國家高端軍事智庫如何組織運行

易本勝

美國國家安全委員會凈評估組（國家凈評估辦公室）的基本程序及相關問題，曾在1973年短暫的7個月內4次被寫入主要政策執(zhí)行機構跨機構層次的兩種文件之中：一種是授權進行跨部門研究和應對的“國家安全研究備忘錄”（NSSM），即《NSSM 178：國家凈評估項目》和《NSSM 186：對美—蘇軍事集團相對費用和能力的國家凈評估》；一種是記錄國家安全委員會正式立場的“國家安全決議備忘錄”（NSDM），即《NSDM 224：國家凈評估程序》和《NSDM 239：國家凈評估程序》。其中，1973年3月29日經安德魯·馬歇爾起草的NSSM 178文件，要求界定國家凈評估程序。對此，馬歇爾等又起草并向國家安全委員會情報委員會提交了專題報告（簡稱“《報告》”），表達了國家安全委員會凈評估組關于國家凈評估程序的基本觀點，并就國家凈評估的功能特色、核心方法及議題樣板等進行了闡述。后來情況雖有所變化，國家凈評估項目的責任交給了國防部長并在國務卿和中情局局長的協助下執(zhí)行，但總體看，其早期設計得到了較好地貫徹，相關做法一直延續(xù)至今。

工作程序

早在1953年初開始的艾森豪威爾政府時期，“國家安全委員會凈評價分委員會”（NSC）就曾進行了被視為國家層面的凈評估，預測了美蘇戰(zhàn)略核對抗可能的“凈”結果。然而，其相關程序至今卻無從考究。對此，《報告》闡述了重新啟動、實施國家凈評估并對其結果進行報告和協調的程序。

成立凈評估常設委員會 《報告》建議成立一個“永久性的凈評估常設委員會”，由國務院、國防部、中情局局長的代表組成，并由國家安全委員會凈評估組組長擔任主席，主要工作：一是討論并解決在實施國家凈評估方面持續(xù)存在的和正在出現的問題，包括方法、資源和議題形成等方面；二是討論形成可能的凈評估議題或考慮已經提出的議題，并向國家安全委員會情報委員會提出相關建議，闡述這些議題作為國家凈評估主題的優(yōu)勢或好處。

啟動國家凈評估 《報告》詳細提出了四項程序性要求：一是國家凈評估研究應根據總統或其國家安全事務助理的指示來展開。二是凈評估程序涉及的其他首長也都可以提出議題，凈評估常設委員會將考慮提出的任何議題，并向國家安全委員會情報委員會提出建議，推薦那些適于作為國家凈評估主題的議題。三是總統國家安全事務助理用于啟動凈評估的備忘錄將對每個研究項目的范圍做出宏觀的、一般性指示，并提出要回答的主要問題。四是安排任務的備忘錄還應分派進行研究和生成報告的具體職責。

實施國家凈評估 《報告》認為，通常情況下應將生成凈評估研究報告的職責賦予那些與研究項目相關的領域機構或主要負責這些領域的機構。其相關程序主要有三個環(huán)節(jié)：第一，組建跨部門課題組。負責的機構應當組建一個跨部門小組來進行研究，以確保國家凈評估所要求的廣泛性、綜合性分享。鑒于凈評估的創(chuàng)新性和試驗性，以及在形成合適方法方面的局限性，參加凈評估的機構應當盡可能把最優(yōu)秀、最有能力的人才安排到凈評估工作組，并確保這些人不受其他任務的干擾。第二，提供術語表和研究提綱。當受命進行一項國家凈評估后，負責研究的機構將咨詢國家安全委員會辦事人員，然后提供一份參考術語表和合適的研究提綱。第三，成立指導小組。該指導小組將由受領任務的機構、國家安全委員會辦事人員、以及主責機構認為合適的任何其他機構的代表共同組成，主要發(fā)揮四個作用，即：改進參考術語表和研究提綱，也就是確定概念和項目研究框架；將各部分研究任務分配給相應的工作組，并搞好分工協作；根據研究期限設定時間節(jié)點，以有效控制工作進程；具體解決關于實施研究的程序性問題。然而，1973年11月27日的NSDM 239號文件表明情況有了變化，“總統指示將凈評估項目的責任交給國防部長”，要求“國防部長在國務卿和中情局局長的協助下，執(zhí)行國家凈評在項目。”對于這些程序，國防部可以選擇性執(zhí)行，也可以另行創(chuàng)建，只是國家安全委員會從此難以置喙了。

