行政執(zhí)法體制改革的邏輯進(jìn)路研究

摘 要：打破行政執(zhí)法體制頑固的“路徑依賴(lài)”困境，必須重新厘清行政執(zhí)法體制改革的邏輯進(jìn)路：從法律上科學(xué)界定行政執(zhí)法體制的內(nèi)涵，以職能為基礎(chǔ)明確政府事權(quán)，制定行政機(jī)關(guān)組織法和編制法，配置執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法力量互洽的執(zhí)法主體，制定行政程序法，以執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)為動(dòng)力強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的制約與監(jiān)督，順應(yīng)行政法治建設(shè)新常態(tài)。

關(guān) 鍵 詞：行政執(zhí)法；體制改革；行政機(jī)關(guān)；行政程序

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）01-0028-06

收稿日期：2015-09-08

作者簡(jiǎn)介：常有有（1971—），男，甘肅天水人，北京市順義區(qū)行政學(xué)院副教授，研究方向?yàn)樾姓?、政府法制?/p>

當(dāng)前，保障公眾合法權(quán)益訴求的現(xiàn)實(shí)倒逼政府行為規(guī)范走向制度化、規(guī)范化、程序化并成為一種法治新常態(tài)，而深化行政執(zhí)法體制改革，構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，則是深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的核心和關(guān)鍵內(nèi)容。因此，解決目前行政執(zhí)法體制中存在的執(zhí)法主體混亂、執(zhí)法權(quán)橫向交叉、執(zhí)法機(jī)構(gòu)縱向重疊、內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢等問(wèn)題，就必須打破行政執(zhí)法體制頑固的“路徑依賴(lài)”困境，①消除其中的關(guān)鍵性制度要素反噬執(zhí)法體制機(jī)制障礙。

一、前提：合理界定行政執(zhí)法

體制的內(nèi)涵

行政執(zhí)法是構(gòu)建行政執(zhí)法體制框架的基石性概念，其涵義不明是導(dǎo)致很多執(zhí)法行為處于失范狀態(tài)的根本原因。因此，從法律上廓清行政執(zhí)法概念的科學(xué)內(nèi)涵已成為深化行政執(zhí)法體制改革的前提。

當(dāng)前，行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政執(zhí)法的解釋存在四種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為行政執(zhí)法就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)全部的執(zhí)行憲法和法律的行為，[1]即政府行使行政權(quán)的所有行為，這一概念因外延過(guò)于寬泛而在理論和實(shí)踐中很少使用；二是將行政執(zhí)法限定為行政機(jī)關(guān)依法定職權(quán)實(shí)施的對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生直接權(quán)利、義務(wù)影響的行為，包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政給付、行政征收、行政裁決、行政指導(dǎo)和在一定范圍內(nèi)的監(jiān)督、檢查行為，而行政規(guī)劃、行政立法、行政決策等行政行為則被排除在外，當(dāng)前理論和實(shí)務(wù)界多采此意；[2]三是將行政執(zhí)法與行政立法、行政司法相區(qū)別，認(rèn)為行政執(zhí)法就是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理目的而依法采取的一系列措施和行為；[3]四是將行政執(zhí)法理解為行政機(jī)關(guān)依法對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施的監(jiān)督檢查和行政處罰行為。

