成員的罷免要求設(shè)置，更是監(jiān)督和管理村委會(huì)成員的基本條例。

我國(guó)村民自治中存在權(quán)利救濟(jì)機(jī)制缺乏、民眾參與度不高等問題

首先，法律法規(guī)不夠完善，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制缺乏。影響農(nóng)村基層民眾自治的原因眾多，就法律層面而言，相關(guān)法律法規(guī)的不夠完善、職權(quán)的交叉重疊、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的缺乏等都直接制約村民自治制度的順利落實(shí)?，F(xiàn)階段我國(guó)雖然出臺(tái)了多項(xiàng)法律法規(guī)輔助新農(nóng)村建設(shè)以及基層民眾的自我管理和實(shí)踐，但是農(nóng)村基層民眾自治需要具有動(dòng)態(tài)變化性，作為新鮮事物，傳統(tǒng)的法律制度框架難以滿足其動(dòng)態(tài)發(fā)展要求，導(dǎo)致諸多因?yàn)榉审w系薄弱而誘發(fā)的問題。職權(quán)的交叉重疊主要源自我國(guó)村民自治制度及相關(guān)法律法規(guī)的總體性較強(qiáng)、應(yīng)用性薄弱，甚至一些法律法規(guī)還存在彼此沖突、相互矛盾的問題。

其次，監(jiān)管機(jī)制缺失，民眾參與度不高。監(jiān)督機(jī)制的缺乏主要體現(xiàn)在村民自治制度的實(shí)行過程中。就當(dāng)前我國(guó)基層民眾的自治程序、自治組織結(jié)構(gòu)、自治應(yīng)用要求等方面而言，盡管民眾已經(jīng)認(rèn)識(shí)到民主監(jiān)督的重要性，但是獨(dú)立性的監(jiān)督管理組織并未構(gòu)建起來。村民委員會(huì)是在村民自治制度的要求下通過選舉的方式而組建起來的，以便輔助民眾行使具體權(quán)利。但是其監(jiān)督過程、權(quán)力實(shí)施的過程、實(shí)施的結(jié)果卻缺乏獨(dú)立的監(jiān)督組織。由此導(dǎo)致民眾權(quán)益無法得到保障，催發(fā)了民眾對(duì)民主監(jiān)督的冷漠，導(dǎo)致監(jiān)督環(huán)節(jié)出現(xiàn)缺位，民主監(jiān)督流于形式。民主監(jiān)督所需要的司法途徑和權(quán)利救助機(jī)制的缺乏，又進(jìn)一步使得民主監(jiān)督成為紙上談兵。

村民自治制度發(fā)展已經(jīng)有三十多年的歷程，但是在實(shí)踐應(yīng)用過程中，村民真正參與到本村民主自治中的卻并不多，絕大多數(shù)村民習(xí)慣性地接受村支部等的領(lǐng)導(dǎo)，基層民眾政治參與度較低，甚至部分居民并不關(guān)心村民自治制度。盡管當(dāng)前社會(huì)中民主和個(gè)性已經(jīng)成為社會(huì)個(gè)體所倡導(dǎo)的要素，但是由于政治冷漠的存在，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)與預(yù)期不符，進(jìn)一步阻礙了農(nóng)村基層民眾自治制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展。由于村民主動(dòng)放棄民主決策、管理、監(jiān)督權(quán)利，勢(shì)必會(huì)影響到民主自治制度的本質(zhì)屬性，甚至威脅到自治主體的權(quán)益和存在價(jià)值。如果此類問題無法及時(shí)解決，長(zhǎng)此以往勢(shì)必導(dǎo)致村民自治制度有名無實(shí)。

再次，運(yùn)行機(jī)制問題明顯，“兩委”班子矛盾激化。農(nóng)村基層自治的運(yùn)行機(jī)制是制度得以順利運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是自治制度設(shè)計(jì)和構(gòu)建的前提和核心?，F(xiàn)階段《組織法》中已經(jīng)明確提出，村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間、村黨支部和村民委員會(huì)之間并非上下級(jí)關(guān)系，相互之間并不存在管理與被管理的關(guān)系。但是在實(shí)踐應(yīng)用過程中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村民委員會(huì)視為下屬機(jī)關(guān)，使用行政命令等模式管理村民委員會(huì)、干預(yù)村民自治。同時(shí)，“兩委”班子的矛盾也集中在村級(jí)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)核心地位的實(shí)際歸屬方面，各自為政、彼此排斥。

