多源流理論視閾下小微企業(yè)“未批先建”處理政策探析

李金錦

【摘要】結(jié)合西方“多源流”理論模型，采用案例分析法，基于對L市的12家小微企業(yè)的實證研究，析取政策調(diào)適過程中的關(guān)鍵溪流、發(fā)現(xiàn)最終的政策窗口，建立政策調(diào)適過程的流程模型。通過探討小微企業(yè)“未批先建”處理政策調(diào)適中的問題流、政策流、政治流的演變過程，在焦點事件出現(xiàn)、決策模式優(yōu)化、政府覺察機制等方面為政策議程提供可借鑒的方案。

【關(guān)鍵詞】小微企業(yè)；多源流理論；實證研究

近5年來，小微企業(yè)的各類扶持優(yōu)惠政策也在各地逐漸推行開來。L市地處長三角經(jīng)濟圈與環(huán)渤海經(jīng)濟圈結(jié)合點，是北方重要的小商品城與物流之都，小微企業(yè)是城市經(jīng)濟發(fā)展的命脈。但是，L市的小微企業(yè)的發(fā)展也存在著問題，相當數(shù)量的小微企業(yè)由于無用地指標、無合法手續(xù)等原因，未經(jīng)批準先行建設(shè)違章廠房。對此，政府多次下達書面文件通知企業(yè)限期拆除，要求逾期不履行的予以強制拆除。政策一出，引起社會廣泛關(guān)注，政策的走向牽動著多方主體的心弦。

以L市12家小微企業(yè)為分析主體，以政策利益相關(guān)者為研究對象，以美國著名公共政策學家金登的“多源流”理論為分析框架，探討小微企業(yè)“未批先建”處理政策實施及轉(zhuǎn)變過程，闡明地方政府的政策選擇路徑。約翰·金登的多源流理論在諸多后現(xiàn)代政策分析框架中具有代表性，他修正了垃圾桶模型，提出了“問題源流、政策源流和政治源流”三大源流，直觀揭示偶然性事件開啟政策之窗的可能。

一、三流演變：小微企業(yè)“未批先建”處理政策的多源流分析

（一）問題源流

在社會環(huán)境中， 各種社會問題形成一條問題溪流。問題在四處漂流， 然而并不是所有的問題都能夠得到政策制定者的關(guān)注從而上升到政策議程。那么問題溪流的具體表現(xiàn)、對政策議程的影響就顯得尤為重要。

1、小微企業(yè)：難以獲得土地使用權(quán)以致“無地可用”

自小微企業(yè)“未拆先建”處理政策出臺后，市政府提出了“打好L市整治違法建筑攻堅戰(zhàn)”的口號，“一違章建筑在執(zhí)法部門"監(jiān)督"下拔地而起”、“ L市城管規(guī)劃大隊多措查處違建行為”、“強化治理違法占地行為，拆除市區(qū)兩處違章建筑”等相關(guān)通訊消息也頻見報端。這12家小微企業(yè)也接到了限期拆除的通知。

據(jù)了解，這12家小微企業(yè)主要涉及五金建材、化工紡織、機械制造等領(lǐng)域，創(chuàng)辦時間在2-8年之間，平均占地面積都在900m2左右，經(jīng)營模式均為家庭經(jīng)營，是家庭的主要甚至是唯一生活來源。但是，12家企業(yè)始終未能獲得土地使用權(quán)，屬于名副其實的“黑戶”。政府部門以“L市的土地資源相當緊張，小微企業(yè)的數(shù)量非?？捎^”為由，遲遲未能對這些小微企業(yè)的用地申請作出批復。故小微企業(yè)主們選擇“先上車，后補票”的方式搭建違章建筑（廠房）。期間，城市綜合管理執(zhí)法局的執(zhí)法隊員多次到場勸阻，未能起到作用。

2、政府部門：失業(yè)率的指標變化或會影響社會穩(wěn)定運行

根據(jù)市政府發(fā)布的2015年L市企業(yè)數(shù)據(jù)報告中的數(shù)據(jù)顯示，L市小企業(yè)數(shù)量在全省排名第三，僅生產(chǎn)制造類企業(yè)就有60911家。政府部門工作人員表示，小微企業(yè)是L市的吸納就業(yè)的重要力量，打擊違章建筑必然會導致部分小微企業(yè)的正常運營甚至是使其破產(chǎn)倒閉，由此帶來的失業(yè)率的上升可能會影響社會的穩(wěn)定運行。

