司法改革之最高人民法院巡回法庭

張亮

摘要：黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），是中國特色社會主義法治體系建成以來進一步推進依法治國的重大決策。司法改革作為我國當前全面推進依法治國戰(zhàn)略的重大部署，《決定》提出要設立最高人民法院巡回法庭，把巡回法庭作為司法改革的“排頭兵”，無論從時代背景還是長遠目標考察，這項制度都將是中國司法改革進程的閃光點。

關鍵詞：司法改革；巡回法庭；審判制度；職能定位

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1001-0475（2016）08-0039-03

一、巡回法庭的設置背景

（一）法院人財物管理體制改革

黨中央在十八屆三中全會提出“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”的改革目標，通過人財物統(tǒng)一管理的手段破除司法地方化，明確司法權作為中央事權，以期達到獨立司法、法制統(tǒng)一、維護司法公正的目的。隨后的試點改革中將基層人民法院和中級人民法院的人財物由省高級人民法院統(tǒng)一管理，但省級高院的人財物并不統(tǒng)歸中央，省高院仍有可能因此而受制于同級黨政機關，無法做到真正的獨立司法，顯然這次改革力度并未畢其功于一役。

根據(jù)我國訴訟法體系中的法律規(guī)定，省高院基本上是終審法院，而省高院在改革中仍存在司法地方化的可能性，這對于獨立司法、法制統(tǒng)一無疑是一種缺陷，也有可能成為此次司法改革的敗筆。對于司法改革中的潛在風險，頂層設計者必然會通過制度設計來解決，巡回法庭作為最高法院的派出機關，審理跨地區(qū)的重大案件，可以對省高院進行有效的審判監(jiān)督，打破其存在的司法地方化風險，抑制地方司法保護。

（二）最高人民法院案件審理壓力

依據(jù)最高人民法院近三年的工作報告數(shù)據(jù)：2013年，受理案件11 016件，審結9 716件；2014年，受理案件11 210件，審結9 882件；2015年，受理案件15 985件，審結14 135件。最高人民法院在個案審理的數(shù)量上日趨增長，法官的辦案壓力不斷增大，加班成為常態(tài)?？v觀世界各國最高法院的模式，精英化法院已成為趨勢，而截至2013年5月，最高人民法院機關在編人員1 169人，[1]在現(xiàn)實職能需求下的人員增長和最高法院精英化發(fā)展的主流路線選擇上，將是最高法院當前階段面臨的兩難選擇。

最高法院作為全國最高的審判機關，其職能不僅在于審理案件，更應承擔制定司法解釋，監(jiān)督指導各級人民法院工作的任務?！稕Q定》雖然將最高法院巡回法庭受案范圍設定為“審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”，但是《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》的第三條和第四條更加明確其范圍，在不違背黨的政策規(guī)定的前提下，最高法院賦予了巡回法庭更多的職責和使命。通過設立巡回法庭，最高法院將具體案件的審理工作分流，促成審判工作重心下移，將本部法官從繁重的審判任務中解放，集中精力于定司法解釋、監(jiān)督指導下級法院工作，更好的發(fā)揮司法風向標的作用。[2]（P.70-71）

二、巡回法庭的比較分析

（一）英國的巡回審判制度

近代巡回法庭制度最先在英國建立，經(jīng)歷了漫長而艱辛的歷程。11世紀中葉諾曼征服后，英國的司法狀況及其混亂，威廉一世設立王室法院，通過司法權的集中以消除教會貴族等勢力對王權的威脅；同時派多名法官定期至各地巡回審判，制約地方貴族的權利分割。[3]（P.352）及至亨利二世執(zhí)政，頒布《溫莎詔令》、《北安普敦法》、《大巡回審判詔令》等法規(guī)，將全國劃分為6個巡回區(qū)，并分別派遣6個各由3名資深法官組成的巡回法庭進行巡回審判，巡回審判制度至此在英國初步設立。該制度的設立通過司法權的統(tǒng)一，有效的抑制了地方權力分割，將封建王權滲透至各個地方，并避免了地方法與國家法的沖突。