農(nóng)村基層群眾自治制度“4+2”應(yīng)用方式的引入

首先，嚴(yán)把“4+2”出入關(guān)，強(qiáng)化干群培訓(xùn)。“4+2”是指所有村級(jí)重大事項(xiàng)都必須在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照“四議”、“兩公開”的程序決策實(shí)施?！八淖h”即：黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議；“兩公開”即：決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。要建立健全“4+2”工作責(zé)任機(jī)制，科學(xué)執(zhí)行工作決策程序。在傳統(tǒng)的管理工作模式內(nèi)，“4+2”創(chuàng)新工作法突破了我國(guó)農(nóng)村陳舊的工作理念及方法，以全新的村民自治機(jī)制深入推廣開來。確?！?+2”工作法順利開展，完善相關(guān)工作責(zé)任機(jī)制意義重大。完善工作要先從領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的強(qiáng)化開始，領(lǐng)導(dǎo)層面的重視程度是“4+2”工作方法能否順利實(shí)施的重點(diǎn)?！?+2”是農(nóng)村以民主管理和民主決策為核心，將村民自治和基層黨組織有效融合，糅合村民民主權(quán)利與黨內(nèi)基層民主后，所提出的具有民主公開性的管理方法。但是此項(xiàng)方案不具備隨意復(fù)制性和與時(shí)俱進(jìn)性要求，又使得基層民主自治與基層民主自治預(yù)期之間存在差距。為保障基層農(nóng)民民主權(quán)利，建議嚴(yán)把選舉村民代表和發(fā)展黨員兩項(xiàng)關(guān)口。充分發(fā)揮民眾的民主監(jiān)督權(quán)責(zé)，具體可借助日常定期與不定期的民主監(jiān)督權(quán)責(zé)培訓(xùn)來保障民眾的積極參與性。在村干部?jī)?chǔ)存培養(yǎng)方面，可大力推進(jìn)大學(xué)生村干部計(jì)劃，創(chuàng)建農(nóng)村干部懲處和激勵(lì)保障機(jī)制，引導(dǎo)眼界寬、能力強(qiáng)、素質(zhì)高的大學(xué)生出任村官，進(jìn)一步激發(fā)大學(xué)生積極幫助基層民眾自治制度落實(shí)的熱情。

其次，定期強(qiáng)化干群教育培訓(xùn)，不斷完善干群關(guān)系?！八淖h兩公開”是“4+2”工作法保障農(nóng)村各項(xiàng)工作決策議事順暢性的基礎(chǔ)，其特有的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化要求也是基層民眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及保障黨領(lǐng)導(dǎo)依法辦事的前提條件。傳統(tǒng)管理思維的制約，導(dǎo)致部分基層民眾和地方農(nóng)村干部對(duì)“4+2”工作的關(guān)注和認(rèn)知度不高。建議使用多種培訓(xùn)方法和教育模式，將成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為可借鑒的案例，構(gòu)建農(nóng)村干部培訓(xùn)基地，強(qiáng)化群眾和村干部的教育培訓(xùn)，進(jìn)而建立起參與者對(duì)“4+2”工作法的正確認(rèn)知。通過定期和不定期培訓(xùn)村干部的管理方法、管理技能和理論，進(jìn)一步擴(kuò)大“4+2”工作法的普及和推廣?！?+2”工作法堅(jiān)持黨的群眾路線，不斷完善干群關(guān)系，需要廣大干部密切聯(lián)系群眾，以便提升群眾中干部的公信力?？蓢L試構(gòu)建群眾與干部間的信息反饋機(jī)制，保持溝通暢通。可設(shè)立問題反映中心，以便全面及時(shí)地了解村民對(duì)生活和生產(chǎn)過程中所存在的各類問題及建議。定期舉辦村情民意懇談會(huì)，幫助民眾了解“4+2”工作法及基層民眾管理的價(jià)值和意義，從而找好自己的身份和位置。