協調和報告程序 《報告》提出三個步驟。一是適當協調、消除分歧。在進行研究時，主責機構將確保進行適當的協調，以便在盡早階段發(fā)現存在分歧的地方，合理進行解決。對于存在巨大分歧的地方必須闡述清楚，并準備好相關證據和替代觀點。如果分歧處理后仍存在問題，將提交凈評估常設委員會解決。二是匯總整合、形成報告。研究的主責機構將整合各部分的研究，并在咨詢指導小組成員后形成最終報告。三是全面協調、送審提交。報告完成后，將在受領任務的所有機構之間進行協調，再提交國家安全委員會情報委員會審查，最終提交總統和國家安全委員會。需要指出的是，根據NSDM 239號文件精神，國家安全委員會凈評估組及相關授權盡數轉移至國防部凈評估辦公室，馬歇爾從此開始執(zhí)行他自己授權的凈評估，但不必向自己請示匯報，也不用評價自己的成果，可以在沒有任何時間和任務壓力下自由地工作，形成了一個非常奇特和有趣的現象。

功能特色

國家凈評估旨在通過發(fā)現并闡述重大國家安全問題的本質，為最高層政策制定者提供深刻見解。它關注最寬泛意義上的國家安全，不僅包括純軍事問題，還包括政治、經濟、技術問題。但它并非通常意義上針對議題的評估，也不應期望其能針對近期決策提出政策建議。相反，它應該為設計后續(xù)研究提供依據，而后續(xù)研究旨在提出解決方案和政策建議?！秷蟾妗肪推涔δ芴厣岢龅娜N看法，實質上闡述了凈評估的獨特之處和發(fā)展相應方法的需求。

首要角色是診斷而不是形成解決方案。就是旨在提供對問題與機遇的診斷，而非行動建議。這種分析的初衷是清晰描述和勾畫正在出現的國家安全相關問題，以便形成提綱挈領的認知。一方面，這些研究應回答如下問題：美國存在問題嗎？問題有多大？正在變大還是變小？最主要的驅動因素是什么？這些因素的趨勢是什么？另一方面，主要聚焦于美國政府采取行動的機會，而不僅是它必須應對的問題。強調對機遇的診斷很重要，包括對問題的澄清，因為這有助于消除大多數政策分析中只聚焦于問題的現象。《報告》認為，在過去研究中對于固有問題的實質進行分析，以及提出解決問題的方案，往往是混在一起的。還有一些情況是分析方法被用于提出解決方案，或是對傾向的政策選項過早做出判斷。結果導致分析功能遭到弱化。因此，有必要讓一種分析指向對問題和機遇的診斷。因為第一，許多新的問題領域正在出現，對其實質的更好勾畫和認知對政策制定者特別有用。第二，只進行診斷的分析可以對解決方案提出客觀、綜合的評估。第三，更好的診斷可以引起后續(xù)為制定政策而進行的更好的研究。

首要目標是為政策制定者提供一種新的協助。凈評估能為國家層面政策制定者提供新的洞察力，但不應把它視作現有分析手段的替代品或對手，國家防務規(guī)劃和情報界針對外國能力或武器系統所作的分析是軍事規(guī)劃的基礎。應將凈評估視為一種具有創(chuàng)新性和潛在實用性的輔助分析手段，提供美國與潛在對手或競爭者在項目、政策和軍隊等方面客觀全面的對比分析?！秷蟾妗窂娬{國家凈評估有三個不同之處。其一，它們不同于情報威脅評估，因為其中包括了美國軍隊、項目和政策的內容，它們通常聚焦于對比美國與其對手的能力、條令、戰(zhàn)略和項目。其二，它們不同于對情況的軍事評估，因為包含了情況的政治、經濟、技術等方面。其三，它們不同于大部分政策分析，只進行評估或診斷，不是提出問題解決方案。

核心方法在于它僅僅聚焦于評估。當時條件下實施凈評估并沒有必要發(fā)展一種新的研究方法，如新的分析模型、特別的推演技術或模擬方法等，國家安全相關研究使用的分析工具可能就足夠用了。但是，未來在進行并完成凈評估后，就可能逐步涉及常規(guī)技術之外的不同方法，如何更好地進行凈評估的知識和經驗就會積累起來，更有用的方法途徑也將漸次清晰。第一，聚焦于比較分析。例如美國和蘇聯軍隊的比較，需要有更好的方法總結軍隊的能力、衡量資源耗費。應當促進這種比較的方法得到改善。第二，聚焦于診斷分析。要求對美國和對手的優(yōu)勢、局限和問題作出更為客觀和綜合的評估。需要有尋找、描述、衡量相對優(yōu)勢或劣勢的更好方法。第三，聚焦于趨勢分析。要求有更好的總結性指標，以描述趨勢，并在美國與對手之間進行比較。

