對政府提請人大討論決定重大事項“年度清單”問題研究

2015年8月，中共甘肅省委加強和改進人大工作的意見中，提出了“推行人大常委會討論決定重大事項年度清單制度”，要求政府每年年底“研究提出下一年度擬提請本級人大常委會討論決定重大事項的建議清單，報本級人大常委會征求意見，由政府修改完善并報本級黨委研究同意后，列入人大常委會和政府年度工作要點”。這一旨在加強人大職能、促進人大重大事項決定權(quán)行使的規(guī)定，是對憲法法律有關(guān)“人大討論決定轄區(qū)內(nèi)重大事項”規(guī)定的具體化，是落實十八屆三中全會決議中有關(guān)“政府重大決策出臺前向人大報告”要求的一次探索，也是對人大行使重大事項決定權(quán)的新的嘗試。

一、重大事項“年度清單”制度課題研究的目的

重大事項決定權(quán)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權(quán)，但長期以來，人大重大事項決定權(quán)在實踐中發(fā)揮作用有限，離憲法法律規(guī)定目標尚有一定距離。各級人大及其常委會在憲法、法律框架內(nèi)，圍繞重大事項決定權(quán)這一重要權(quán)力的行使，進行了不斷的探索和實踐，制定和出臺了許多法規(guī)、決定及條例，但總的來看探索討論多于有效實踐。目前，困惑和焦點主要聚集在三方面：一是重大事項的范圍有哪些？二是如何啟動重大事項決定權(quán)？政府哪些事項應(yīng)當提請人大審議？政府選擇提請審議的重大事項的原則和標準是什么？如何向本級人大報告？三是重大事項決策失誤應(yīng)承擔什么責任？如何追究責任？

政府提交重大事項“年度清單”制度，是甘肅省人大常委會通過反復(fù)調(diào)研論證和各種途徑征求意見建議后，提出的一項重要制度。“年度清單”制度列入省委人大工作會議決定內(nèi)容后，獲得全省上下的好評?！澳甓惹鍐巍敝贫饶康木褪且鞔_政府提交重大事項清單的原則及具體事項、人大受理政府提交重大事項清單的原則及辦理程序，從而使人大的重大事項決定權(quán)能夠而且必須啟動起來。由于這項工作剛剛啟動，既存在一些認識問題，又有些具體工作困難，運行程序不明確，思想認識不統(tǒng)一。本文就政府對提交重大事項清單及其認識、分類、原則，以及人大怎么依程序決定好重大事項，進行研究，提出建議。

二、重大事項“年度清單”制度的含義及其意義

重大事項“年度清單”制度，從政府方面來說，就是對政府向人大及其常委會提交的重大事項和人大及其常委會受理討論決定重大事項的范圍邊界、選擇原則、具體事項、受理原則、標準技術(shù)、運行程序、方法步驟以及責任追究等作出清晰、詳細、嚴格的規(guī)定，規(guī)范和明確重大事項決定權(quán)運行的各個環(huán)節(jié)、過程責任，依法做到重大事項可執(zhí)行、可考核、可問責，并向社會公開的制度。從人大方面來說，就是對過去行使重大事項決定權(quán)中，人大認為事項重大、政府認可，就作決定，或者政府建議決定，人大依法決定的被動、無責任模式，轉(zhuǎn)為人大事先明確政府必須提交的重大事項及范圍，責成政府提交，清單提請人大后，人大常委會視情況有選擇地決定。這樣，人大行使重大事項決定權(quán)，就是一套完整、有序的運行機制體制。做好重大事項“年度清單”制度，應(yīng)著重把握好以下幾個問題。