3、焦點事件：因污染問題“集體散步”抗議有關(guān)部門不作為

正如約翰·金登所言：“問題通常不是因這些指標而自明的，它們需要一些推動力來引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注?！?2016年1月5日，周邊村民共20余人到L市H區(qū)城市綜合管理執(zhí)法局集體舉報這12家小微企業(yè)的違章建筑問題，抗議政府部門的不作為，要求政府盡快強制拆除12家企業(yè)。據(jù)村民們描述，自從小微企業(yè)落戶以后，白天施工隊的車輛將村里本就不寬的路堵得水泄不通，噪音污染、水污染更是給村民生活帶來了許多煩惱，不少村民多次向城市管理部門舉報，雖有政府工作人員勸阻，但問題并未得到解決。

因此，小微企業(yè)的數(shù)量之眾、失業(yè)率指標的變化、焦點事件的爆發(fā)都要求政府重新審視政策內(nèi)容和實施細節(jié)，政府與企業(yè)均需要更合適的政策紓解事實矛盾，規(guī)劃解決方案。關(guān)與不關(guān)，拆與不拆的政府選擇都將直接影響著問題源流的走向。

（二）政策源流

約翰·金登認為，“如果一個問題附上了解決辦法的話，那么它被提上決策議程的可能性就會顯著增加?！痹谠L談中，L市國土資源局部門認為，鼓勵小微企業(yè)入駐當?shù)毓I(yè)園區(qū)。然而，小微企業(yè)主們認為工業(yè)園入駐成本過高，難以負擔。對此，L市相關(guān)體制內(nèi)政策研究機構(gòu)的有關(guān)研究人員深入L市各地開展廣泛實地調(diào)研，走訪小微企業(yè)了解其利益訴求，廣泛聽取各方意見，同時在網(wǎng)上公開向市民征集建議方案，有研究人員提出了“學習其他城市建設(shè)創(chuàng)業(yè)型工業(yè)園，實施用地租金優(yōu)惠政策，吸引小企業(yè)入駐”的觀點。當問題被識別并得到社會中一部分人的關(guān)注時，圍繞這個問題的解決就會產(chǎn)生許多政策建議，這些政策建議就形成了政策源流。

（三）政治源流

“多源流”理論認為三種政治源流應具有足夠的相對獨立性，而基于中國國情，“多源流”理論的中國適用性與西方國家存在一定的差別，即認為各源流間的耦合會受到相互的干涉和作用。政治源流內(nèi)包括了國民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局、利益集團實力對比等因素，這些因素反映著政治形勢與政治背景等方面的狀況。因此，議題中政治源流受到了問題源流和政策源流的影響，問題持續(xù)升級，主要體現(xiàn)為公眾輿論中的多種聲音、利益集團間的持續(xù)博弈和對政府轉(zhuǎn)型的期待。

1、公眾輿論的不同分支

當?shù)赝韴笥浾呱钊胝{(diào)查，發(fā)表了《生存現(xiàn)狀調(diào)查：小微企業(yè)艱難突圍》的新聞專題報道，在公眾中引起廣泛討論。公眾輿論主要分為三個立場：A類市民認為違章建筑理應拆除，不允許存在政策變通；B類市民認為違章建筑是小微企業(yè)的無奈之舉，政府應予以政策傾斜促進其良性發(fā)展；C類市民認為，政府應該通過分類處理、限期拆除、分批安置的方式逐步解決問題。C類市民的觀點傾向于漸進主義的決策方式，即認為，現(xiàn)存的政策利益分配模式雖然不能墨守成規(guī)、一成不變，但也不能以激進的、直接的方式解決政策問題，政府可以通過對過去政策的邊際性、局部性的調(diào)適實現(xiàn)政策的延續(xù)，并使各方利益逐步達到滿意狀態(tài)或者納什均衡狀態(tài)。

事實證明，隨著媒體邊界的擴張和新媒體的快速成長，媒體在公共政策的演變過程表現(xiàn)出越來越強大的能量。一個在“問題源流”中原本微弱的聲音，可以借助媒體的力量以非線性的增長速度快速擴散，成為熱點問題。公眾個體的力量雖然是有限的，但公眾社會所形成的合力是難以估量的。C類市民的意見對于政策最終的走向起到了重要影響作用，也再一次證明了公民在政策過程中的基礎(chǔ)性作用。

2、利益集團間的事實爭執(zhí)

以政府執(zhí)法部門和小微企業(yè)為代表的利益集團間關(guān)于“違章建筑拆除后是否應該有相應安置措施”等問題的爭論，從始至終都影響著小微企業(yè)“未拆先建”處理政策備選方案的選擇。有利益中間人存在擔憂，認為直接拆除小微企業(yè)違章建筑將造成一定數(shù)量的務(wù)工人員失業(yè)，且L市小微企業(yè)數(shù)量之眾，直接拆除會引發(fā)社會不穩(wěn)定；也有利益相關(guān)者認為，拆除后給予后續(xù)補償會給政府財政和用地指標造成壓力，更將有失法律面前的社會公平。從理論角度分析，政策制定主體既要綜合考慮評估利益集團的利益訴求，也要將社會公眾的政策建議納入政策討論的范疇，避免使用政策的內(nèi)在創(chuàng)始模型，通過民主的社會運用，推動政策問題的解決。

