PPP 項目落地難成因分析及對策建議

文/北京市中倫（上海）律師事務所　周蘭萍

PPP 項目落地難成因分析及對策建議

文/北京市中倫（上海）律師事務所周蘭萍

本文作者 周蘭萍

一、PPP項目的簽約現(xiàn)狀及進展狀況

根據(jù)財政部PPP中心綜合信息平臺最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，自2013年推行PPP項目以來，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，項目總投資約8.3萬億元，涵蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程等19個行業(yè) 。加上發(fā)改委推出的4萬多億PPP項目，全國推出的PPP項目總投資額近14萬億元。

與此同時，因為PPP項目的實際簽約率并不高，市場一度質(zhì)疑PPP“叫好不叫座”。筆者認為，PPP項目簽約率低、落地難，成因復雜，不宜簡單下結(jié)論。

二、PPP項目落地難的成因分析及對策建議

（一）缺乏PPP 專門法律，立法層級低

1、現(xiàn)有PPP法律框架對PPP項目實施的法律保障作用有限

目前，國務院及中央部委針對基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP模式，相繼頒發(fā)了數(shù)十部文件，但文件主要限于規(guī)范性文件及部門規(guī)章，至今尚未出臺任何PPP基本法（包括法律和行政法規(guī)），并且現(xiàn)有調(diào)整PPP項目的規(guī)范性文件間及與上位法之間存在不銜接或沖突的問題，對PPP項目實施的法律保障作用有限。

由于基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項目，具有自然壟斷性質(zhì)，并且PPP模式本身的全生命周期較長，投資資金量大，項目風險不可預測性大，僅僅依靠法律位階較低的辦法、通知、意見等規(guī)章和規(guī)范性文件，保障力度遠遠不夠，難以有效樹立社會資本的投資信心。

2、對策

對于當下我國PPP立法存在的“缺乏PPP專門法律，立法層級低”問題，可以應當堅持“問題導向”的立法原則、通過制定高位階的專門PPP法律予以解決?，F(xiàn)行的PPP規(guī)范文件最高法律位階的是部門規(guī)章，應當提高PPP規(guī)范文件位階，加快PPP基本法的立法工作，在制定法律（由全國人大或人大常委會制定）條件還不成熟的情況下，可以先出臺《暫行條例》、《條例》等行政法規(guī)等（由國務院制定）。

對于現(xiàn)有PPP規(guī)范文件的在適用存在沖突的問題，可以采取定期或者專項進行PPP相關(guān)規(guī)范清理，理順PPP規(guī)范文件關(guān)系、清除項目實施壁壘。當然，制定專門PPP法律也是實現(xiàn)法律清理的有效方式之一。進行PPP相關(guān)規(guī)范文件清理時，由于涉及到不同部門的規(guī)范文件清理問題，比如如何確定清理主體、如何啟動清理、如何設定清理時限、如何設計尊重法治的清理程序、如何確立民主參與機制、如何評估清理效果、高位階的法律清理如何與下位法清理相銜接等都應當充分考量。

（二）地方政府信用風險

1、地方政府的市場契約精神不強

PPP模式是政府和社會資本就PPP項目簽署PPP項目合同而建立的一種“風險共擔、利益共享”的合作機制，強調(diào)的是項目全生命周期內(nèi)的平等合作，以彼此間的信賴為合作基礎(chǔ)。因此，被業(yè)界形象的稱作“PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻”。

在PPP項目實施過程中，很大程度上政府方能否踐行市場契約精神、兌現(xiàn)己方承諾對項目的成敗至關(guān)重要。在已有的PPP項目案例中，政府方未按照PPP項目合同約定履約，既挫傷了社會資本投資PPP項目的積極性、給社會資本造成較大損失，又造成了項目合作因缺乏信賴而難以為繼的局面。如中部某省一高速公路BOT項目中，省政府曾在特許經(jīng)營合同中做出了限制競爭的承諾，但后來該省又相繼修建了另兩條收費高速公路，因此分流的客流量近40-50%，投資人主張損失補償，政府則否認限制競爭條款的效力，雙方的對話由此陷入僵局。筆者前不久參與的一個投資額達210億元的地鐵PPP項目，最初采用的是BOT+EPC+TOD模式，執(zhí)行過程中，因市區(qū)兩級政府產(chǎn)生分歧，市政府只能單方提出變更原協(xié)議，改為按BOT+EPC模式實施。模式上的改變，對投資人的收益預期、風險管控等合同目的都產(chǎn)生了非常大的影響。

