人口流動中的管理智慧

隨著生產(chǎn)力的提高，勞動力從農(nóng)業(yè)部門釋放出來并充實到工業(yè)部門，這對國家的工業(yè)化具有重要的作用。然而流動人口大量涌入城市而帶來的社會問題也引起普遍關(guān)注

隨著城市化進程不斷加深、人口流動持續(xù)活躍，人口流動帶來的好處諸如補充城市服務(wù)行業(yè)人員不足、成為城市苦累工種的重要支撐，同時也激發(fā)了城市農(nóng)業(yè)、科技領(lǐng)域的活力，還為城市的消費貢獻了力量。但不可避免的是，在這個過程中的確出現(xiàn)了諸多“城市病”。如果使流動人口處于無序的狀態(tài)，那么會嚴(yán)重影響城市的發(fā)展、民眾生活的和諧穩(wěn)定。當(dāng)然，也不能只考慮流動人口的劣勢而一味地阻止人口的流動。

在本篇，我們將列舉其他國家的一些成功經(jīng)驗以及跟進我國在流動人口管理方面的不斷探索和關(guān)鍵進程。

國外關(guān)于流動人口“管理經(jīng)”

在一些發(fā)達(dá)國家中，政府在確保公民自由遷移權(quán)的前提下，會綜合運用行政、法律、稅收、規(guī)劃、市場、福利等多種手段，宏觀調(diào)控人口的流量以及流向，并且在這個過程中，居民由被動轉(zhuǎn)為主動配合，為許多國家進行流動人口的有序管理提供了可借鑒的經(jīng)驗。主要的措施可以總結(jié)為以下四種方式：

第一，生命事件、生活事件信息雙系統(tǒng)并行。美國是使用這種系統(tǒng)的主要國家。這兩個信息系統(tǒng)又分別稱為生命登記制度和社會安全號制度。兩套制度分工明確，各有側(cè)重。生命登記制度記載了人口的出生、死亡、婚姻、領(lǐng)養(yǎng)、父母情況等信息，并且可以與人口普查數(shù)據(jù)結(jié)合，為人口有序管理提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。社會安全號碼制度，是政府管理常住人口的主要手段，與其相關(guān)聯(lián)的信息涉及到遷移、居住、納稅、駕照等信息，是公民申請入學(xué)、貸款、銀行開戶等事件的重要憑證和依據(jù)。美國人口遷移和流動的信息主要來自于社會安全號系統(tǒng)，從而實現(xiàn)了政府對于人口流動的服務(wù)、管理和追蹤。

日本則采取了類似于我國的“戶籍卡”、“暫住證”制度。在日本，“戶籍卡”、“暫住證”分別稱為戶籍簿、住民票。戶籍簿以家庭為單位，依人編制并結(jié)合家庭卡片。住民票是以個人為單位，依據(jù)公民的居住地發(fā)行，關(guān)系到公民的遷移、納稅、選舉、福利等，具有人口統(tǒng)計功能。

第二，福利引導(dǎo)促使流動人口主動登記。在美國，無論流動人口還是本地居民，眾所周知的一點是依法納稅是享受各種公共福利的前提。在美國的稅務(wù)領(lǐng)域，社會安全碼是唯一的個人識別號碼；它記錄著個人信用消費全過程，如果個人信譽良好，則可以在教育、貸款等方面獲得優(yōu)惠；社會安全號碼與公共福利、社會救助相關(guān)。比如，在醫(yī)療方面，只要向有關(guān)機構(gòu)提供兒童個人的社會安全碼以及父母的收入證明，有些州就可以向兒童提供免費的醫(yī)療保險。

在日本，國民可以自由選擇工作、居住的地點，辦理完遷入手續(xù)即可享受當(dāng)?shù)馗＠?，并按照?dāng)?shù)卣呃U納保險和稅金等，即保險、納稅以及福利都與現(xiàn)住地地址有關(guān)。當(dāng)然，公民在遷出之前先要到當(dāng)?shù)卣k理住民票遷出證明。總體而言，日本的遷入居民主動辦理住民票的動力一是可以享有與住民票捆綁在一起的政府福利。

第三，法律與稅收相結(jié)合。在法國巴黎，市區(qū)比郊區(qū)要繳納更多“建筑用地稅”，巴黎還曾經(jīng)規(guī)定流動人口要獲得居住權(quán)必須先繳納10年的賦稅。在美國紐約州，《1901年出租房屋法案》出臺，規(guī)定了嚴(yán)格的強制條款，對電燈、衛(wèi)生、通風(fēng)設(shè)備和使用期都提出了明確的要求。英國也在法律上規(guī)定了最低的人均使用面積，政府通過控制房屋建筑總面積來達(dá)到人口規(guī)?？刂频哪康?。