首先，決定什么——科學(xué)界定重大事項范圍。從實踐來看，地方人大常委會對重大事項的界定一般采取具體列舉、原則規(guī)定、兜底條款等相結(jié)合的辦法?！兑庖姟穼χ卮笫马棝Q定權(quán)范圍的界定采用具體列舉的方法：“一是編制或變更國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃計劃、財政預(yù)算決算；二是編制或修改城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、國土資源規(guī)劃；三是本級政府重大投資、重大專項資金的安排和重大國有資產(chǎn)處置事項；四是環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)和自然資源的開發(fā)利用方面的重大事項；五是制定或修改關(guān)系本行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展全局、國計民生、民主法治建設(shè)和群眾切身利益的重大政策措施和決策措施等。”事實上，這些重大事項都是政府的重要工作和重點工作，政府對這些方面的事項更熟悉，人大決定這些方面重大事項，一般來說，需要政府提供相應(yīng)的信息，由政府提出需人大決定的重大事項清單，是可行的和現(xiàn)實的。如此，人大的重大事項決定權(quán)的落實，很大程度上取決于政府對清單的把握和提交的主動性、自覺性。

其次，怎么決定——規(guī)范決定的程序。為了保證重大事項決定權(quán)的落實，必須有健全的制度、嚴格的程序和方法步驟作為保障?！兑庖姟纷鞒鰧嵤澳甓惹鍐巍钡囊?guī)定，即“每年底政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，研究提出下一年度擬提請本級人大常委會討論決定重大事項的建議清單，報本級人大常委會征求意見，由政府修改完善并報本級黨委研究同意后，列入人大常委會和政府的年度工作要點”。

再次，決定之后——嚴格責任追究。《意見》明確了重大決策的責任追究制度，即“政府凡越權(quán)或非經(jīng)法定程序作出的重大決策，本級人大及其常委會應(yīng)依法撤銷；造成失誤的，依法依紀追究責任”。

但從現(xiàn)實來看，政府的工作量大面廣，涉及的領(lǐng)域和范圍都很大，哪些屬于政府應(yīng)當提交的具體重大事項，哪些應(yīng)當報告人大決議決定，人大應(yīng)當如何受理政府提交的重大事項清單等等，還缺少規(guī)范的標準和便于操作的程序。因此，重大事項“年度清單”制度研究的重點在于：（1）重大事項“年度清單”的原則和標準，即政府向人大提交重大事項“年度清單”選擇的原則是什么、提交重大事項的標準有哪些；人大受理政府提交的重大事項清單應(yīng)堅持什么原則、按照什么標準受理？對“年度清單”的原則和標準，應(yīng)有嚴格和詳細的規(guī)定，使之在實踐中便于操作。（2）程序和方法步驟，即政府按什么程序確定重大事項清單、怎么向人大及其常委會提交清單、政府重大決策出臺前如何向人大報告；政府提交的重大事項清單人大應(yīng)按照什么程序受理、受理的方法步驟有哪些；重大事項決策失誤應(yīng)追究什么責任、按什么程序追究責任？必須通過嚴格規(guī)范重大事項“年度清單”的程序和方法步驟，從法定權(quán)限和法定程序上對重大事項“年度清單”的具體運作作出清晰的設(shè)計，從而推進重大決策的科學(xué)化、民主化、法治化，保證重大事項正確決策、有效執(zhí)行、依法行使。

長期以來，人們往往習(xí)慣于采取黨委決策、政府執(zhí)行或黨政聯(lián)合決策的方式，該由人大討論決定的重大事項也不依法提交。在一些地方，重大事項很多都由政府做了，人大事后才知道。另一方面，不少地方人大常委會擔心“越權(quán)”“過界”，怕重大事項討論決定多了，會被誤解是向黨委要權(quán)，和政府爭權(quán)，把握不好分寸會越權(quán)，存在多一事不如少一事的想法，一些重大事項審議表決程序成了走過場。黨的十八屆三中全會強調(diào)，“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策?！比魏我豁棛?quán)力的實施，必須依靠有效的制度作為保障?！澳甓惹鍐巍敝贫让鞔_了以下方面的事項：一是人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不去越權(quán)行使屬于黨委決策的職權(quán)，而是善于將黨委的決策主張通過法定程序變?yōu)楸拘姓^(qū)域意志。二是政府應(yīng)按照突出重點工作、自主決定、把握大事、嚴格法律法規(guī)規(guī)定、社會熱點和群眾關(guān)注度高、協(xié)商提出并報黨委同意等原則選擇重大事項清單向人大提交并報告，同時還對政府提交重大事項清單的具體事項作出了明確詳細的規(guī)定。三是人大及其常委會要尊重政府依法行使行政權(quán)，明確規(guī)定了人大及其常委會受理政府提交重大事項清單的原則及具體辦理程序、方法，不能越俎代庖，干預(yù)政府的工作，不能去管那些不該管、管不了、實際上也管不好的事情。“年度清單”制度通過建立有效的制度作為保障，明確了人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)時該做什么，不該做什么，進一步明確了黨委、人大、政府的根本目標是一致的，只是職責分工不同?！澳甓惹鍐巍敝贫韧ㄟ^制度機制的創(chuàng)新，解決了重大事項決定權(quán)行使在現(xiàn)實中存在的困難和問題，理順了人大與黨委、政府之間的關(guān)系，是對權(quán)力運行機制的優(yōu)化，保證了國家機關(guān)做到各司其職，協(xié)調(diào)配合，高效運轉(zhuǎn)。