2、對策

針對政府信用度低的現(xiàn)狀，應當構(gòu)建起完善的信用體系，培養(yǎng)政府方的契約精神和法治精神。目前，可以采取由PPP項目所在地的上級政府或中央部委層面建立PPP項目失信公示平臺，對地方政府未按照PPP項目合同約定履約等失信行為進行公示，督促地方政府守約。另一方面，應當盡早研究并落實上級財政對下級財政的結(jié)算扣款機制，對失信的地方政府進行實實在在的經(jīng)濟懲戒，降低地方政府違約的風險。

（三）PPP 項目策劃不到位

1、推出的PPP項目自償率不足

（1）絕大多數(shù)項目自償率較低

目前，地方政府推出的PPP項目多是無收益來源或者自身收益不足、缺口較大的項目，該類PPP項目中，社會資本收回投資成本及獲取收益很大程度上依賴地方政府的財政補貼，而地方財政又較為吃緊，這些項目對于社會資本的吸引力低也在意料之中。

（2）對策

對此，地方政府在推行PPP模式時，應當推出適宜采用PPP模式的項目即優(yōu)先考慮對投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設施及公共服務類項目采用PPP模式，如污水處理項目、垃圾焚燒項目、收費高速路橋項目。對于地方政府推出的項目自身無收益或收益較差的，應當確保政府財政對該等PPP項目有充分的財政可承受能力。另外，在PPP項目運營模式設計上，應當結(jié)合金融機構(gòu)的融資要求，從“以豐補歉”角度推行項目組合，達到項目模式與項目本身特點相結(jié)合、匹配，實現(xiàn)項目自身投資與收益的平衡。

2、項目前期論證工作不到位

（1）缺少項目前期論證工作

地方政府為降低負債，盲目的在基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式，甚至部分地方政府大搞“假PPP”，缺少PPP項目的物有所值和財政承受能力等前期論證工作，亦未將項目所需財政支付或補貼金額納入財政預算、中長期財政規(guī)劃。

PPP項目未經(jīng)前期論證、將PPP視為單純的融資工具來降低地方政府負債的做法，無疑將使得社會資本承擔巨大的投資風險，這種做法也在很大程度上影響了社會資本投資PPP項目的信心。

（2）對策

對此，為確保地方政府推出的PPP項目能夠順利開展，項目實施機構(gòu)應當客觀地進行項目的可行性研究，并按照規(guī)定進行PPP項目的物有所值和財政承受能力論證工作。對通過物有所值和財政承受能力論證、驗證工作的，報政府審核通過后再確定采用PPP模式招選項目社會資本，進而簽署PPP項目合同，明確合作方的權(quán)責關(guān)系。

3、政府方對PPP認識不足

（1）政府方對于PPP的認識不到位

PPP機制注重通過市場機制的引入，社會資本在項目管理過程中優(yōu)勢經(jīng)驗的充分發(fā)揮，轉(zhuǎn)變政府職能，提高項目管理效率，降低全生命周期成本。但不少政府將PPP作為融資工具，對PPP缺乏基本認知。以公司治理為例，現(xiàn)有PPP規(guī)范文件中對于政府股比、政府對于項目公司的控制管理等公司治理事宜都做了限制。但不少政府要求控股，以及董監(jiān)高等管理崗位設置人數(shù)上占優(yōu)勢。

（2）對策

對此，在PPP項目合作過程中，應當堅持以“利益共享、風險共擔”的原則，地方政府在PPP項目的策劃過程中，應當及時、全面的考察社會資本的合作意愿及合作能力，摒棄政府投資項目中一貫的強勢態(tài)度。在股權(quán)合作、項目定價及調(diào)價機制、公司治理等事關(guān)項目收益的事項，應當放權(quán)給項目公司進行操作，政府方只需在績效付費、政府監(jiān)管等方面進行宏觀管理即可，以建立平等的契約合作關(guān)系。

另外，在PPP項目合作期間，政府方需要就特許權(quán)的唯一性、稅收等優(yōu)惠條件、負責或協(xié)助獲取項目相關(guān)土地權(quán)利、提供相關(guān)配套設施和程序?qū)徟仁马椬鞒鱿鄳某兄Z，以提供相應的投資保障。