近代英國法院巡回制度開始分向發(fā)展，形成了兩種主要的制度：一是巡回法官巡回審案，1971年英國《法院法》規(guī)定設置了專門法官職位，通過遴選的方式選出較資深的法官，分配到各區(qū)域內的縣法院或刑事法院辦案。二是高等法院的法官巡回審案，高等法院法官在審理其職權內的特定訴訟案件外，承擔審理普通案件的職責，在審理普通案件時須到高等法院設置在倫敦周邊的8個審判中心巡回審理。[4]（P.36）

英國的巡回法庭制度和我國最高法院巡回法庭除了在根本性質上有著區(qū)別外，英國更側重于法官個體的巡回，并配備了專門的巡回法官，同時它的審級依據(jù)法官所巡回到的法院審級而定，這都和我國巡回法庭有著較大差別。

（二）美國的巡回審判制度

在美國，巡回法院伴隨著美國的建國史而建立發(fā)展起來的，1776年美國宣布獨立并通過了《聯(lián)邦條例》，但該條例并沒有涉及到司法，隨后于1787年通過的《美利堅合眾國憲》也只規(guī)定了最高法院，下級法院則由國會隨時下令設立。1789年美國國會通過了《司法法》，規(guī)定每州設立地方法院及其地方法官，同時將全國劃分為三個巡回區(qū)，設立巡回法院，由最高法院大法官連同地方法院法官組成合議庭進行巡回審判。[5]（P.128-129）但是伴隨著經(jīng)濟發(fā)展，人口與案件數(shù)量不斷增加，最高法院大法官不堪重負，巡回法庭制度逐漸被舍棄，并最終由巡回上訴法院所取代。

眾所周知，作為聯(lián)邦制的國家，聯(lián)邦各州擁有相對獨立的司法權，因此美國法院劃分為聯(lián)邦和各州兩大系統(tǒng)。聯(lián)邦法院系統(tǒng)將全國劃分為94個司法管轄區(qū)，同時配備一個聯(lián)邦地區(qū)法院，在其上設立13個巡回上訴法院。但各巡回上訴法院具有固定的機構、人員以及辦公地點，由此可見，雖然仍沿用“巡回”之名，但已無“巡回”之實。

三、巡回法庭的職能定位

（一）派出機構

根據(jù)《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》，巡回法庭是最高法院派出的常設審判機構，巡回法庭作出的判決、裁定和決定，是最高人民法院的判決、裁定和決定，筆者認為巡回法庭在職能及性質上既給予了明確的定位。據(jù)此我們分析得出：1.行政關系，沒有自己獨立的行政級別，人員配置等個方面均隸屬于最高人民法院，是最高人民法院的組成部分；2.審級關系，沒有自己獨立的審級，區(qū)分與巡回區(qū)內的高級人民法院，并與最高人民法院同屬一個審級；3.裁判效力，最高人民法院屬于終審法院，而巡回廳隸屬于最高人民法院，與本部相關審判庭相同，加蓋最高人民法院印章，其裁判效力具有終局性。[6]（P.29）由此可以看出，最高人民法院巡回法庭不同于我國建國之初的大分區(qū)法院；不同于美國的聯(lián)邦巡回上訴法院；不同于我國傳統(tǒng)的巡回審判。它是我國司法體制改革中的創(chuàng)新，有其獨特的定位和性質。

（二）審級定位

部分專家學者對于最高法院與巡回法庭的審級關系上認為，“二者之間關系不是上下級關系，也不存在審判級別高低的關系，巡回法庭的判決就是最高人面法院的判決”，[7]（P.128-129）同時根據(jù)《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》也可以明確這種觀點。巡回法庭代表著最高法院，它與本部的業(yè)務庭有著地域設置，辦案方式等形式上的區(qū)別，但實質上仍是最高法院的辦案庭，代表著最高法院，其判決的效力于最高法院本部的判決相同，因此巡回法庭的判決就是終審判決，不存在上訴等問題。由此可見，巡回法庭不是一級獨立的審判機構。