建立“年度清單”制度，既是圍繞中心、服務(wù)大局的職責所在，也是強化人大討論、決定重大事項的生動實踐，充分體現(xiàn)了甘肅省人大及其常委會的積極作為、主動作為，也為地方人大及其常委會依法行使重大事項決定權(quán)提供了新方法、新途徑。比如，人大及其常委會在受理政府提交重大事項清單及辦理程序過程中，可以通過執(zhí)法檢查、視察等監(jiān)督方式，使人大常委會有針對性地聽取審議政府重大事項清單的報告，并作出相關(guān)的決議決定，從而大大提高行使重大事項決定權(quán)的主動性。又比如，“年度清單”制度明確規(guī)定了責任追究制度，在實踐中就要加強跟蹤監(jiān)督，保證重大事項決定權(quán)的落實。如若政府越權(quán)或非經(jīng)法定程序作出重大決策甚至造成失誤的，就要按照法律法規(guī)啟動相關(guān)程序，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等，依法依紀追究責任?！澳甓惹鍐巍敝贫韧ㄟ^完善的制度設(shè)計，使討論、決定的重大事項都屬于人大及其常委會的職權(quán)范圍，不越權(quán)；重大事項決議、決定的內(nèi)容符合憲法法律規(guī)定，不與上位法相抵觸；重大事項決定權(quán)的行使按照法定程序進行，做到“行之有規(guī)，錯之有責”?？梢?，“年度清單”制度為依法行使重大事項決定權(quán)探索了道路、作出了示范、打開了空間。

三、政府提交“重大事項清單”應(yīng)當做好的工作

各級政府要把向本屆人大提交重大事項清單當作一項全新的工作，從思想認識、工作責任、事項分類、選擇原則、提交內(nèi)容等，都要有明確、規(guī)范的工作和程序要求，。

（一）加強對提交重大事項清單的認識及分類

1.高度重視重大事項清單提交工作。一是作為國家權(quán)力執(zhí)行機關(guān)的各級政府，要把提交重大事項清單工作提到貫徹憲法法律、落實中央和省委重要決議精神的高度去認識，講政治、講大局、講法治。二是明確這是法定工作職責，體現(xiàn)的是向人民、向權(quán)力機關(guān)負責，是實施依法治省的重要內(nèi)容，是政府必須做好的工作。三是要嚴格工作程序，精心安排部署，認真研究選擇，杜絕一切形式主義和“走過場”。清單內(nèi)容既是政府年度重大事項，又要利于辦理，科學(xué)可行。

2.立足政府日常工作選擇重大事項。提交重大事項應(yīng)當從政府年度重點工作安排這一實際出發(fā)，立足日常和當年重大事項，確定選擇范圍，設(shè)定選擇程序，規(guī)定選擇原則及必要的標準。同時充分考慮地方國家機關(guān)體制機制和運行模式，也就是人大的工作力量和條件所能及和可以完成的，太多、太復(fù)雜的和具體項目工程、技術(shù)事項應(yīng)盡可能避免，努力實現(xiàn)與本級人大工作的協(xié)調(diào)一致，促進重大事項清單提交與高效有序推進相銜接。

