轉(zhuǎn)型期城市發(fā)展策略變遷

姜俊輝

一、都柏林早期產(chǎn)業(yè)溯源

都柏林是一座生于海盜文化的城市，其發(fā)展的實質(zhì)性階段始于17世紀后期、英國人占領(lǐng)愛爾蘭之際。作為典型的殖民城市，都柏林最初的經(jīng)濟發(fā)展一直較為波動。在傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)大國的背景下，都柏林依賴向英國等周邊國家進行農(nóng)業(yè)輸出發(fā)展經(jīng)濟，同時依靠自身沿海地理位置優(yōu)勢，成為愛爾蘭對外貿(mào)易系統(tǒng)的主要樞紐，同時期的工業(yè)在貿(mào)易保護政策的壓制下發(fā)展受阻。1922年，愛爾蘭自由邦政府成立，其中近六分之一的人口定居在都柏林。1930年至1940年間，大量工廠和勞動力聚集在都柏林地區(qū)，為推動工業(yè)發(fā)展奠定了夯實的基礎(chǔ)。同期，地方政府實施輸入替代工業(yè)化政策（import-substituting industrialization），旨在通過自給自足的地區(qū)生產(chǎn)推動工業(yè)生產(chǎn)。然而，該政策并未給地區(qū)工業(yè)化發(fā)展帶來實質(zhì)性的長期惠利。

1950年至1960年間，都柏林經(jīng)濟相比歐洲其他地區(qū)明顯滯后。愛爾蘭財政部發(fā)布為期十年的《國家經(jīng)濟發(fā)展》文件，試圖通過產(chǎn)業(yè)出口吸引外資以彌補地區(qū)資金的不足。為刺激經(jīng)濟和進一步發(fā)展工業(yè)，地方政府開始由先前自產(chǎn)自銷的狀態(tài)轉(zhuǎn)向由出口導向的工業(yè)政策，并于1965年簽訂了《英愛自由貿(mào)易協(xié)議》。這一協(xié)議直接促使都柏林地區(qū)工業(yè)就業(yè)人數(shù)急速上升，并于1971年左右達到峰值。

隨后，受去工業(yè)化的影響，地方政策及工業(yè)投資（包括外部投資）均將重心移至都柏林外圍，導致都柏林地區(qū)工業(yè)就業(yè)人數(shù)逐年下降。與此同時，地區(qū)服務(wù)業(yè)人數(shù)逐年遞增，并于1973年愛爾蘭加入歐盟經(jīng)濟共同體后增速加快。1981年至1991年間，愛爾蘭出現(xiàn)了嚴重的經(jīng)濟蕭條。在此大環(huán)境的影響下，都柏林服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)增速放緩，但依舊呈上升趨勢。

在去工業(yè)化伴隨郊區(qū)化的過程中，都柏林從緊密型轉(zhuǎn)為低密度、外延型城市，同時呈現(xiàn)出兩極化現(xiàn)象：市中心遺留了大量低技能、低收入的短期勞動力，失業(yè)率提高，交通使用率降低，內(nèi)部環(huán)境出現(xiàn)惡化；外圍逐漸涌現(xiàn)高技能、高收入群體，就業(yè)機率增加，并出現(xiàn)了一些明顯的產(chǎn)業(yè)聚集點，從而進一步削弱了城市內(nèi)部的凝聚力。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶動了城市規(guī)模和形態(tài)的變更，轉(zhuǎn)型期的“陣痛”使都柏林岌岌可危。

二、全球化背景下發(fā)展對策

20世紀末期，都柏林面臨失業(yè)率遞增、城市內(nèi)部凋零等諸多問題，迫使地方政府開始采取多重手段，挽救地區(qū)經(jīng)濟，促進城市發(fā)展，其中就包括區(qū)域更新計劃和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（一）區(qū)域更新

1980年至1990年間，都柏林和歐洲其他城市一樣，逐漸從管理主義管制轉(zhuǎn)為企業(yè)主義管治，強調(diào)私有制、自由主義貿(mào)易及去管理化。為了更好地管理城市，促進經(jīng)濟發(fā)展，愛爾蘭政府于1986年發(fā)布了《城市更新法令》和《財政法令》，旨在通過財政激勵手段對特定的區(qū)域進行重新開發(fā)，其中較為典型的案例有教堂酒吧地區(qū)和舊碼頭地區(qū)。