學(xué)界對(duì)行政執(zhí)法在認(rèn)識(shí)上的分歧具有傳導(dǎo)性，加之傳統(tǒng)“人治”思維下行政管理理念在法律實(shí)施領(lǐng)域的影響，導(dǎo)致有關(guān)機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)文件往往將行政執(zhí)法界定為：監(jiān)督檢查和實(shí)施處罰的行為或者直接處置特定相對(duì)人利益的監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施等行政行為。而那些對(duì)社會(huì)公眾利益產(chǎn)生重大影響的行政決策、 行政立法、行政司法、行政審批、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付、行政確認(rèn)等行政行為卻被排除于行政執(zhí)法概念之外。筆者認(rèn)為，如何界定行政執(zhí)法的概念，應(yīng)當(dāng)依據(jù)黨的十八大以來(lái)習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表的一系列重要講話(huà)精神、國(guó)務(wù)院推進(jìn)法治政府建設(shè)的具體要求、法律法規(guī)對(duì)政府行為規(guī)范的類(lèi)別、理論界和實(shí)務(wù)界的普遍共識(shí)以及未來(lái)政府依法全面履行職能的實(shí)際狀況來(lái)加以判斷。據(jù)此，筆者認(rèn)為，只有把那些對(duì)社會(huì)公眾利益產(chǎn)生了重大影響，傳統(tǒng)上被認(rèn)為政府依行政規(guī)律履職的領(lǐng)域，如行政決策、行政規(guī)劃、行政立法等也涵攝進(jìn)來(lái)，才能夠解決法治政府前提下的“法無(wú)授權(quán)不可為” 的政府行為規(guī)范問(wèn)題，才能夠全面保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，才能符合法治現(xiàn)代化的要求。

深化對(duì)行政執(zhí)法概念的認(rèn)識(shí)，就必須對(duì)行政執(zhí)法體制的界定作出必要的延展。有學(xué)者將行政執(zhí)法體制界定為由行政執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)、法定執(zhí)法職權(quán)和義務(wù)、執(zhí)法程序和運(yùn)行機(jī)制等構(gòu)成的有機(jī)體系及其相關(guān)法律制度。[4]該定義從主體體系、權(quán)力體系和制度三個(gè)基本要素出發(fā)，靜態(tài)描述了行政執(zhí)法體制的主體框架，具有一定的合理性。但行政執(zhí)法體制就像一臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器，如果僅僅從其構(gòu)造和外觀上進(jìn)行描述，顯然難以窺測(cè)其內(nèi)部各要素之間的相互聯(lián)系和協(xié)調(diào)運(yùn)作的機(jī)理。所以，只有從靜態(tài)要素描述入手，增加一些動(dòng)態(tài)運(yùn)作的制度元素，才能全面把握行政執(zhí)法體制的科學(xué)內(nèi)涵。據(jù)此，筆者認(rèn)為，所謂行政執(zhí)法體制，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的組織體系（行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)體系、職能配置、權(quán)限劃分）、權(quán)力運(yùn)作體系（權(quán)力運(yùn)行的方法、措施、手段、程序、運(yùn)作機(jī)制和保障機(jī)制）、監(jiān)督體系（監(jiān)督的主體、方式、責(zé)任追究的程序）等諸要素共同構(gòu)成的具有聯(lián)動(dòng)功能的制度系統(tǒng)。

二、關(guān)鍵：制定行政機(jī)關(guān)組織法和編制法

當(dāng)前，行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的諸多問(wèn)題固然與行政執(zhí)法人員的素質(zhì)有關(guān)，但政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和運(yùn)作結(jié)構(gòu)等方面存在的問(wèn)題則起著根本性作用，其中尤以行政機(jī)關(guān)組織法律、行政機(jī)關(guān)編制法律制度體系缺乏科學(xué)性、規(guī)范性、公正性等問(wèn)題最為突出。

