全國人大常委會憲法解釋：機制重構與程序設計

辛一科

春秋戰(zhàn)國時期，儒家經(jīng)典《孟子·離婁章句上》有言：“徒法不足以自行。”時空流轉(zhuǎn)不能阻礙思想的互通。無獨有偶，成名于20世紀的著名法學家、社會學家羅斯科·龐德在其名著《社會學和法學的范圍》一書中同樣提出“法律的生命在于其實施”。面對新形勢，習近平總書記在“紀念現(xiàn)行憲法頒布實施三十周年重要講話”中強調(diào)“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”。憲法作為法律的最高形態(tài)，同普通法律一樣也面臨著如何適用、如何更好地適用的問題。但目前我國憲法解釋機制和解釋程序?qū)用嬉央y以回應憲法解釋實踐的需要，更遑論與憲法學研究保持應有的理論契合。以上不足在一定程度上阻礙著我國憲法適用的可能性與可行性。

一、當前我國憲法面臨的主要挑戰(zhàn)

自我國現(xiàn)行憲法頒布實施以來，經(jīng)過四次局部修改，在一定程度上能夠適應時代發(fā)展步伐。但我們應清醒地認識到，急劇轉(zhuǎn)型的中國社會與尚待完善、制定的憲法解釋機制與程序在應對社會多元利益失衡、私權利與公權力沖突、行政合法性與憲法信仰危機等社會問題時，并非通過憲法修正案單一方式即可有效解決上述問題。

（一）社會多元利益失衡

自改革開放后，因我國在政治、經(jīng)濟、文化、社會等領域的改革與世界各國交流互通的不斷深化，多元利益主體主導下的價值追求呈現(xiàn)多元化趨向。我國尚需進一步完善的經(jīng)濟體制、政治體制與受到重大沖擊的本國文化等客觀因素在很大程度上助長了價值訴求“單級結構”向“多級結構”的轉(zhuǎn)變。正因如此，才出現(xiàn)了諸多重大環(huán)境污染、群體性事件等社會問題。從某種程度上講，上述現(xiàn)象是我國多元利益失衡的外在表征。“行政法調(diào)整方法是以當事人不平等為前提，一方當事人以自己的意志加于另一方當事人，使另一方當事人的意志服從自己的意志?！盵1]因不合時宜的傳統(tǒng)行政法理念表現(xiàn)出的行政權“乏力”的窘境已經(jīng)顯現(xiàn)。行政法理念的更新、具體原則、規(guī)范的制定均難以脫離憲法解釋。隨著時代發(fā)展，如何使憲法解釋適應社會治理的客觀需求，并且以憲法解釋理論與實踐回應行政治理的當代命題，以平衡多元利益訴求等目標將是擺在我們法學研究者面前的一項重大課題。

（二）私權利與公權力沖突

各國憲法對私權利的保護具有普遍性和共通性，已然成為現(xiàn)代文明國家的共識。例如1789年的法國《人權宣言》第十七條規(guī)定：所有權神圣不可侵犯。我國現(xiàn)行憲法也沿用不受侵犯的法律條文表述模式，其中第三十七條、第三十八條、第三十九條分別規(guī)定“人身自由不受侵犯”“人格尊嚴不受侵犯”“住宅不受侵犯”等公民基本權利。誠然，公民上述基本權利受憲法限制，無論是事實論意義上的限制，抑或是規(guī)范意義上的限制，首先，由于事實論意義上的憲法限制條件具有較強的概括性、主觀性，在實務中難以產(chǎn)生足夠說服力，這就為解釋限制公民基本權利條款帶來巨大挑戰(zhàn)。其次，在規(guī)范意義層面由于憲法規(guī)范的原則性、高度概括性特點，在一定程度增加了解釋難度。例如，現(xiàn)行憲法第三十九條規(guī)定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅?！痹诂F(xiàn)實社會生活形態(tài)如此多元的今天，對上述條文的解釋就存在多種可能性。例如，什么是“住宅”？“賓館”屬“住宅”嗎？學生宿舍屬“住宅”嗎？如何理解“侵犯”？等等。對于同一問題的不同解釋會造成公民私權利與國家公權力之間的沖突。如果尚不能很好地尋得一條科學合理的憲法解釋機制與程序路徑，加之行政管理的復雜性、繁雜性造成管理難度日益增加，行政自由裁量權日漸擴大的今天，公民權利與行政權利沖突的局面必會日漸強化。