3、服務(wù)型政府的逐步建立

中央政府提出建立服務(wù)型政府從宏觀層面推動著政府社會管理和公共服務(wù)職能的強化，為議題的漸進性改革減少了阻力，使議題有機會跨出關(guān)鍵性的一步。當前，議題體現(xiàn)著小微企業(yè)對工業(yè)用地指標和政府優(yōu)惠政策的強烈訴求，而地方政府亟需招商引資，占用大量工業(yè)用地指標，小微企業(yè)無地可用，僅靠市場調(diào)節(jié)已難以解決“無地可用”的困局，此時更需發(fā)揮服務(wù)型政府的優(yōu)勢，對政策不盡完善之處加以修正，助力小微企業(yè)的發(fā)展，激發(fā)小微企業(yè)的內(nèi)生動力。

二、三流匯合的實現(xiàn)路徑：政策之窗開啟

2016年初，環(huán)保部的調(diào)查人員對L市的部分企業(yè)進行了明察暗訪，調(diào)查人員共調(diào)查了L市的15家企業(yè)，發(fā)現(xiàn)有13家企業(yè)存在未批先建、偷排漏排等環(huán)境違法行為，因此環(huán)保部相關(guān)工作人員對L市主要負責人進行約談，并提出整改要求，包括嚴格環(huán)保準入，所有新、改、擴建項目，必須全部進行環(huán)境影響評價，按時將約談要求的落實情況報環(huán)境保護部等。各大媒體對約談起因、過程及結(jié)果進行了詳細的跟蹤和報道，在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了一定的影響。

在此之前，小微企業(yè)未批先建、污染環(huán)境的處置辦法已得到研究機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)媒體和當?shù)毓姷膹V泛關(guān)注，引起了強烈的反響。盡管每一支問題源流都有開啟政策窗口的可能，但相比此次L市市長被約談的事件，原來的三流演變過程并沒有形成全國性的焦點事件，也并不具備此次“約談事件”的觸發(fā)功能。

三、政策議程的最終確立

L市政府接受約談后，決心大力整改企業(yè)污染問題，同時將中小企業(yè)的“未批先建”的政策問題納入政策議程。經(jīng)過反復調(diào)查和論證，L市市政府對“未批先建”的中小企業(yè)的處理政策作出調(diào)整，采取分類處理的原則，對于尚未建設(shè)的小微企業(yè)必須依法獲得用地指標、取得審批手續(xù)；對于已經(jīng)違建的小微企業(yè)，對其進行限期拆除，并給予相應的用地指導，以優(yōu)惠政策吸引企業(yè)入駐創(chuàng)業(yè)型工業(yè)園區(qū)。

2016年4月，L市啟動首批創(chuàng)業(yè)孵化基地的建設(shè)，吸引小微企業(yè)入駐，促進土地的集約化和合理化使用，投入2.6億元建設(shè)給排水、電力、通訊、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施，出臺小微企業(yè)的稅收減免緩政策，實行“三年兩減半”，對行政性收費統(tǒng)一按最低標準的三分之一收取。后續(xù)工業(yè)園建設(shè)也將保持相同的政策傾向。

約翰·金登認為，備選方案和政策建議的產(chǎn)生過程類似于一種生物自然選擇的過程。正如生命誕生之前分子在生物學家所謂的“原湯”中四處漂浮一樣，思想也在四處漂浮。但是如同在一個自然選擇系統(tǒng)中的情況一樣，只有那些符合某些標準的思想才會堅持下來。因此，政策議程的確立在一定程度上而言，也是對某種政策建議和備選方案的確認和支持，體現(xiàn)了三大源流對最終政策變動的直接影響。

四、小結(jié)

L市小微企業(yè)“未批先建”處理政策的調(diào)整，既是政府治理模式的轉(zhuǎn)變，也是公民意識的覺醒。三流演變過程的長期發(fā)酵，使問題明朗而嚴重；利益群體間持續(xù)不斷地博弈，使利益訴求漸趨理性；研究人員的深入調(diào)查，使政策改革得到理論支持；大眾傳媒的跟蹤報道、市人大代表的相關(guān)議案、L市民主開放的覺察機制為政策改革創(chuàng)造了可能。政策窗口的最終打開，使公共政策問題最終進入了政府政策議程，體現(xiàn)著傳統(tǒng)的“內(nèi)在創(chuàng)始模型”向“外在創(chuàng)始模型”的政策確立模式的轉(zhuǎn)變，反映著地方政府由“堵”“疏”結(jié)合的觀念變化，再次論證了公民社會、大眾傳媒、地方政府對于政策議程設(shè)置的重要作用。

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