借鑒“4+2”工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善自治制度

一是完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法，逐步補(bǔ)充法律救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)前村民基層治理過程中所存在的各類問題，可以使用法律解決的則使用相關(guān)法律進(jìn)行解決，在解決的過程中可以對(duì)相應(yīng)的適用法律進(jìn)行修改和優(yōu)化。其他具有法律法規(guī)滯后性和不完整性的則需要不斷地補(bǔ)充。明確劃分權(quán)責(zé)并細(xì)化條款，針對(duì)違法認(rèn)定方面村民自治制度所存在的各類缺陷，進(jìn)行法律條款的細(xì)化，嘗試以此來解決“兩委”班子的矛盾，并依法懲處認(rèn)證違法現(xiàn)象。明確界定村民委員會(huì)和村黨組織的權(quán)責(zé)范圍，科學(xué)合理劃分各方職權(quán)?；鶎哟迕褡灾我試?yán)格執(zhí)法作為基本保障，法律救濟(jì)機(jī)制不夠完善是導(dǎo)致自治過程中出現(xiàn)各類糾紛的主因之一。對(duì)此可以不斷健全監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制和信訪機(jī)制，從不同層面保護(hù)村民權(quán)益。比如刑法中尚未規(guī)定的選舉村委會(huì)破壞罪，就可以嘗試以法律救濟(jì)機(jī)制的方式來予以應(yīng)對(duì)。

二是合理健全運(yùn)作機(jī)制，理順“兩委”關(guān)系。由于村民自治制度是保障村民當(dāng)家作主的基本形式，因此合理健全各項(xiàng)制度的運(yùn)作，尤其重視改善“兩委”關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系等，應(yīng)該成為建設(shè)新農(nóng)村所急需面對(duì)的主要問題。導(dǎo)致以上問題存在的原因除了職能模糊外，還包括邊界不清等。因此建議我國(guó)基于理順“兩委”關(guān)系的目標(biāo)，構(gòu)建起一個(gè)科學(xué)合理的，可幫助基層農(nóng)民良好自治的運(yùn)作機(jī)制，重新構(gòu)建“兩委”、鄉(xiāng)村關(guān)系。理順“兩委”關(guān)系就需要更新模式、重構(gòu)關(guān)系，重新明確兩方面的職能范圍，以此為基礎(chǔ)重新調(diào)整雙方之間的關(guān)系。與此同時(shí)，政府也需要加大放權(quán)力度、更新管理模式。在還權(quán)于民和明確權(quán)責(zé)的過程中，盡可能地從領(lǐng)路人的角色轉(zhuǎn)變成為守夜人角色。轉(zhuǎn)變職能是政府向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的必然選擇。基于提升工作水平的要求，需要政府抓大放小，抓重點(diǎn)放細(xì)節(jié)，敢于放權(quán)，并強(qiáng)化基層政權(quán)合法性，以便讓服務(wù)型政府的職能落到實(shí)處。

三是健全監(jiān)督制度體系，提升政治文化水平。為保障監(jiān)督制度執(zhí)行到位，人大、政府、監(jiān)察等部門需要定期不定期地進(jìn)行巡查。村務(wù)應(yīng)對(duì)方面可以成立具有獨(dú)立性和專業(yè)性的監(jiān)督委員會(huì)，并配備相應(yīng)制度，定期審核并公開結(jié)果。為確保咨詢協(xié)調(diào)作用的充分發(fā)揮，需要在監(jiān)督委員會(huì)中引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人大的公派人員，完善激勵(lì)制度，充分發(fā)揮社會(huì)輿論作用，村務(wù)監(jiān)督結(jié)果等要及時(shí)向群眾公開。村民政治文化水平的提升需要不斷強(qiáng)化培訓(xùn)，引導(dǎo)基層民眾維護(hù)自身利益，并使用法律手段維護(hù)自身權(quán)益?？v觀古今中外民主政治意識(shí)的培養(yǎng)，不難看出，民主實(shí)踐活動(dòng)是提升民眾政治文化水平的重要輔助。民主監(jiān)督的模式可作為村民維護(hù)自身利益并不斷強(qiáng)化自我保護(hù)意識(shí)的一種渠道。不斷加強(qiáng)民眾法制教育，保障民眾自治制度的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化，更是保障村民積極主動(dòng)參與到自治制度構(gòu)建和完善中來的激勵(lì)手段。

（作者單位：西南交通大學(xué)）

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/楊鵬峰 賈娜（實(shí)習(xí)） 美編/于珊