（三）行政合法性危機

憲法規(guī)定了我國根本政治制度，國家各級行政機關在“依法行政”的法治構想下行使憲法賦予的行政職權?？梢哉f，憲法賦予了行政機關行政行為正當性與合法性。在現(xiàn)有“代議制”政治體制之下，人大代表成為表達民意、反映民愿的重要途徑。但現(xiàn)實情況是，一方面，作為憲法具體化的行政法，由于憲法解釋力的缺失，使得行政法律法規(guī)的解釋缺乏應有的原則性規(guī)范，從而擴大了行政機關在解釋行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等行政法律法規(guī)的解釋張力；另一方面，在缺少憲法解釋的情況下行政機關打著“為人民服務”“為民眾謀福祉”“公共利益”的旗號，恣意解釋行政法律法規(guī)（包括所謂的“紅頭文件”），公民私權利與國家公權力關系一度緊張無序，由此造成“政府官員嚴重的、結構性腐敗現(xiàn)象，都使得政府的行政活動合法性受到人民的普遍懷疑”[2]。由于對政府不信任，行政相對方為了維護自身合法利益放棄正當、合法途徑而代之以采用群體性、極端化的方式宣泄不滿，寄希望于“捅破窗戶紙”以引發(fā)社會關注，面對激烈的抗爭方式行政權合法性危機與政府形象的貶損程度日趨嚴重，而行政機關在應對上述情況之時更加力不從心、捉襟見肘。

（四）憲法信仰危機

法律的威懾力來源于其規(guī)范力，憲法同樣如是。憲法作為一國根本大法，其規(guī)范性表現(xiàn)在以下兩個方面。首先，憲法是組織規(guī)范。我國現(xiàn)行憲法第十三條明確規(guī)定：“本憲法以法律的形式……規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本大法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準繩?！鄙鲜鲆?guī)定“明示了憲法作為根本法規(guī)范和最高法規(guī)范的旨趣”[3]。另一方面，憲法還規(guī)定了公民基本權利規(guī)范，我國現(xiàn)行憲法以24條的較大篇幅涵蓋了絕大部分的權利規(guī)范。24條權利規(guī)范構成了我國憲法的核心內(nèi)容，具有根本性、原旨性。總體而論，不論是組織規(guī)范還是權利規(guī)范在法規(guī)范的邏輯構成層面很大程度上包含著“法效果”，即憲法強制力。有些規(guī)范關于法效果的表述較為明顯，如“國家應該保障公民的人格尊嚴不受侵犯”，其法效果是“應予保障”或“有義務保障”。此外，有的憲法規(guī)范法效果不甚明顯，但可通過表述轉(zhuǎn)換和條文解釋揭示其應有的法效果或者通過行政法等部門法的規(guī)定，以進一步明確憲法規(guī)范法效果。但現(xiàn)實情況是，由于解釋理論的匱乏和解釋實踐的缺失，喪失了憲法應有的規(guī)范力，造成人們普遍認為憲法就是“閑法”，是“紙老虎”。當前我國正處于社會急劇轉(zhuǎn)型時期，形成“風險社會”的可能性在增加，如果不能樹立對憲法的信仰，實現(xiàn)憲法與其他部門法的有效銜接以更好地抵御潛在風險，代價必然是犧牲社會秩序。

二、目前我國憲法解釋的機制與程序

西語“憲法”一詞源自拉丁文Constitution，法語la Constitution與德語Verfassung。從詞源學觀之，“憲法”一詞的“基本含義是組織、結構、確立、批準、整理、體制安排、命令、指示、設置等”[4]。但從學理角度講，Constitution含“憲制”之意蘊，“機制”與“程序”即是“憲制”的兩項基本要素。所謂“機制”是指行使權力的機關組織體系，涉及權力的建構方式、模式、體系等；“程序”則是指如何行使憲法所授之權，涉及行使權力的方式、過程、手段等。

（一）憲法解釋機制

1.憲法與法律解釋統(tǒng)一體制。我國現(xiàn)行憲法第六十七條明確規(guī)定全國人大常委會作為權力機關具有解釋憲法和法律的權利。首先，依據(jù)“‘明示其一，排斥其他的法律解釋規(guī)則”[5]，全國人大常委會獨享憲法解釋權且具有最終解釋效力。其次，根據(jù)本條規(guī)定，全國人大常委會在憲法解釋權之外還擁有普通法律解釋權。但不可因同一解釋主體而忽略了憲法解釋與普通法律解釋之間的差異，不論從憲法的制定與修改主體還是從法的效力等層面講，憲法解釋程序都應當與普通法律解釋程序迥然相異。從1982年對憲法進行全面修改以來，全國人大常委會都未針對具體個案以憲法名義作出過有權解釋，代之以普通法律解釋吸納憲法解釋的方式，使得憲法解釋在憲政中難以充分彰顯。這從一個側(cè)面反映出我國憲法解釋在解釋體制和程序方面的不完善。

2.憲法解釋與憲法監(jiān)督混合體制。早在1954年我國憲法第二十七條第三項、第三十一條第六、七項規(guī)定了全國人大享有憲法監(jiān)督權?，F(xiàn)行憲法第六十七條明確規(guī)定，“全國人大常委會解釋憲法，監(jiān)督憲法實施。”這一憲法規(guī)范實際上表明了兩層含義：其一，憲法賦予了全國人大常委會憲法解釋之權；其二，憲法同樣賦予全國人大常委會憲法監(jiān)督之權。從憲法監(jiān)督制度演進過程可以看出，憲法監(jiān)督權的行使主體由全國人大逐漸演變?yōu)槿珖舜蟪Ｎ瘯?。從文義解釋視角觀之，立法者的立法本意是為了凸顯憲法解釋對憲法監(jiān)督的作用和彰顯解釋與監(jiān)督的一致性而作出的制度性安排。但就憲法解釋的出發(fā)點而論在個案適用之時需將原則性、概括性的憲法規(guī)范予以一定的具體化、明確化，因此就憲法解釋的特征而言，其必然是規(guī)范性、被動性、中立性、適應性的有效集合。因此，憲法解釋在一定程度上是憲法“活起來”的必然手段，是實現(xiàn)憲法續(xù)造的重要環(huán)節(jié)。憲法監(jiān)督則不同，在遵循法定程序的前提下以“合憲性推定”方式監(jiān)督憲法貫徹實施狀況的一種憲法實施制度，其具有“剎車閥”與一部分司法功能。因此，從功能上講憲法監(jiān)督與憲法解釋是截然相反的兩個憲政制度，將兩者統(tǒng)攝于同一憲法規(guī)范中顯失科學性、規(guī)范性。