1.教堂酒吧地區(qū)更新

教堂酒吧地區(qū)位于都柏林市中心，因其宗教氛圍而得名。自20世紀70年代起，受去工業(yè)化的影響，大量原城區(qū)居民開始向郊區(qū)遷移，遺留下大面積廢棄的廠房和倉儲。80年代期間，愛爾蘭公交公司曾計劃購買該地區(qū)用于交通樞紐建設(shè)，由于教堂酒吧地區(qū)正以低廉的租金吸引著大批低收入者、小商販及藝術(shù)群體入駐，因此該計劃受到這些住戶、商人以保護地區(qū)歷史文化氛圍為由的抗議最終被擱置。

1991年，地方政府正式發(fā)布教堂酒吧地區(qū)更新令，同時成立了發(fā)展委員會，旨在將該地區(qū)重建為集文化、居住和小型商業(yè)為一體，具有高旅游價值的綜合區(qū)域。其主要方式是通過將地產(chǎn)租賃給文化產(chǎn)業(yè)的商人以整合地區(qū)文化，并同時更新樓宇用于居住。

90年代的愛爾蘭經(jīng)濟增長迅速，具有“凱爾特之虎（Celtic Tiger）”稱號。這一時期，都柏林的經(jīng)濟發(fā)展強勢，地價猛漲，改造后的教堂酒吧地區(qū)無論租金還是房價都非常高昂，迫使原本因費用低廉而在該地區(qū)生活的居民及商販不得不外遷，取而代之的是大批富人和擁有雄厚資金的企業(yè)。

在區(qū)域更新的淘洗下，教堂酒吧地區(qū)從曾經(jīng)廢棄的凋敝之地成功轉(zhuǎn)型為商業(yè)價值高、充滿生機活力的旅游熱點。通過實地調(diào)研，筆者進一步發(fā)現(xiàn)，除了高昂的租金帶來的排他性，如今的教堂酒吧地區(qū)已經(jīng)成為酒文化而非愛爾蘭文化的代言。盡管在該地區(qū)依然可見不少地方的文化機構(gòu)如畫廊、藝術(shù)中心等，但是因酒文化慕名前來的游客量逐年提升。

2.舊碼頭更新

都柏林舊碼頭位于利菲河兩側(cè)，面積約526公頃。作為海運貿(mào)易的關(guān)鍵點，都柏林舊碼頭曾一度擁有大量的工廠、廉價的勞動力，貿(mào)易往來活躍。第二次世界大戰(zhàn)后，都柏林舊碼頭的戰(zhàn)略地位逐漸失去，地區(qū)經(jīng)濟活動逐漸減弱。

1986年發(fā)布的《財政法令》明確指出，貿(mào)易港口地區(qū)實行稅費減免，其中包括對工廠及企業(yè)利潤收取低占比的所得稅，同時提供一些基礎(chǔ)配套設(shè)施等。在稅費減免政策的刺激下，大批大型企業(yè)和跨國公司如O2、Intel、IBM等開始入駐舊碼頭地區(qū)。由此，港口商業(yè)圈逐漸形成，地方管理模式從官僚主義向企業(yè)主義轉(zhuǎn)變。

與教堂酒吧地區(qū)一樣，都柏林舊碼頭（港口）的更新迫使不少低收入者外遷。在最初的改造中，政府和當?shù)鼐用窬茨艹浞帧⑶‘數(shù)厝谌肫渲?，促使原本對碼頭更新持積極態(tài)度的住戶開始因擔憂社區(qū)的社會結(jié)構(gòu)破裂而轉(zhuǎn)向消極。1995年，社區(qū)聯(lián)絡(luò)委員會成立，旨在將當?shù)鼐用窀玫厝谌氲礁赂脑熘?。此外，由區(qū)域領(lǐng)導和地方政府為主要成員的哈雷戴維森經(jīng)銷商協(xié)會（CHDDA）將原本多元化的港口細分為多個管轄區(qū)，并對不同區(qū)域內(nèi)的特定產(chǎn)業(yè)進行進一步的財政刺激。從整體上看，整個港口北部以工廠為主，南部以工廠和住房混合為主；內(nèi)港北部以居住為主，南部以商業(yè)和零售業(yè)為主。由于都柏林港口更新大量依賴房地產(chǎn)投資，2008年的金融風暴直接導致港口地區(qū)更新進度放緩，一些大型工程被迫停止。此外，空間限制問題也在當前的改造中初顯端倪。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