黨的十三大提出“要完善行政機(jī)關(guān)組織法，制定行政機(jī)關(guān)編制法”，控制行政機(jī)關(guān)職能和編制的膨脹和擴(kuò)大。但由于“我國(guó)行政機(jī)關(guān)組織法處于嚴(yán)重缺位狀態(tài)，行政組織法律制度發(fā)展遲緩”，[5]因而目前有關(guān)行政機(jī)關(guān)編制法的制定工作尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。行政機(jī)關(guān)組織法和行政機(jī)關(guān)編制法是行政機(jī)關(guān)設(shè)置和權(quán)能配置的基礎(chǔ)，其本身的功能就是通過(guò)法律所特有的穩(wěn)定性、規(guī)范性、明確性、公開(kāi)性、強(qiáng)制性來(lái)確保各級(jí)行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限及其工作人員等始終處于法律規(guī)范之下，但在實(shí)際運(yùn)行中，行政組織法律和編制法律的規(guī)范功能卻總是被矮化、軟化甚至異化。①?gòu)漠?dāng)前有關(guān)規(guī)定政府組織的兩部重要法律——《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的具體規(guī)定來(lái)看，由于這兩部法律的制定年代較早，有關(guān)法律保留的理念未完全得以體現(xiàn)，由此導(dǎo)致了政府授權(quán)過(guò)大，各級(jí)人大對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏必要的制約等一系列問(wèn)題：對(duì)政府職能界定不清、各級(jí)地方政府事權(quán)分割不清，上下級(jí)政府間事權(quán)呈現(xiàn)出同時(shí)態(tài)性和權(quán)力空間的覆迭性、機(jī)構(gòu)設(shè)置程序不明確、機(jī)構(gòu)設(shè)置與財(cái)政預(yù)算關(guān)系不大，機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏財(cái)政約束等。導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置始終處于“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹、合并——分開(kāi)——再合并——再分開(kāi)、上收——下放——再上收——再下放”[6]的惡性循環(huán)中。

政府職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制確定的基礎(chǔ)性依據(jù)，行政機(jī)構(gòu)是承接政府職能的載體。黨的十八屆四中全會(huì)提出的關(guān)于完善行政組織法律制度的核心任務(wù)是，要依據(jù)行政權(quán)力法定原則明確各級(jí)政府各自的職權(quán)范圍，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效的行政組織體系；合理界定上下級(jí)政府的事權(quán)范圍，并據(jù)此確定各級(jí)行政組織的基本框架、機(jī)構(gòu)規(guī)模、結(jié)構(gòu)形式，實(shí)行分級(jí)分權(quán)管理；依法明確各級(jí)行政組織履行職能的程序、方式、措施、時(shí)限以及裁量基準(zhǔn)等，并據(jù)此將控制和規(guī)范各種行政行為納入法治的軌道；嚴(yán)格界定行政組織履職責(zé)任，對(duì)行政組織履行職能的情況進(jìn)行區(qū)分，合理確定違法履職、履職不當(dāng)?shù)冗`法行為的具體判定標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。因此，為確保政府運(yùn)行法治化，就必須對(duì)現(xiàn)有的行政組織法律制度存在的簡(jiǎn)單、粗糙等弊病進(jìn)行分析，在審慎修訂現(xiàn)有的行政組織法律制度的基礎(chǔ)上加快行政機(jī)關(guān)編制立法，防止因立法的“大拆大建”造成權(quán)力運(yùn)行“震蕩”。

（一）完善行政機(jī)關(guān)組織法。根據(jù)目前有關(guān)行政組織立法內(nèi)容粗燥、相互缺乏配套制度保障的實(shí)際，應(yīng)適時(shí)制定《行政機(jī)關(guān)組織基本法》。堅(jiān)持法律優(yōu)位和保留原則，將《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》兩部法律規(guī)定中有關(guān)地方政府的內(nèi)容進(jìn)行整合，從政府職能入手，系統(tǒng)規(guī)定行政組織的權(quán)能范圍、行政組織層級(jí)事權(quán)、行政組織形態(tài)、行政主體制度、行政組織設(shè)立、變更、消滅、職權(quán)調(diào)整程序、違反行政機(jī)關(guān)組織法的責(zé)任等基本內(nèi)容。