對于此種觀點部分學者也提出自己的見解，認為巡回法庭應該，具有其特定的審判管轄權，作為一級獨立的審判機構。在審判管轄權上與高級法院相同，但在和受案范圍上做出區(qū)分。[8]（P.57-58）無論是否成為獨立的審級，巡回法庭作為我國司法改革的“試驗田”都將發(fā)揮其功用，筆者認為在兩個巡回法庭不斷實踐探討下，審級如何定位也將更加明確，正如費爾巴哈所講“理論所不能解決的疑難問題，實踐將為你解決?！?/p>

（三）受案范圍

《規(guī)定》指出巡回法庭的受案范圍，即“審理跨行政區(qū)域的重大行政案件和民商事案件”，但是這一規(guī)定并不具體明確具體，如果僅從字面含義去理解，巡回法庭的受案范圍是否過于拘束而導致無案可審，因此對于巡回法庭的受案范圍我們應進一步分析探討。

首先，“跨行政區(qū)域”應當以設置巡回法庭的目標為基礎來理解，即結合“去司法地方化”。依據(jù)巡回法院的審級，筆者認為跨區(qū)案件應解釋為“當事人不在同一省或直轄市的民商事案件以及外地原告訴省或直轄市政府及其職能部門的行政案件”。

其次，“重大”應當結合最高法院本部的受案范圍來理解。巡回法庭與本部如何就重大案件進行分工，巡回法庭是否排除了本部審理重大案件的職能，筆者認為，針對“重大”可以通過司法技術來甄別分工。通過形式審查和實質審查來確定辦案的主體：1.對于事實爭議不大的案件可以直接由巡回法庭審理；2.對于審理過程中發(fā)現(xiàn)所涉及法律有較大爭議并具有典型性的案件，巡回法庭可移交本部審理。[9]（P.67）

（四）設置區(qū)域

目前，最高法院已經(jīng)在深圳和沈陽分別設立了第一和第二巡回法庭，對于巡回法庭的設置選址，最高法院并未給出具體說明，但從地域上來看，南北兩地經(jīng)濟發(fā)展、歷史傳統(tǒng)、司法氛圍等都具有較大差異，極具代表性，作為司法改革的試點可以提供更多可參考的經(jīng)驗。

從長遠發(fā)展看，兩個巡回法庭并不能滿足司法改革的需求，未來巡回法庭的設置數(shù)量以及區(qū)域是當前應該探索的問題。主流性的觀點是設立六大巡回法庭，[7]這種觀點參照了建國初期的大行政區(qū)劃，但筆者認為巡回法庭不能簡單的參照已有的經(jīng)驗，而應結合現(xiàn)實需要。

首先，對于巡回法庭的設立地點，應該結合未來設立的跨行政區(qū)劃法院來規(guī)劃，最好能夠使巡回法庭與可能出現(xiàn)的跨省高級法院管轄區(qū)域一致，同時設立的地點需要以便利民眾訴訟為出發(fā)點。其次，巡回法庭的數(shù)量需應結合區(qū)域面積，案件數(shù)量以及人員配備等各方面考慮。

四、巡回法庭的探索完善

（一）未來法院的模板

周強院長指出，“巡回法庭的今天就是最高法院乃至全國法院的明天”，[10]做我國司法改革的“試驗田”，巡回法庭不僅承載著現(xiàn)實功用，同時也是我國未來法院的模板。從第一巡回法庭和第二巡回法庭的落成審案的實踐來看，巡回法庭做出了許多制度上的創(chuàng)新。

1.切實落實主審法官、合議庭責任制

首先，與以往傳統(tǒng)的分案方式不同，巡回法庭通過技術手段，案件全部通過電腦自動派分，主審法官以及合議庭人員也都由電腦自動挑選，在分案階段規(guī)避了庭領導的干預風險。其次，巡回法庭切實發(fā)揮庭審功能，堅持庭審中心主義，創(chuàng)造性的創(chuàng)設了“階段性合議”、“磋商式庭審”等新的審判方式，提高當庭宣判率，真正的做到“證在法庭、辯在法庭、判在法庭”。再次，落實主審法官獨立辦案與裁判尺度的統(tǒng)一，主審法官作為案件的負責人，負有檢索同類案件的義務，并將檢索結果報送合議庭。主審法官及合議庭對承辦案件意見不一或較難把控時，可將案件提交法官聯(lián)席會進行討論，由各主審法官從不同角度分析，給予主審法官和合議庭較為妥當?shù)囊庖?。但最終的判決仍由主審法官和合議庭做出，做出判決后其他人不得干預，切實落實主審法官、合議庭的責任制。

