如何完善全球金融治理

田慧芳

國際金融架構(gòu)缺陷是國際金融危機(jī)爆發(fā)的重要原因之一，2016年中國G20金融治理議程重啟了國際金融架構(gòu)工作組（IFA），致力于從五個層面完善當(dāng)前的國際金融架構(gòu)。

當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)正處于國際金融危機(jī)后增長乏力、政策分化、市場動蕩加劇的深度調(diào)整期。國際貨幣基金組織（IMF）在2016年4月發(fā)布的《全球金融穩(wěn)定報告》稱，當(dāng)前國際金融市場風(fēng)險正在不斷累積。

國際金融架構(gòu)缺陷是國際金融危機(jī)爆發(fā)的重要原因之一，在此背景下，2016年中國G20金融治理議程重啟了國際金融架構(gòu)工作組（IFA），致力于從五個層面完善當(dāng)前的國際金融架構(gòu)：國際貨幣基金組織份額改革、主權(quán)債務(wù)重組、資本流動的波動性管理、全球金融安全網(wǎng)的建設(shè)、增強(qiáng)特別提款權(quán)（SDR）的作用。對此，來自二十國集團(tuán)智庫的專家在中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所牽頭設(shè)計的“二十國集團(tuán)調(diào)查問卷”中提出了針對性的政策建議。

持續(xù)推進(jìn)國際基金組織治理改革

當(dāng)前全球金融治理最大的挑戰(zhàn)是嚴(yán)重依賴于美元貨幣，隨美國貨幣政策的周期變化而變化。

20世紀(jì)90年代以來頻頻發(fā)生的金融危機(jī)已將當(dāng)前國際金融體系的弊端暴露無遺。

2008年的金融危機(jī)進(jìn)一步揭示了發(fā)展中國家話語權(quán)的缺失和影響力的弱化導(dǎo)致全球金融系統(tǒng)中的一方獨大現(xiàn)象。來自新興經(jīng)濟(jì)體的大多數(shù)學(xué)者和部分發(fā)達(dá)國家的學(xué)者呼吁，G20應(yīng)該繼續(xù)推動IMF的投票權(quán)改革，提高新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家的投票權(quán)和發(fā)言權(quán)。盡管美國政府于2015年底批準(zhǔn)了IMF份額改革，但現(xiàn)行國際貨幣體系代表性依然不足。

新興市場國家的代表權(quán)和話語權(quán)遠(yuǎn)小于其對全球增長的貢獻(xiàn)。當(dāng)前國際金融和貨幣體系的規(guī)則制定過程往往忽視新興市場國家的訴求，不能有效反映新興市場國家經(jīng)濟(jì)在世界經(jīng)濟(jì)中比例不斷上升的事實。因此，提高發(fā)展中國家和新興市場在全球經(jīng)濟(jì)治理中的地位，賦予他們在IMF中更大的發(fā)言權(quán)應(yīng)是未來數(shù)年G20持續(xù)堅持的工作。

加快全球金融安全網(wǎng)建設(shè)步伐

防患于未然永遠(yuǎn)是危機(jī)管理最基本和最重要的要求。而危機(jī)防范的關(guān)鍵挑戰(zhàn)是如何應(yīng)對政策溢出和持續(xù)的以及不可持續(xù)的失衡。學(xué)者們普遍認(rèn)為，建立全球金融安全網(wǎng)有助于應(yīng)對資本流動的扭轉(zhuǎn)，降低各國對儲備資產(chǎn)積累的依賴，是應(yīng)對危機(jī)最重要的手段之一，并就如何建設(shè)全球金融安全網(wǎng)提出建議。

首先，加強(qiáng)全球、區(qū)域以及國別層面各類型金融安全網(wǎng)之間的協(xié)調(diào)。當(dāng)前的金融安全網(wǎng)主要包括四個層次：以IMF為主的全球安排、區(qū)域金融安排（RFA）、雙邊貨幣互換以及各國外匯儲備安排。大部分學(xué)者認(rèn)為IMF在構(gòu)建全球金融安全網(wǎng)方面擁有顯著優(yōu)勢，應(yīng)在全球金融安全網(wǎng)中發(fā)揮基石作用。但同時IMF也存在一定劣勢，比如可用金融資源有限、靈活性不足等，在應(yīng)對金融危機(jī)時不像美聯(lián)儲在2008年和2011年通過央行貨幣互換措施那樣有效。因此，區(qū)域金融安全網(wǎng)、貨幣互換等作為金融安全網(wǎng)的一部分存在非常必要。建議G20應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)IMF與各區(qū)域金融安排（RFA）之間的協(xié)調(diào)與合作，平衡二者的決策機(jī)制。

此外，G20還需解決主權(quán)國家間如何在區(qū)域和全球?qū)用孢M(jìn)行合作以及提升區(qū)域金融穩(wěn)定性等問題。對于貨幣互換，學(xué)者認(rèn)為，G20需要增加貨幣互換政策透明度，建立一般性的準(zhǔn)則和指南。