3.多重解釋程序與目標的混合體制。從世界各國解釋模式可以看出，司法機關在審理案件時往往強調(diào)個案與法律之間的高度契合以突出解釋個案效力。在維護法制統(tǒng)一層面，司法解釋者可依據(jù)憲法精神、原則和規(guī)則認定行為人的行為（作為與不作為）違反下位法或者下位法不適用該案件。域外國家堅持議會至上理念，法解釋者是以憲法的抽象解釋為前提。與域外國家解釋體制不同的是，盡管我國無憲法解釋文本規(guī)范，但可依據(jù)《全國人大常委會議事規(guī)則》的規(guī)定發(fā)現(xiàn)我國憲法解釋提請程序堅持提案制。換言之，欲啟動憲法解釋程序須經(jīng)相關提案機關向全國人大常委會提出解釋議案申請方可進入憲法解釋程序。從這一規(guī)定可發(fā)現(xiàn)我國憲法解釋機關與提案判斷機關實際上是合二為一的，即全國人大常委會全面行使解釋與是否接受憲法解釋提案的雙重職權。根據(jù)《全國人大常委會議事規(guī)則》第十二條的規(guī)定：“國務院，中央軍事委員會，最高人民法院，最高人民檢察院，全國人民代表大會各專門委員會，可以向常委會提出屬于常委會職權范圍內(nèi)的議案……?！蓖ㄟ^分析就會發(fā)現(xiàn)，不同的解釋提請機關會產(chǎn)生截然相異的解釋程序和動力。首先，作為國家最高行政機關的國務院在提請憲法解釋之時會出于經(jīng)濟社會變遷的需要，在憲法層面尋求施政的合理性。國務院會更多的將管理國家科教文衛(wèi)事業(yè)相關的行政權力行使憲法解釋問題提請全國人大常委會審議，憲法解釋案的效力也隨之導向行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性法律文件。在這種情形下國務院提請憲法解釋的目標是引起適當?shù)膽椃ㄗ冞w，以便更好地為適應經(jīng)濟社會發(fā)展尋求合法性依據(jù)。另外，需要特別指出的是由于憲法解釋導向行政法規(guī)、地方性規(guī)章、部門規(guī)章等規(guī)范性文件抽象解釋的程序與功能，勢必會造成行政權與憲法解釋權合二為一，這在很大程度上擴大了國務院的職權，弱化了全國人大常委會獨立判斷與解釋的可能性，造成全國人大常委會憲法解釋權與解釋權威的克減。其次，作為最高審判機關的最高人民法院和最高檢察機關的最高人民檢察院，是我國最高司法解釋機關，“兩高”在解決個案時必然會將解釋訴求導向憲法解釋層面，致使司法權與憲法解釋權合二為一。同樣，全國人大常委會在作出憲法解釋與否、如何解釋等重大決策之時同樣受“兩高”影響，從而也會影響解釋的獨立性和權威性。再次，就專門委員會而言，出于其維護憲法權威、法制統(tǒng)一與專門監(jiān)督的權責，其必然以“法秩序”維護者的面目示人。恰恰由于專門委員會高度專業(yè)化的特點在很大程度上會影響我國立法，致使立法權與憲法解釋之權合二為一。最后，由于多元解釋提請機關和相異解釋訴求的存在，全國人大常委會憲法解釋目標模式也會呈現(xiàn)出多元化特色：形成性的解釋目標與防御性的解釋目標[6]。綜上所述，目前我國憲法解釋奉行解釋的程序與目標、抽象解釋與具體解釋、形成性解釋與防御性解釋的多重混合體制。

（二）憲法解釋程序

由于我國憲法解釋程序理論研究尚處于起步階段，存在以下亟待完善之處。

1.憲法解釋程序規(guī)范的缺失。不論我國采用何種憲法解釋體制，憲法解釋主體、內(nèi)容、原則、方式、步驟、時限等基本問題都需明確。操作性強弱程度是憲法能否煥發(fā)生命活力的前提和條件。我國現(xiàn)行憲法第六十七條的規(guī)定具有高度的原則性、概括性，難以形成具有操作性的程序規(guī)范。在具體憲法解釋實踐中憲法解釋主體很難將國家意志轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，從而致使該條規(guī)定尚停留在紙面上。