治理視角下我國公共政策執(zhí)行過程調(diào)適研究

戴鐵城 劉林龍 和永昌

【摘要】政策執(zhí)行是政府管理社會的“最后一公里”，如何在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下提高政策執(zhí)行的效率和有效性是政府必須面對和考慮的問題。隨著我國法治進(jìn)程的不斷加快，個(gè)人和社會組織對參與政策執(zhí)行有了更高的利益訴求，如何建設(shè)會強(qiáng)化政策執(zhí)行的多方治理模式是本文思考的重要問題。

【關(guān)鍵詞】治理；政策執(zhí)行；調(diào)試

“調(diào)試”一詞源于林德布洛姆對政策決策的漸進(jìn)研究，其研究主體是政策本身的制定和演變，根據(jù)社會環(huán)境的變化，在不同階段對政策進(jìn)行微調(diào)對社會訴求回應(yīng)以滿足社會對政策變化的需要。為了避免政策執(zhí)行過程調(diào)整引發(fā)的歧義，本文借用“調(diào)試”一詞研究政策執(zhí)行過程和方式對社會環(huán)境變化的回應(yīng)和需要，是對政策執(zhí)行主體的微調(diào)。隨著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，對政府公共政策執(zhí)行過程提出了更高的要求，公共政策作為政府治理最有力的工具，應(yīng)當(dāng)結(jié)合政策環(huán)境發(fā)展的要求和民主法治現(xiàn)狀對公共政策執(zhí)行過程進(jìn)行調(diào)試。目前政策環(huán)境的變化正是“調(diào)試”的漸進(jìn)拐點(diǎn)。

20世紀(jì)90年代興起的治理理論是以促進(jìn)公共利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，政府部門和非政府部門等公共行動(dòng)主體共同分享公共權(quán)力，共同管理社會事務(wù)的過程。推進(jìn)治理體系的進(jìn)程中，需要對政府部門和非政府部門的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。公共政策作為治理的主要工具，其政策參與機(jī)制也需要進(jìn)行調(diào)整。本文以治理視角對我國公共政策執(zhí)行過程調(diào)試進(jìn)行研究。

一、公共政策執(zhí)行過程調(diào)試的必要性

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的政策執(zhí)行方式需轉(zhuǎn)變

我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，雖然目前我國市場化改革不斷發(fā)展，但公共政策執(zhí)行的單一主體可能導(dǎo)致政策結(jié)果的偏差，政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人也可能侵害公共利益。在政策執(zhí)行方面，政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維方式和政策執(zhí)行手段也難以滿足轉(zhuǎn)型時(shí)期社會對公共政策的需求。

（二）法治發(fā)展的社會訴求需滿足

我國法制進(jìn)程不斷加快，法治社會的關(guān)鍵和重心就是法治政府。目前我國政策執(zhí)行還存在一些問題，如：替代執(zhí)行、選擇執(zhí)行、附加執(zhí)行等這些都與我國法治進(jìn)程相違背，但如果僅依靠政府自身的自覺、黨紀(jì)委和上級的監(jiān)督難以面面俱到。加大社會主體對政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督作用，強(qiáng)化政策執(zhí)行效果反饋，對政策執(zhí)行過程調(diào)試將在一定程度上緩解政策主體和政策對象在政策執(zhí)行過程中的差異化理解和政策執(zhí)行偏差的情況。

（三）社會力量參與應(yīng)準(zhǔn)入

在計(jì)劃向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，我國社會組織不斷發(fā)育，根據(jù)民政部發(fā)布2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2014年底，全國共有社會組織60.6萬個(gè)，比上年增長10.8%。在政策執(zhí)行方面，社會組織具有更貼近社會底層的天然優(yōu)勢，在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的負(fù)面效果或衍生問題具有配合解決的能力。加大社會組織參與執(zhí)行階段的力度，拓寬互動(dòng)渠道和頻率對政策執(zhí)行的阻滯具有減緩作用

二、公共政策執(zhí)行過程調(diào)適途徑

（一）政策執(zhí)行配合

在多中心治理體系下，政府作為公共政策執(zhí)行的絕對主體，但社會組織這一中心也發(fā)揮著越來越重要的作用。公共政策執(zhí)行的強(qiáng)制性決定著政府作為政策執(zhí)行主體的地位不能動(dòng)搖，社會組織在政策治理中要發(fā)揮其不可替代的配合作用。社會組織在政策執(zhí)行過程中是最好的宣傳器，社會組織的公共屬性和專業(yè)性與廣泛性為政策對象對政策的了解提供了較好的路徑。其次，部分政策對象的局限性導(dǎo)致未能照顧到一些對象的利益訴求，社會組織在此過程中可進(jìn)行介入，疏導(dǎo)社會情緒或提供一些準(zhǔn)公共服務(wù)等，還可以對政策衍生問題進(jìn)行深入研究形成政策議題供政府參考。

（二）政策執(zhí)行監(jiān)督

在政策執(zhí)行過程中，我國公民都享有監(jiān)督權(quán)。但是個(gè)人的監(jiān)督相對來說較為薄弱和分散，地方政府作為“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”也缺失政策監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力。專業(yè)的社會組織作為政策監(jiān)督的主體，基于自身的專業(yè)素養(yǎng)能夠在一定程度上進(jìn)行合法、有效的監(jiān)督，尤其是作為獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠在最大范圍內(nèi)進(jìn)行民意收集。由于個(gè)人監(jiān)督的有限性和非專業(yè)性，專業(yè)的社會組織在個(gè)人和政府之間架起了監(jiān)督反饋的橋梁。例如，處于基層的群眾，可能本身對政策的理解程度有限，對于政府政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的違背政策意圖的行為沒有專業(yè)的判斷，以及傳統(tǒng)文化下的“民不與官斗”思想束縛從而導(dǎo)致出現(xiàn)問題也不敢反饋，最終將會對政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）政策執(zhí)行效果溝通

政策執(zhí)行效果的評價(jià)是評判出臺的政策和執(zhí)行政策是否是對社會訴求進(jìn)行了有效應(yīng)對的重要指標(biāo)。目前我國的政策評估主要是以政府自身為主，例如：上級政府視察巡視、下級政府報(bào)道等形式。這種形式的政策評價(jià)導(dǎo)致政策評價(jià)的“一致趨好”和 “走過場”，對政策反饋和政策反思難以起到實(shí)質(zhì)性的作用。政策執(zhí)行效果的評價(jià)以獨(dú)立的第三方作為評估機(jī)構(gòu)，依托其科學(xué)專業(yè)的評估工具和手段。在政策對象和政策制定和執(zhí)行主體間形成溝通對話。

基于治理理論，政策執(zhí)行過程調(diào)適模型如下：

公共政策調(diào)適是依據(jù)社會公民意識的覺醒和社會組織發(fā)育下，社會對政策參與程度不斷增加，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和全能型政府的逐步瓦解以及“大政府”下的政府、市場轉(zhuǎn)型的整體環(huán)境的轉(zhuǎn)變下，針對目前我國政策的科學(xué)性和有效性對政策執(zhí)行過程進(jìn)行調(diào)適以期符合社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型的需要。公共政策執(zhí)行過程調(diào)適不是否定現(xiàn)有的政策執(zhí)行過程，而是在治理體系下對政策的參與執(zhí)行做出漸進(jìn)過程拐點(diǎn)的調(diào)整。

參考文獻(xiàn)

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