加強(qiáng)全球資本流動性監(jiān)管

對于G20是否應(yīng)推動建立一個全球流動性監(jiān)管機(jī)制，來自學(xué)界的反對聲音居多。理由之一是目前國際清算銀行（BIS）和IMF對全球流動性狀況都有一定的監(jiān)督職能，每個機(jī)構(gòu)都有自己的職能范圍，進(jìn)行統(tǒng)一管理不太可行。此外，建立單一的全球機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督全球流動性不符合現(xiàn)實，因為貨幣和宏觀審慎政策通常受制于一國國內(nèi)政策需要，現(xiàn)有的國際金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造的國際流動性的范圍很廣，各國都沒有準(zhǔn)備好由一個國際機(jī)構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)管。

為了更好地管理全球的流動性，學(xué)者們建議，應(yīng)該充分發(fā)揮已有機(jī)構(gòu)的職能，使他們在各自管理領(lǐng)域更有權(quán)威，同時鼓勵金融穩(wěn)定理事會（FSB）、IMF和BIS等采取聯(lián)合措施，加強(qiáng)國際資本流動的監(jiān)管。建議在G20平臺上鼓勵各國匯報流動性管理制度、分享數(shù)據(jù)庫、提出預(yù)警措施。也有部分學(xué)者建議將全球流動性監(jiān)管寫入G20議程，努力在全球主要經(jīng)濟(jì)體間達(dá)成共識，此后再采取具體的政策協(xié)調(diào)與執(zhí)行。

推動國際儲備多元化，強(qiáng)化SDR作用

學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前全球金融治理最大的挑戰(zhàn)是嚴(yán)重依賴于美元貨幣，隨美國貨幣政策的周期變化而變化。要改變這一狀況，既要承認(rèn)美國的領(lǐng)導(dǎo)力和IMF的價值，同時必須強(qiáng)調(diào)新興國家的重要性，推動國際儲備多元化。多數(shù)學(xué)者認(rèn)同人民幣國際化對于國際貨幣體系改革的重大作用，建議推動人民幣國際成為第三大儲備貨幣。但同時認(rèn)為這需要中國政府進(jìn)行大量配套的金融改革。

對于加強(qiáng)SDR作用，學(xué)界有兩種截然相反的觀點。一種認(rèn)為SDR的內(nèi)在缺陷限制了其作用和使用。理由如下：一是目前特別提款權(quán)在國際貨幣體系中的作用非常有限，考慮到IMF的關(guān)鍵成員強(qiáng)烈反對對特別提款權(quán)進(jìn)行大規(guī)模分配，預(yù)計SDR在未來可能難以發(fā)揮更大作用。二是SDR對于金融家來說太過復(fù)雜，其創(chuàng)造更多依賴于政治決定，而不是對每天流動性狀況的實際分析，因此特別提款權(quán)并非合適的國際儲備資產(chǎn)。三是提升SDR作用的政治條件到目前尚不成熟。在沒有一個全球中央銀行和全球政府的情況下，短期內(nèi)SDR發(fā)揮更大作用的可能性很小。但長期有可能實現(xiàn)，尤其隨著人民幣或歐元國際地位持續(xù)上升，國際貨幣體系將會更為多元。

另一種觀點認(rèn)為，盡管目前困難很大，SDR的作用仍然需要提升。建議一是完善SDR的供給機(jī)制，采取漸進(jìn)的改革路線，進(jìn)一步擴(kuò)大SDR的發(fā)行規(guī)模，發(fā)揮SDR在增強(qiáng)國際貨幣體系穩(wěn)定性方面的優(yōu)勢。二是進(jìn)一步完善SDR國際貨幣職能，可以考慮發(fā)行特別提款權(quán)標(biāo)價債券，促進(jìn)特別提款權(quán)在全球貿(mào)易、金融資產(chǎn)中的標(biāo)價職能和釘住貨幣職能，在貿(mào)易和金融標(biāo)價、釘住貨幣等方面發(fā)揮更大作用。

加強(qiáng)全球債務(wù)管理

當(dāng)前全球債務(wù)規(guī)模不斷上升，正成為世界經(jīng)濟(jì)新的風(fēng)險點。學(xué)者們建議G20加強(qiáng)對新發(fā)行債務(wù)和存量債務(wù)的管理，同時改善主權(quán)債務(wù)重組體系，維護(hù)債務(wù)的可持續(xù)性。具體操作建議如下：

第一，建議G20在改善集體行動條款（CACs）和同等位次條款在主權(quán)債券中的應(yīng)用方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和榜樣作用，在新發(fā)行的債務(wù)和存量債務(wù)上進(jìn)一步推動以上兩個條款的實施。

第二，繼續(xù)建立和完善量化指標(biāo)體系，加強(qiáng)對債務(wù)的監(jiān)督。如債務(wù)與GDP之比，主權(quán)債務(wù)評級等，同時在IMF《財務(wù)監(jiān)測報告》中加以反映。并加強(qiáng)各國經(jīng)濟(jì)信息和數(shù)據(jù)的共享。

第三，建議G20發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，建立主權(quán)債務(wù)重組的協(xié)調(diào)機(jī)制。全球債務(wù)問題的監(jiān)督協(xié)調(diào)需要國際社會對債務(wù)危機(jī)做出充分的共同反應(yīng)，在債務(wù)國、貸款政府和私人銀行間做出權(quán)責(zé)分擔(dān)。在G20平臺下設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)制，有助于通過法律途徑更及時有序地解決主權(quán)債務(wù)重組問題。