為降低失業(yè)率、提高地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，都柏林地方政府開始著手向科技、知識型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，重點發(fā)展信息、金融、教育等產(chǎn)業(yè)。在具體落實上主要表現(xiàn)為：第一，制造業(yè)技術(shù)方面的投資明顯增加，同時新擴增項目的規(guī)模日趨增大，高附加值產(chǎn)業(yè)倍受青睞，高技能就業(yè)人才數(shù)量增加；第二，內(nèi)部投資重心轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)，建立國際金融服務(wù)中心，大力發(fā)展軟件產(chǎn)業(yè)，并成立電話服務(wù)中心。

1.國際金融服務(wù)中心（IFSC）

國際金融服務(wù)中心是1987年在舊碼頭地區(qū)更新的契機下建成的，旨在吸引海外投資的同時促進城市內(nèi)部發(fā)展。中心涵蓋網(wǎng)絡(luò)、金融、服務(wù)共享等多方面服務(wù)。第一期建設(shè)至1992年，投資約1.5億歐元；第二期建設(shè)從1994年起至2000年，囊括國際金融機構(gòu)超過485家，雇用員工超過8000人。根據(jù)愛爾蘭2010年的一份財政報告，國際金融服務(wù)中心的財稅貢獻高達21億歐元，占愛爾蘭同期GDP的7.4%。

最初入駐國際金融服務(wù)中心的企業(yè)只需要繳納10%的稅率及輔助周邊設(shè)施進行建設(shè)，因此較低的稅率以及融入地方建設(shè)增加企業(yè)的歸屬感是IFSC成功吸引金融機構(gòu)的重要原因。2003年，都柏林統(tǒng)一引進12.5%的稅率，在一定意義上削弱了企業(yè)的入駐動力。對于都柏林內(nèi)部城市的整體發(fā)展，IFSC在就業(yè)、社會設(shè)施等統(tǒng)籌方面發(fā)揮了相當積極的作用，有效緩解了都柏林發(fā)展后期城市內(nèi)部居住空間的壓力。

2.軟件產(chǎn)業(yè)

1980年中期，軟件行業(yè)在愛爾蘭迅速崛起。據(jù)不完全統(tǒng)計，愛爾蘭本土及海外軟件公司有9000家，雇用員工超過3萬人，產(chǎn)生利潤超百億歐元，是繼美國之后全球最大的軟件生產(chǎn)地之一。

借助便利的交通、國際航運和優(yōu)厚的基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)勢，愛爾蘭75%的軟件行業(yè)活動發(fā)生在都柏林。除本土軟件行業(yè)外，都柏林的軟件公司一半以上來自美國。微軟、甲骨文公司及IBM等，都已在都柏林建立并發(fā)展了自己的電子商務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進一步擴大電子產(chǎn)品的銷售范圍。

3.電話服務(wù)業(yè)

高速度的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展使企業(yè)的后勤部門通過高效的網(wǎng)絡(luò)就可以完成服務(wù)目標，因此對部門本身的選址要求大大減弱。在利益最大化的驅(qū)動下，公司的前臺與后臺逐漸分離，分設(shè)于不同地區(qū)。都柏林地區(qū)得益于較好的信息基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、優(yōu)惠的稅收政策、高技能相對廉價的勞動力，以及大量英語能力的人才，成為眾多企業(yè)后勤部門的理想選址。90年代的都柏林涌現(xiàn)出大量基于電話服務(wù)的后勤部門，如電話銷售、信息及技術(shù)支持等。

為創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，加大內(nèi)部投資力度，1992年，愛爾蘭工業(yè)發(fā)展局啟動電話中心項目，發(fā)展到1998年中期，大約成立了50家電話中心，雇用員工6000人，其中90%歸屬都柏林地區(qū)。

三、都柏林城市發(fā)展動因分析

19世紀至20世紀，都柏林在不斷發(fā)展、衍化、伸展的過程中，從最初以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主導，轉(zhuǎn)而實施自產(chǎn)自銷的輸入替代化工業(yè)政策。在貿(mào)易保護政策下，地方工業(yè)得以發(fā)展，但是對外擴展明顯受阻，取而代之的出口導向工業(yè)政策在推動地區(qū)工業(yè)化的同時，加快了地區(qū)對外貿(mào)易和工業(yè)化進程。因工業(yè)化帶來的聚集效應(yīng)，使同期的都柏林市中心聚集了大量工廠和廉價勞動力，成為高密度城市。發(fā)展到70年代初期，受去工業(yè)化影響，都柏林的工業(yè)重心移至外圍，并在周邊衍生出相對聚集的工業(yè)小產(chǎn)群。城市外部的吸引力增強、內(nèi)部引力減弱，其結(jié)果是在城市中心遺留下大量的低技能者。在郊區(qū)化的過程中，都柏林進一步被拉伸，城市人口密度降低，內(nèi)部分化明顯。