（四）項目融資方式單一

1、項目融資不到位

目前，大多數(shù)的PPP項目融資時主要依靠銀行貸款，項目公司為融資主體的情況下，銀行往往要求投資人提供擔保等增信措施。換言之，現(xiàn)實中的PPP項目融資主要體現(xiàn)為企業(yè)融資，銀行對于投資人享有的是完全追索權(quán)，而非項目融資意義上的有限追索權(quán)。此外，銀行對項目還有比例不低的資本金到位要求，加上銀行貸款是間接融資，融資成本較高，相對較短的貸款期限與較長的PPP全生命周期也難以有效匹配。有的項目中基于項目特點銀行對于融資模式、土地使用權(quán)等等也會提出特殊要求，而地方政府不愿或無法配合。種種融資難題，無疑加大了社會資本PPP項目投資的顧慮。

2、對策

對此，首先，社會資本應當積極拓寬融資渠道，對于項目自有資本金的資金缺口，社會資本應靈活借助基金、信托等融資工具，降低項目資本金融資風險。其次，應邀請金融機構(gòu)前期盡早參與到項目中來，結(jié)合金融機構(gòu)的意見合理確定合作模式、設計融資方案和交易結(jié)構(gòu)。再次，社會資本應當高度重視PPP項目交易模式和建設手續(xù)的合法性（該類合法性審查為金融機構(gòu)融資的基本前提），以免遭致融資風險。最后，政府方應當在社會資本融資過程中充分支持，通過積極協(xié)助降低社會資本融資成本和融資風險。

（五）相關(guān)配套政策不到位

當前中央各部委雖然以通知、意見等形式出臺PPP模式的規(guī)范性文件，但是，PPP項目涉及領(lǐng)域較廣，在相關(guān)領(lǐng)域的稅收、收費、土地等方面的配套支持政策尚未到位。

1、稅收配套政策

（1）稅收優(yōu)惠支持有限

雖《關(guān)于公共基礎(chǔ)設施項目享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策問題的補充通知》（財稅〔2014〕55號）規(guī)定符合條件的企業(yè)可以享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠，一方面前述政策適用的項目領(lǐng)域有限，另一方面三免三減半的優(yōu)惠政策未能有效覆蓋PPP數(shù)十年的合作周期，較高的稅負也加大了項目公司或社會資本的投資成本。另外，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，為了嚴格稅收管理，涉及稅收或中央批準設立的非稅收入優(yōu)惠政策，尚應報國務院批準后執(zhí)行，法定程序要求也會使得地方政府對于稅收優(yōu)惠的支持極為有限。

（2）對策

對此，一方面，各地政府應當根據(jù)相關(guān)國家的相關(guān)規(guī)定，出臺詳細的關(guān)于PPP項目稅收減免的優(yōu)惠政策；另一方面，企業(yè)在申請相應的稅收返還、財政資金發(fā)放或稅收減免時，也需要結(jié)合自身具體情況與當?shù)赜嘘P(guān)部門進行充分的溝通，并爭取獲得相關(guān)書面協(xié)議或政府的支持性文件。除此外，鑒于PPP項目稅收對于項目成本的重要影響，在PPP項目的前期階段就應當盡早進行稅務籌劃。

2、收費配套政策

（1）PPP項目收費機制不健全

對于準經(jīng)營性項目及經(jīng)營性項目，項目自身的收益能否實現(xiàn)預期直接影響著投資人的投資熱情。但是，目前的PPP項目收費機制尚不健全，有的收費標準一旦確定后長期執(zhí)行不作調(diào)整，社會資本和項目公司承受著巨大的投資壓力，有的項目則缺乏收費機制和有效的配套支持政策。以國家力推的地下綜合管廊項目而言，目前為止，無論是中央還是地方層面，尚未有較為成熟、合理的入廊收費標準出臺。另外，保障各管線單位付費入廊的強制配套政策亦未出臺。配套政策的不到位，導致對于使用者付費的預期可能將落空，一旦財政無力承受巨額的管廊投資屆時將面臨相當大的風險。筆者目前經(jīng)手的正定新區(qū)、長沙等地的多個管廊項目都面臨這一難題。

（2）對策

對此，涉及到以使用者付費作為收費來源的PPP項目，如采用政府定價或指導價的，應當在項目建設運營單位（如項目公司）正式收費前就出臺具體的收費細則，明確項目的收費主體、收費標準，并允許收費主體根據(jù)PPP項目合同安排進行收費調(diào)價。同時，盡早出臺保障穩(wěn)定收費來源的相關(guān)政策。