3.建立符合規(guī)定的重大事項清單分類。根據(jù)省政府對年度政府工作報告和五年發(fā)展規(guī)劃任務(wù)分解、落實省委重大決策部署和其他重要工作任務(wù)分解的情況，結(jié)合人大對重大事項提交的工作要求，重大事項清單可分為三類。一是向人大通報、知情類。也就是對轄區(qū)內(nèi)一般重大事項，報請人大知道，體現(xiàn)人民知情。二是依法提交人大審議聽取意見建議類。也就是對提交清單的部分議題，通過常委會會議聽取工作匯報，審議并提出意見建議，促進決策事項更加科學(xué)可行，充分體現(xiàn)人民民主。三是依法審議決議決定類。也就是對確屬重大又必經(jīng)人大會議決定的，由人大嚴格按照法定程序進行審議，提出意見并作出決議決定。類別不同，重大程度和提交目的不同，人大對其的研究處理方法不同。

（二）政府選擇重大事項的原則

1.突出政府重點工作原則。是指政府工作報告明確突出抓好事關(guān)改革發(fā)展和全局的年度重點工作，如經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務(wù)、城建國土環(huán)保規(guī)劃、重要產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、重點民生工程、扶貧攻堅、科教事業(yè)及社保醫(yī)保、依法治理等重要措施，這些面廣量大，項項都很重要，社會關(guān)注，選擇時，要重點中選重點。

2.自主決定原則。是指政府能夠主導(dǎo)、自己確定的事項。凡提交人大的重大事項，應(yīng)當是同級黨委決定、由政府落實或具體組織實施的項目任務(wù)，也就是主導(dǎo)權(quán)在地方。如果相關(guān)落實措施受國家有關(guān)政策規(guī)定或客觀因素限制多，需上報批準和研究決定且一時難以獲批，不確定性大，黨委政府在重要工作環(huán)節(jié)上難以主導(dǎo)，雖然是重大事項，但可作為人大知情事項提交。

3.把握大事原則。是指涉及資金、項目的重大事項。由于它屬于財經(jīng)權(quán)力，報告人大審議討論決定，會引入敏感話題，如“分權(quán)爭權(quán)”“人大多管事”等，實踐中對此認識和看法不一，但又不得不面對。作為重大事項，可從使用財政資金及項目規(guī)模上劃分，即一部分為財政預(yù)算內(nèi)安排的用于重點工作事務(wù)支出且額度較大需報告人大的，可設(shè)定占本級上年度總支出的3%。另一部分為實施重點工程項目支出需報告人大的，可設(shè)定占本級上年度總支出的10%。各級各地財政情況不同，應(yīng)以實際確定。

4.嚴格法律法規(guī)規(guī)定原則。是指按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和人代會主席團明確要求，應(yīng)當報告人大的事項，包括政府工作報告、計劃和財政報告、五年發(fā)展規(guī)劃、年度計劃預(yù)算及其調(diào)整變更、債券發(fā)行、機構(gòu)改革、行政區(qū)劃調(diào)整等法定事項，以及本級人大在依法審議上述報告時提出的重要意見，并責成或要求報告的事項。

5.社會熱點、群眾關(guān)注度高原則。是指政府工作報告中與民生事項關(guān)系緊密、關(guān)注度高的事項，由政府每年年底單列提出，通過聽取人大意見并協(xié)商一致，由人大專門作出決議。如政府工作報告每年都承諾為人民群眾辦幾件乃至十件實事，所列重要工程項目立項建議、城市規(guī)劃調(diào)整、最低工資及社保資金標準調(diào)整，以及其他民生改善的重要舉措等，上述內(nèi)容包含在政府工作報告中，人代會審議后，連同報告一并通過。雖經(jīng)人大審議批準，但由于會期短，人大關(guān)注但研究不夠，會議期間增加或變動客觀上不允許。這些作為重要民生事項，政府應(yīng)當從中選擇重大事項作為重點列入清單。

6.協(xié)商提出并報請黨委同意原則。這是必須堅持的程序。由于提交的是轄區(qū)內(nèi)重大事項，有一些提交到人大討論后，還要視情況作出決議決定，各方協(xié)商后報告黨委同意是必經(jīng)程序。政府應(yīng)當于每年年底前提出提交人大重大事項清單目錄征求意見稿，進行溝通協(xié)商，達成一致意見后，由政府報請黨委同意，之后再依法提交人大。