從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟過渡到工業(yè)經(jīng)濟的都柏林，80年代面臨高失業(yè)率、城市衰退等諸多問題，地方政府著手推動整個城市向高科技、知識型方向轉(zhuǎn)型，在工業(yè)附加值增加、規(guī)模增大、提高聚集效應(yīng)的同時，大力發(fā)展金融、信息、科技、生物等高新產(chǎn)業(yè)，通過財政減稅等手段吸引外資，更新城市特定區(qū)域，構(gòu)建金融中心，將都柏林成功地打造成為全球化時代下資本的消費點和積累點。在全球化資本的催動下，1990年至2000年，都柏林成為歐洲地區(qū)最具競爭力的城市之一，成為歐洲熱門的旅游景點之一，每年有超過200萬世界游客前來觀光，財政收入高達40億英鎊。此外，都柏林的成長對愛爾蘭的經(jīng)濟作出了明顯貢獻。2000年，都柏林相較于愛爾蘭其他地區(qū)，人均增長總值貢獻率超過33%。因此，在國家發(fā)展計劃（2000年-2006年）中，都柏林也從愛爾蘭政府中獲得了超過200億歐元的公共交通建設(shè)資金。

在21世紀知識經(jīng)濟體系下的都柏林，致力于打造成為國際商務(wù)和企業(yè)的通道（gateway），為企業(yè)和個體提供最大化的發(fā)展機會，大力發(fā)展知識型技術(shù)，同時強調(diào)企業(yè)、高教育群體、政府和社會的多方聯(lián)動，力爭以“智力”驅(qū)動城市經(jīng)濟發(fā)展。

這里，不妨將都柏林經(jīng)濟的“騰飛”放入世界版圖進行分析，其競爭的優(yōu)劣勢態(tài)可見一斑。

優(yōu)勢：作為愛爾蘭唯一的國際化的城市，都柏林在大量國有資金及海外直接投資下，擁有較好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高速的網(wǎng)絡(luò)信息化平臺、良好的國家商貿(mào)交易環(huán)境、大量的高等教育人才，以及強有力的政策扶持。同時，現(xiàn)有的境外直接投資集群所產(chǎn)生的溢出效應(yīng)將有機會在現(xiàn)有基礎(chǔ)上吸引更多的全球資本，使城市自身內(nèi)部的公私關(guān)系得到更新，社區(qū)服務(wù)建設(shè)質(zhì)量有了明顯提升，并且通過進一步加強城市中心的聚合力，提高運作效率，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，地區(qū)旅游業(yè)也因全球化得到進一步挖掘。都柏林——在與其他世界城市一起構(gòu)建的新型世界城市的網(wǎng)絡(luò)中實現(xiàn)信息共享，加快了資本流通。

劣勢：首先，都柏林中心北部地區(qū)的貧困度非常高，失業(yè)率曾一度高達60%；其次，城市空間規(guī)劃和管理策略有待更新和完善。地方基礎(chǔ)設(shè)施局部已面臨飽和，擁堵的交通環(huán)境使社會生產(chǎn)效率在一定程度上被拉低；再次，在地區(qū)競爭中，網(wǎng)絡(luò)信息全球化在帶給都柏林發(fā)展機遇的同時，也將紅利分給了其他地區(qū)，其所造成的競爭對都柏林而言是一種威脅和制約；最后，都柏林幾十年來的經(jīng)濟發(fā)展過多地依賴境外投資，在很大程度上導致了地方經(jīng)濟發(fā)展后勁不足，應(yīng)對全球經(jīng)濟危機的能力比較弱。

四、結(jié)語

在都柏林城市發(fā)展的歷史上，從海盜文化至殖民之城期間，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟一直發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。工業(yè)化進程的推動催化了城市內(nèi)在動力，大量工廠、勞動力聚集在城市中心。而去工業(yè)化促使城市在延伸的同時，面臨一系列高失業(yè)率等嚴峻的社會問題和經(jīng)濟問題。

都柏林利用有效的財政手段吸引了大量海外投資，成功帶動了經(jīng)濟向知識型轉(zhuǎn)型。然而，過渡依賴外資所帶來的弊端已在2008年金融風暴中初顯端倪。目前的問題是：地方經(jīng)濟的崛起和公民的地區(qū)建設(shè)，已成為都柏林走可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點。

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（責任編輯：李靜敏）