3、土地配套政策

（1）土地配套制度不到位

土地問題是這一輪PPP熱潮中最令人頭疼的問題，包括項目用地和資源配置用地。PPP項目用地取得方式分為無償和有償。盡管對于基礎(chǔ)設施建設等公益性項目用地，《土地管理法》規(guī)定可以通過劃撥方式取得，但各地在PPP項目中對此態(tài)度不一，有劃撥，也有協(xié)議出讓，租賃，還有以劃撥地或出讓地出資入股到項目公司的不同做法。對于社會資本而言，是有償取得還是無償取得，既關(guān)系到項目投資成本，也關(guān)系到后續(xù)的項目融資風險和融資成本。項目用地取得方式對于PPP項目實施方案也有很大的影響。

以土地資源開發(fā)性收入平衡PPP項目投資的資金缺口，在這一輪PPP推廣過程中從國務院到發(fā)改委、財政部、住建部等多個部委發(fā)布的政策文件中多次被重點提及。但由于用以配置的土地資源都是經(jīng)營性用地，鑒于現(xiàn)行法規(guī)政策對于經(jīng)營性用地招拍掛的強制性規(guī)定，將PPP項目與經(jīng)營性用地資源加以捆綁的思路，在操作過程中不同程度遇到了現(xiàn)實性障礙。此外，建設用地開發(fā)還受國家和地方用地指標的限制，這給此類項目操作無疑又進一步增加了不確定性風險。

（2）對策

由于PPP項目是應用于基礎(chǔ)設施和公用服務領(lǐng)域，符合土地劃撥條件以及劃撥目錄的項目，可以在經(jīng)批準后將項目用地直接劃撥到項目上。當然，通過“招拍掛”方式獲得項目用地也不存在任何法律障礙。但是，PPP項目用地的關(guān)鍵點在于“土地開發(fā)權(quán)與PPP項目捆綁開發(fā)”問題。

由于準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目采用PPP模式進行開發(fā)建設，對于項目社會資本而言，能夠覆蓋項目投資及收益的主要來源就是“政府補貼”，而當下地方政府的負債率居高不下，恐難以在財政部規(guī)定 的本地當年一般公共預算支出10%的財力范圍內(nèi)承受巨額的財政補貼。對此，如果能以項目周邊一定范圍內(nèi)的土地作為“資源補助”由項目投資人進行投資開發(fā)，的確有助于實現(xiàn)項目內(nèi)部投資與收益的平衡。但目前僅有鐵路領(lǐng)域可以實行這一做法，其他領(lǐng)域尚不能將PPP項目與經(jīng)營性土地資源直接捆綁招選社會資本。因此，可以在專門PPP法律中對此作出規(guī)定或者對土地管理法的相關(guān)規(guī)定加以調(diào)整，以利于更多PPP項目的及時落地。

（六）地方政府推行PPP 的能力建設問題

1、地方政府推行PPP的能力不足

部分地方政府將PPP模式視作單純的融資方式及作為減輕地方負債的工具、過分注重參與項目公司治理而忽視宏觀管理、將PPP項目一味按照政府投資項目審批PPP項目等系列做法，很大程度上體現(xiàn)了地方政府推行PPP能力建設不足，缺乏能夠操作PPP項目的具體管理人員、對PPP政策不熟悉、缺乏PPP項目宏觀把控。由于地方政府推行PPP能力建設不足，人為的增加了社會資本投資PPP項目的難度。

2、對策

對此，加強地方政府PPP能力建設是解決該問題的關(guān)鍵。第一，可適時借力外腦增強PPP能力建設，如通過采購專業(yè)PPP咨詢機構(gòu)來提供PPP專業(yè)咨詢服務，并加大前期費用支持，保障咨詢機構(gòu)咨詢費能夠及時到位。第二，加強主管部門人員培訓，通過專題會議或研討等形式定期組織PPP文件、政策學習，提升政府PPP項目管理能力。第三，加大PPP示范項目成熟做法的推廣，借鑒同類或相似項目經(jīng)驗做法，提高地方政府在項目識別、入庫、準備、采購、執(zhí)行、移交等流程上的運作能力。