議題樣板

國家凈評估研究的議題應在宏觀背景下涉及美國國家安全事務，其范圍應適于展現政策制定者感興趣的問題和機遇，議題類型主要有如下五種。

地區(qū)平衡 美國和蘇聯將繼續(xù)競爭在第三地區(qū)的影響力。因此，對美蘇雙方在地區(qū)競爭中的能力進行比較分析，將是政策制定者感興趣的。美蘇雙方軍事、政治和經濟活動對地區(qū)平衡可能產生影響，對這種影響進行的凈評估包括軍隊部署的穩(wěn)定狀態(tài)、快速反應部隊，外國援助項目，經濟和政治陣營等，依目的分為四個方面。一是評估美蘇雙方影響特定關鍵地區(qū)力量平衡的相對能力，包括描述美蘇能力比較的過去和未來趨勢。二是分析各地區(qū)平衡的實質，找到可能導致平衡變化的因素，以及美蘇活動對平衡的相對影響。三是在可信的場景和背景中，評估雙方現在的或計劃中的行動是否合適。四是評估各方在不同時間段內可以組建的部隊水平，并評估所關注的場景下導致局勢升級的關鍵階段。這種研究將由幾個部分構成，其每個部分主要針對一個特定活動，各部分相互關聯。它將描述區(qū)域內的最初狀況、歷史沿革、現實態(tài)勢和未來趨勢，相關各國政府的利益和目標等，并比較美蘇影響地區(qū)力量平衡的能力，為認清問題和機遇、美國的地區(qū)目標提供基礎。

戰(zhàn)略平衡 美蘇將繼續(xù)發(fā)展、部署、維持用于跨洲打擊的軍隊。《報告》認為，對美蘇戰(zhàn)略思想和項目的互動進行評估既可以幫助美國理解蘇聯在做什么，也有助于評價美國自己的項目。對美蘇戰(zhàn)略思想和項目的互動進行評估應當包括四個方面。第一，評估一方對戰(zhàn)略平衡和威懾實質的觀點及預期在多大程度上影響了另一方。第二，評估一方通過特定項目、活動希望達到的懾止效果。第三，評估各方的跨洲攻擊部隊和其他軍隊的關系，及其對威懾的貢獻，包括對“存在”概念的評價。第四，評估對各方的長期性影響在多大程度決定了與戰(zhàn)略部隊相關的活動類型和數量。

美蘇軍事體系的經濟學比較 無論是否真實發(fā)生戰(zhàn)斗，美蘇將持續(xù)在生成、維持和運行各種作戰(zhàn)部隊方面展開國際競爭?！秷蟾妗氛J為，當時維持某種規(guī)模軍事體系的耗費正在急劇增加，至少在美國是這樣。如果能回答美國是否在與蘇聯的競爭中為維持相對軍事力量態(tài)勢而開銷太大，這樣的研究是政策制定者們感興趣的。對美蘇生成、維持和運用軍事力量的資源消耗和能力的比較分析，主要包括四個方面。其一，詳細描述和比較這些部隊，包括其歷史和未來趨勢。其二，考察其廣泛的耗費和能力。其三，描述美國相對的優(yōu)勢或劣勢，并分析其趨勢。其四，試圖診斷那些決定相對優(yōu)勢或劣勢的潛在因素。

美蘇之間的關系網絡 在持續(xù)的緩和氣氛中，美蘇之間競爭的本質將發(fā)生變化和演變?！秷蟾妗氛J為，分析競爭的本質是什么，及其主導性因素和預期的方向將是政策制定者們感興趣的。對美蘇競爭的本質進行的凈評估應包括三個方面。第一，評估美蘇各種關系的趨勢和其中的問題與機遇。美蘇關系網絡錯綜復雜，評估從美蘇關系網絡理論中得出的啟示，以辨識或確認各種關系中的哪個趨勢將有利于美國利益，而哪些不利于美國利益，以及各種情況下的問題和機遇。第二，評估美國政策選項的本質或美國塑造蘇聯行為以促使其向預期道路前行的機遇。這些評估應在一個非常宏觀的基礎上進行，充分考慮如何運用國家安全大背景下的政治、經濟、技術、社會以及軍事等可利用的工具。第三，評估蘇聯政治、經濟、軍事體系中存在的問題和機遇，以及那些蘇聯主動行為和政策行動所展示的問題和機遇。

比較美蘇情報活動 美蘇兩國領導和政策制定者都有很多途徑可以了解另一方的政策、項目和活動。由于各種原因，情報工作在其中占據了特殊的位置，包括生成信息所需要的資源、形式、內容和可靠性等。《報告》認為，比較分析兩個國家如何收集秘密情報信息并將其推送給最高層領導將是一個興趣點。其目的不僅在于發(fā)現那些美國處于劣勢的方面，而且在于展示對方形成對美國認知的手段。對美蘇情報活動的凈評估，主要包括三個方面。一是比較雙方收集、處理、生成完整情報的活動。二是評估各個系統將情報推送給最高領導人的手段，以及這些情報在領導人形成對對方認知的過程中發(fā)揮的作用。三是評估雙方因信息的可獲得性而導致的問題和機遇。例如，奧加可夫在20世紀70年代分析認為美國的信息技術可能帶來新的軍事技術革命，并會給美軍在未來戰(zhàn)爭中帶來優(yōu)勢。馬歇爾受此啟發(fā)并認為，既然蘇聯人覺得這些武器和技術那么重要，可能會改變力量平衡，那么美國就應該大量購買和開發(fā)這些武器，使蘇聯人認為他們沒有優(yōu)勢，因此避免在歐洲同美國發(fā)生沖突。這是一個典型的利用對手的認知采取的勸阻策略。

責任編輯：劉靖鑫