2.構建與律師的互動機制

法官與律師同屬法律職業(yè)共同體，都是為了維護法律的尊嚴，追尋法治下的公平正義。巡回法庭作為審理案件的前線，必然會與律師有頻繁的互動，為了避免律師通過“走后門”的方式接觸法官，巡回法庭通過“開前門”為律師提供會見法官的正常渠道。同時巡回法庭對律師職業(yè)群體給予高度尊重，設立了律師專門的更衣室、閱卷室、休息室等。第一巡回法庭還建立了法官與律師的職業(yè)交流機制與平臺，與律師定期舉行會議，進行業(yè)務交流。

3.建立防司法干預登記制度

司法權威不僅需要司法機關內部成員的同心協(xié)力、自律自勉，同時也需要依靠社會各界對法律的信任與尊重，共同維護法律的尊嚴、保障司法的公正。第二巡回法庭在第一槌敲響之際，胡云騰大法官擲地有聲地反干預宣告，不僅是一個庭的宣告，更應是整個司法系統(tǒng)的宣告；不僅是對少數(shù)人的警鐘，更應是對所有有權干預司法者的警鐘。破除司法干預不僅僅需要擲地有聲的宣告，同時也要設立長效可行的機制，作為司法改革的“排頭兵”，巡回法庭應建立起防司法干預的登記制度，凡遇到打招呼、遞條子等各種情況，辦案人員均應進行及時登記，并向合議庭報告，同時收錄進案卷。

（二）與跨行政區(qū)劃法院相協(xié)調

司法改革是一個循序漸進的過程，需要注意局部性和整體性的協(xié)調，巡回法庭的設立只是黨中央關于全面推進依法治國的一個局部性戰(zhàn)略措施，這就需要在設置巡回法庭的時通盤考慮黨中央的整體部署?！稕Q定》中不僅對最高法院設立巡回法庭作出要求，同時也規(guī)定探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。這兩項舉措有著密切的關系，都是去司法地方化，解決跨區(qū)域案件公正審判的重要舉措，而巡回法庭和跨行政區(qū)劃的人民法院功能上是否有重合，如何更好的發(fā)揮各自的作用，為此法院體系改革必須要統(tǒng)籌考慮、長遠規(guī)劃。

最高法院作為全國最高審判機關，其應在指導、監(jiān)督全國法院審判，制定司法解釋等職能上發(fā)揮更大的作用，巡回法庭的設立可以有效的將審判中心下移，減輕最高法院本部審案壓力。當前由巡回法庭的案件在跨行政區(qū)劃法院設立后是否更適宜由其審理，筆者認為并無不妥?？缧姓^(qū)劃法院層級相較于巡回法庭更低，可以就更廣泛的案件進行一審，同時可以常態(tài)化存在以避免巡回法庭人員外派導致最高法院人手不足的影響。但是否跨行政區(qū)劃法院就可取代了巡回法庭？根據(jù)“最高法院統(tǒng)一司法”的審級原理來講，作為最高法院組成部分的巡回法庭，更應充分發(fā)揮“巡回”的特色，以審判監(jiān)督為重點，監(jiān)督、指導巡回區(qū)內法院司法工作，化解地方社會矛盾，維護巡回區(qū)內的司法公正與統(tǒng)一。

五、結語

巡回法庭作為我國司法改革中的一項特殊制度，在當前時代背景下它被賦予了特殊使命，去除司法地方化、維護國家法制統(tǒng)一、保障司法權威、優(yōu)化最高法院職能等。同時我們也應清醒的認識到，作為一項制度創(chuàng)新，在實踐中必然會面臨各種問題，甚至激化矛盾。改革需要我們勇于創(chuàng)新，巡回法庭也將會在落地實踐后而不斷完善。

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[責任編輯：秦超]