（二）制定行政機(jī)關(guān)編制法。行政機(jī)關(guān)編制法是行政機(jī)關(guān)編制體系化、系統(tǒng)化的重要部分，是關(guān)于行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員結(jié)構(gòu)、比例、員額等的法律制度，是在行政組織職能法定的基礎(chǔ)上對(duì)行政機(jī)構(gòu)的規(guī)模、架構(gòu)、人員等作出的精細(xì)化的制度安排。當(dāng)前，法律層面的行政機(jī)關(guān)編制法暫付闕如，而《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)則因內(nèi)容不完整、制度彈性太大、管理權(quán)限不明、程序不清、嚴(yán)格的責(zé)任歸屬和追究機(jī)制缺失，導(dǎo)致各地隨意設(shè)立機(jī)構(gòu)、提高機(jī)構(gòu)規(guī)格、增加管理層次、增加人員等問(wèn)題的大量存在。所以，建設(shè)法治政府，就必須制定《行政機(jī)關(guān)編制法》，該法除明確規(guī)定編制管理體制、合理配置編制管理職權(quán)、科學(xué)設(shè)立編制管理機(jī)構(gòu)、規(guī)范編制管理運(yùn)行程序等重要制度外，還應(yīng)當(dāng)就各級(jí)政府及其組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員結(jié)構(gòu)和比例、員額總量、財(cái)政制約以及對(duì)違反編制管理行為追責(zé)等重大事項(xiàng)作出規(guī)定。

三、著力點(diǎn)：深化行政執(zhí)法體制

改革的突破口

（一）將政府職能作為基礎(chǔ)，合理劃分各級(jí)政府事權(quán)

政府事權(quán)是指法律授予的、政府管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力。政府基于主體地位和功能所享有的提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、管理公共事務(wù)的權(quán)力以及其所應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任。有學(xué)者指出，當(dāng)前政府事權(quán)劃分存在的問(wèn)題是政府職能 “越位”與“缺位”并存，政府的市場(chǎng)主體特征明顯；事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，地方財(cái)力吃緊；府際間職責(zé)交叉，缺乏科學(xué)劃分；政府新設(shè)事權(quán)較多，但缺乏足夠的財(cái)力配套甚至沒(méi)有財(cái)力保障。[7]因此，深化行政執(zhí)法體制改革的關(guān)鍵就是轉(zhuǎn)變政府職能，以國(guó)家與社會(huì)分權(quán)理論為基礎(chǔ)，遵循政府權(quán)力法定化的邏輯來(lái)合理劃分中央與地方政府各自的事權(quán)。

一是按照國(guó)家——社會(huì)行為邊界法定化原則劃分政府職能。根據(jù)“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)”的要求，在制定《行政機(jī)關(guān)組織法》《行政機(jī)關(guān)編制法》等法律時(shí)應(yīng)當(dāng)將政府職能劃定為“發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施”以及“公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)”等，并以“公共性支出”為界限，將政府與社會(huì)的權(quán)力邊界法律化。二是按照中央——地方權(quán)力異質(zhì)化原則劃分政府事權(quán)。進(jìn)一步落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中關(guān)于“國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”等改革部署，以法律劃定中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，明確省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)和市縣政府執(zhí)行職責(zé)，真正建立起事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。三是按照法律主導(dǎo)——行政輔助原則劃分政府事權(quán)，即在事權(quán)劃分中必須貫徹法律優(yōu)位和法律保留的原則，將目前主要由政府主導(dǎo)的行政性分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓹?quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)的法律性分權(quán)。四是按照服務(wù)優(yōu)先——管控補(bǔ)充的原則界定政府事權(quán)的性質(zhì)。樹(shù)立服務(wù)型政府和依法行政法治化理念，適度壓縮管控性權(quán)力的數(shù)量和適用范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)性權(quán)力的適用范圍，使政府從管理、控制社會(huì)向服務(wù)社會(huì)轉(zhuǎn)變。

（二）將政府事權(quán)作為依據(jù)，配置執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法力量互洽的執(zhí)法主體