第四，城市總體規(guī)劃與市場機制協(xié)同發(fā)展。從城市總體規(guī)劃來講，發(fā)達(dá)國家著實費了一番心思。比如美國以芝加哥為中心的480公里范圍內(nèi)建立了芝加哥都市圈，集中了全國近20%的人口。比如法國巴黎在郊區(qū)建設(shè)了汽車、航空、基礎(chǔ)化學(xué)、制藥等一系列新的工業(yè)區(qū)，在近郊建設(shè)相對發(fā)達(dá)的金融、保險、商業(yè)性服務(wù)業(yè)和運輸業(yè)等等，有效緩解城市中心區(qū)的人口壓力。

從利用市場機制調(diào)控人口來講，建立健全積極的市場導(dǎo)向是許多國家的選擇。其中一條措施便是以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整為導(dǎo)向，優(yōu)化人口分布和結(jié)構(gòu)。比如英國分別于1945年、1947年制訂了《工業(yè)重新安置法》和《城市農(nóng)村計劃法》，對愿意搬遷的工廠給予資金補助，并發(fā)給職工雇傭獎勵金、職業(yè)訓(xùn)練補助費等。同時，還會調(diào)動個人、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等各類市場主體投入城市建設(shè)，加速城市建設(shè)和人口空間重塑的步伐。

另外，完善勞動力市場管理制度，提供豐富的就業(yè)、雇傭信息，使得市場上雇傭信息更透明、對等，這也是實現(xiàn)人口在區(qū)域間理性流動的方法之一。

中國的人口管理

關(guān)于適當(dāng)?shù)毓芾砗头?wù)城鎮(zhèn)化進程中的流動人口，中國學(xué)者們已經(jīng)進行了多年的累積和研究。

新中國成立初期，國家并未對人口的流動進行限制。1951年7月16日，公安部發(fā)布《城市戶口管理暫行條例》，這是新中國成立后的第一部戶口管理條例。它首次明確了城市戶籍制度適用人群，并根據(jù)當(dāng)時的歷史條件區(qū)分了戶的類別，統(tǒng)一了全國城市戶口登記制度。1958年1月9日，全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布《中華人民共和國戶口登記條例》，首次將全國公民明確為戶口管理的適用人群，初步明確了城市和鄉(xiāng)村不同戶口登記管理模式，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)初步形成。隨著戶籍制度的確立，1958年之后我國人口流動明顯減少。

直至20世紀(jì)80年代改革開放后，人口流動開始初成規(guī)模。為遏制流動人口犯罪現(xiàn)象，1985年7月13日，《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》走進大眾視野，“暫住證”和“寄住證”由此而來，城鄉(xiāng)開始走向融合。1998年7月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》，提出凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，可準(zhǔn)予落戶。落戶首次與產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來。

20世紀(jì)90年代后，流動人口數(shù)量井噴式上漲，解決如何讓流動人口在流入地享有平等的權(quán)利的問題尤為迫切，隨后，居住證制度應(yīng)運而生。居住證是中國一些城市借鑒發(fā)達(dá)國家“綠卡”制度的積極嘗試。

2010年，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，首次提出進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。2014年12月，國務(wù)院法制辦公室就《居住證管理辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見。2015年12月12日，《居住證暫行條例》公布，2016年1月1日起正式實行。

由于戶籍制度改革無法一步到位，通過先設(shè)立居住證制度，可以使得已經(jīng)進入到城市的外來人口享受到一定范圍的公共服務(wù)和便利，意義重大。

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化速度也將從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長、城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)向兼顧規(guī)模擴大和質(zhì)量提升。“十三五”期間，我國將全面推行覆蓋所有未落戶城鎮(zhèn)常住人口的居住證制度，以居住證為載體，建立與居住年限等條件相關(guān)的基本公共服務(wù)提供機制。

（來源：新華網(wǎng)羅沙、陳菲《居住證的“前世今生”》，《人口與經(jīng)濟》尹德挺《人口有序管理的國際經(jīng)驗與中國實踐》，央視網(wǎng)，人民論壇網(wǎng)《新中國戶籍制度變遷詳解》）

責(zé)任編輯 華南