（七）建筑企業(yè)參與PPP 項目能力不足

1、PPP人才儲備不足

（1）建筑企業(yè)缺乏PPP專門人才儲備

2013年中下旬，我國掀起一輪新的PPP熱潮，國務院及中央各部委相繼出臺PPP相關(guān)的指導意見，財政部和國家發(fā)改委推出各自的PPP示范項目及項目庫，主推政府和社會資本合作（PPP）模式，由此導致傳統(tǒng)的基建項目建設模式發(fā)生巨大變化，而建筑企業(yè)作為PPP項目中積極響應的社會資本方參與到PPP項目中，但是PPP是一項綜合性非常強的投融資模式，涉及投資、融資、法律、財務、稅務、項目管理等多個知識層面，由此也帶來了對于建筑企業(yè)的現(xiàn)有人才結(jié)構(gòu)提出了很大挑戰(zhàn)。在筆者為政府方和社會資本方提供PPP咨詢服務時，接觸了大量的社會資本，發(fā)現(xiàn)不少施工實力較強的建筑企業(yè)均缺乏勝任PPP項目管理的人才，最為典型的就是過于聚焦施工利潤，對于全投資成本的管理和如何利用資本運作降低項目融資成本和融資風險等應有的角度較少涉及。

（2）對策

對此，傳統(tǒng)施工優(yōu)勢較為明顯的建筑企業(yè)應當充分把握本輪主推PPP模式所帶來的機遇，注重PPP專業(yè)人員的培養(yǎng)與儲備，形成懂PPP、精于PPP業(yè)務的團隊，為建筑企業(yè)業(yè)務轉(zhuǎn)型提供智力支持。在PPP人才儲備中，可通過培訓、引入專業(yè)PPP咨詢服務機構(gòu)合作等多種途徑，健全法律、稅務、投融資領(lǐng)域的PPP專業(yè)人才。

2、PPP項目全生命周期意識不強

（1）建筑企業(yè)缺乏PPP項目全生命周期的統(tǒng)籌

傳統(tǒng)基建項目中，建筑企業(yè)涉足最多的就是工程施工部分，但，PPP模式是設計項目設計、投融資、建設（施工）、運營維護及移交等多環(huán)節(jié)內(nèi)容的。施工優(yōu)勢是建筑企業(yè)在主推PPP模式中的優(yōu)勢，但是，長期的施工優(yōu)勢也造就了其在其他領(lǐng)域（特別是在項目融資環(huán)節(jié)能力建設不足）未形成下游產(chǎn)業(yè)鏈，也形成了其過分注重項目施工、忽視PPP項目全生命周期的統(tǒng)籌觀念。該等局域性，宏觀上講，會影響其占領(lǐng)PPP市場的戰(zhàn)略及政策的制定，微觀上會落實到其具體項目談判及文本的簽署，對企業(yè)的發(fā)展方向會形成不正確的導向，與真正意義上的PPP模式也是背道而馳的。

（2）對策

對此，PPP模式要求建筑企業(yè)需進一步提高對全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合能力，需要統(tǒng)籌考慮PPP項目全生命周期的設計、投融資、建設、運營維護及移交的各層面。同時，建筑企業(yè)在承包商向投資人的轉(zhuǎn)型過程中，在增質(zhì)提效的基礎(chǔ)上，可通過與其他環(huán)節(jié)的供應商進行“強強聯(lián)合”，彌補自身業(yè)務短板，在主推PPP模式的大潮中保持有利的競爭優(yōu)勢。

三、結(jié)語

面臨當下我國PPP項目簽約率低、落地難的現(xiàn)狀，除立足于現(xiàn)有的PPP規(guī)范性文件，展望將來的專門PPP法律，作為提高法律位階的規(guī)范文件，應當統(tǒng)籌考慮PPP項目全生命周期范圍內(nèi)各重要因素，并重點關(guān)注PPP項目用地、PPP項目前期工作、PPP項目爭議解決機制等方面。另外，通過及時的專項PPP立法清理，梳理PPP規(guī)范文件之間的關(guān)系，理順開展PPP項目的合法、合規(guī)依據(jù)。

當然，良好的法律制度最終還是要落實到具體項目由各個PPP項目合作方去實際實施上才能發(fā)揮作用。因此，無論是政府方，還是社會資本方（特別是以建筑企業(yè)為社會資本主力軍的社會資本方）均應當加強自身推進或參與PPP項目的能力建設，整合PPP項目全生命周期內(nèi)各階段資源，形成健全、完善的PPP項目產(chǎn)業(yè)鏈。同時，政府方及社會資本方還應當適時借助“外腦”，尋找PPP專業(yè)咨詢機構(gòu)提供專業(yè)PPP咨詢服務，為PPP項目順利實施保駕護航。

PPP項目落地難成因分析及對策建議

責任編輯：陳生庚