黨的十八屆四中全會(huì)將法律實(shí)施定位為推進(jìn)法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，突出了政府作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性，而法律的實(shí)施需要內(nèi)在結(jié)構(gòu)和功能自洽的執(zhí)法主體來(lái)完成。近年來(lái)，大部制作為一種整合同級(jí)政府部門(mén)職能和事權(quán)的創(chuàng)新性改革措施，在減少政府部門(mén)，整合和優(yōu)化執(zhí)法權(quán)力方面發(fā)揮了重要作用，但是大部制也存在很多尚未解決的問(wèn)題，如大部制體制下執(zhí)法主體合并到什么程度才算適當(dāng)，一級(jí)政府設(shè)置幾個(gè)部門(mén)，其職能才不至于交叉重復(fù)等。在機(jī)構(gòu)整合和執(zhí)法過(guò)程中，部門(mén)權(quán)力間之所以出現(xiàn)“拉鋸戰(zhàn)”，除了沒(méi)有將執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法利益分開(kāi)外，部門(mén)在起草法律法規(guī)時(shí)預(yù)留、夾雜、擴(kuò)充權(quán)力也是根本性原因。因此，解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵就是在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)做好如下幾方面的工作：一是要加強(qiáng)法律已經(jīng)劃定的削權(quán)事項(xiàng)在現(xiàn)實(shí)層面的落實(shí)，防止因法律未修改或未及時(shí)修改而導(dǎo)致的明放（減）暗不放（減）、拆改性下放（減少）、選擇性下放（減少）甚至邊減邊增、明減暗增或“僵尸權(quán)力”借機(jī)復(fù)活問(wèn)題。二是要以推行權(quán)力清單為切入口，科學(xué)梳理執(zhí)法部門(mén)權(quán)力，加快推進(jìn)綜合執(zhí)法進(jìn)程。逐步取消聯(lián)合執(zhí)法，在整合執(zhí)法權(quán)力的同時(shí)實(shí)現(xiàn)職能相近或相同權(quán)力的有機(jī)融合；依據(jù)相同（近）職能由一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的原則，合理劃分部門(mén)事權(quán)。三是要加快綜合執(zhí)法立法，從體制上保障綜合執(zhí)法的合法性。尤其要通過(guò)法律明確規(guī)定跨部門(mén)綜合執(zhí)法時(shí)的主體責(zé)任，避免因“逐利”而重復(fù)執(zhí)法或因“無(wú)利”而相互推諉，躲閃執(zhí)法。四是要逐步取消垂直管理行政執(zhí)法體制，給地方政府完整的執(zhí)法權(quán)。五是以執(zhí)法權(quán)力下移為抓手，配置事權(quán)與執(zhí)行力互洽的執(zhí)法力量。根據(jù)不同層級(jí)政府的職能和事權(quán)，科學(xué)分解執(zhí)法權(quán)力，減少行政執(zhí)法層級(jí)，推進(jìn)執(zhí)法重心向基層政府下移，合理配置執(zhí)法力量。除了保留必要的執(zhí)法力量外，還要在大幅度壓縮省市兩級(jí)的執(zhí)法力量，充實(shí)縣區(qū)一級(jí)的執(zhí)法力量，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)有責(zé)無(wú)權(quán)的執(zhí)法困境。

（三）將建立執(zhí)法程序制度作為抓手，維護(hù)執(zhí)法正義

諾斯認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則”，“制度是為人類(lèi)設(shè)計(jì)的，構(gòu)造著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相互關(guān)系的一系列約束?！盵8]只有行政執(zhí)法程序法律化，利用制度外在的、有形的、可操作的工具理性規(guī)范行政執(zhí)法行為，才能將其所內(nèi)蘊(yùn)的公正轉(zhuǎn)化為法律上實(shí)實(shí)在在的利益。當(dāng)前，行政執(zhí)法涉訴案件敗訴的主要原因即是行政執(zhí)法程序存在重大瑕疵或違法。一些具有自由裁量空間的行政執(zhí)法行為也因缺乏嚴(yán)格的裁量程序和標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果畸輕、畸重，導(dǎo)致公眾對(duì)行政執(zhí)法工作的不信任。所以，完善有關(guān)行政執(zhí)法程序制度，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，就成為深化行政執(zhí)法體制改革無(wú)法回避的難題。一是要盡快制定適用于所有行政執(zhí)法行為的、統(tǒng)一的《行政程序法》。構(gòu)建完備的行政程序法律體系，對(duì)分散在不同“條”“塊”中五花八門(mén)的執(zhí)法程序進(jìn)行甄別、判定、篩選，形成具有普遍適用性的一般行政程序規(guī)則，以解決目前行政單行法各自為政的問(wèn)題，維護(hù)法制的統(tǒng)一。二是行政程序立法應(yīng)當(dāng)在具體的制度設(shè)計(jì)上突出程序正義的價(jià)值。國(guó)內(nèi)外行政執(zhí)法實(shí)踐證明：沒(méi)有公正的程序，就沒(méi)有公正的執(zhí)法。因此，行政程序立法在吸收近年來(lái)有關(guān)法律規(guī)定的回避、告知、聽(tīng)證、送達(dá)、說(shuō)明理由、證據(jù)的取得和排除、時(shí)限等程序性制度的同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化與其相關(guān)的制度內(nèi)容，以使其更具有針對(duì)性。三是行政程序立法應(yīng)回應(yīng)和吸納現(xiàn)代法治國(guó)家所遵循的人民主權(quán)原則和參與原則。四是在制定《行政程序法》的基礎(chǔ)上，其分則應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同類(lèi)型的執(zhí)法行為細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度等操作流程。

（四）將執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)作為動(dòng)力，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的制約與監(jiān)督

“執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力”是黨的十八屆三中全會(huì)明確提出的改革目標(biāo)。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)法律執(zhí)行力不夠，違法執(zhí)法行為不同程度存在的現(xiàn)狀，以責(zé)任促監(jiān)督，以監(jiān)督規(guī)范行政行為就成為深化行政執(zhí)法體制改革的主要手段。一是要以新制定的《行政程序法》建立全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任的制度和機(jī)制。一方面，通過(guò)分解執(zhí)法職權(quán)，明確不同部門(mén)及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任，以解決當(dāng)前存在的執(zhí)法責(zé)任不清的問(wèn)題；另一方面，確定責(zé)任追究的實(shí)施主體、實(shí)施程序以及責(zé)任承擔(dān)方式。二是要重構(gòu)監(jiān)督體系。打破目前監(jiān)督力量分散運(yùn)行，單打獨(dú)斗，監(jiān)督乏力的監(jiān)督格局，將目前行政系統(tǒng)內(nèi)分散的行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督和法制監(jiān)督三支力量統(tǒng)一起來(lái)，組成專(zhuān)門(mén)的行政執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，改變過(guò)去“行政監(jiān)察被隔離、審計(jì)監(jiān)察不得力、法制監(jiān)督乏力”的局面，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)與監(jiān)督處理權(quán)的統(tǒng)一，增強(qiáng)監(jiān)督的威懾力。三是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督方式。從主要由外生力量監(jiān)督轉(zhuǎn)向主要由內(nèi)生力量的過(guò)程監(jiān)督，即從主要以結(jié)果（事后）監(jiān)督為主轉(zhuǎn)向以執(zhí)法過(guò)程（事中）監(jiān)督為主。四是強(qiáng)化行政復(fù)議的行政執(zhí)法監(jiān)督職能。改變當(dāng)前行政復(fù)議監(jiān)督功能矮化，駁回率、維持率過(guò)高，復(fù)議監(jiān)督權(quán)力空轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，加大行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的力度，使其敢于監(jiān)督，勇于監(jiān)督。

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