全球治理視角下的終身學(xué)習(xí)政策發(fā)展

摘 要：受約翰·威爾斯·金登公共政策理論分析框架啟發(fā)，文章旨在對終身學(xué)習(xí)如何成為全球性公共教育政策進(jìn)行研究。文章指出，20世紀(jì)70-90年代是終身學(xué)習(xí)政策全球化的關(guān)鍵時(shí)期。時(shí)代轉(zhuǎn)型與知識經(jīng)濟(jì)的到來引發(fā)了一系列新的發(fā)展問題。終身學(xué)習(xí)政策的內(nèi)涵、目的、價(jià)值取向順應(yīng)時(shí)代潮流，成為時(shí)代轉(zhuǎn)型的公共政策基礎(chǔ)。同時(shí)，致力于推展終身學(xué)習(xí)的國際組織也從國際政治舞臺的邊緣走向了中心。正是基于上述各方面的積極力量，終身學(xué)習(xí)發(fā)展的“機(jī)會之窗”得以打開，最終成為一項(xiàng)具有重大影響的全球性公共教育政策。

關(guān)鍵詞：終身學(xué)習(xí)；公共政策；全球教育治理

二戰(zhàn)后，作為一種新的影響世界局勢和人類社會發(fā)展的重要力量，國際組織開始對世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的發(fā)展施以作用、發(fā)揮影響。在推動(dòng)世界教育的發(fā)展方面，國際組織的作用與影響在20世紀(jì)90年代開始進(jìn)入高潮，其所倡導(dǎo)的一系列教育理念，如全民教育、全納教育、終身教育、終身學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)型社會等得到了全球眾多國家和地區(qū)的認(rèn)可及采納，并轉(zhuǎn)化成了積極的國家意志、政策與實(shí)踐，對全球教育發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。筆者旨在以終身學(xué)習(xí)政策為例，探討如下問題：終身學(xué)習(xí)政策如何成為全球公共教育政策？原因何在？形成機(jī)制如何？其與國際組織之間存在何種聯(lián)系？

一、分析框架：約翰·威爾斯·金登的

公共政策形成理論

約翰·威爾斯·金登（John Wells Kingdon）是美國著名的政策學(xué)家，他提出了公共政策形成理論，闡釋了政策成為公共政策的機(jī)理。他認(rèn)為，一項(xiàng)政策之所以成為公共政策，主要在于該政策擁有了政策的“機(jī)會之窗”（Window of Opportunity）。

政策的“機(jī)會之窗”指的是與政策相關(guān)的三條溪流，即問題溪流（Problem Steam）、政策溪流（Policy Steam）、政治溪流（Political Steam）在某些時(shí)刻的匯合。問題溪流指的是引起權(quán)力集團(tuán)及其周圍人們關(guān)注的各種問題及對其中重要問題的識別；政策溪流指的是政策共同體所提出的政策建議及對其中重要政策的選擇；政治溪流指的是利益集團(tuán)的影響、公共輿論的變化等。一般而言，這三大溪流相互獨(dú)立，并且按照自己的動(dòng)態(tài)特性和規(guī)則發(fā)展，但在某些關(guān)鍵的時(shí)刻，這三條溪流會匯合在一起。這時(shí)候，“機(jī)會之窗”開啟，政策得以成為公共政策。

將該理論與終身學(xué)習(xí)政策的發(fā)展演變相結(jié)合，可以發(fā)現(xiàn)：20世紀(jì)70-90年代，在全球?qū)用?，與終身學(xué)習(xí)政策相關(guān)的現(xiàn)實(shí)問題、終身學(xué)習(xí)政策的性質(zhì)以及終身學(xué)習(xí)政策共同體的力量都在不斷發(fā)生著變化，最終結(jié)合并形成了終身學(xué)習(xí)政策的“機(jī)會之窗”。在此背景下，終身學(xué)習(xí)成為了一項(xiàng)全球公共教育政策。

二、研究發(fā)現(xiàn)

（一）20世紀(jì)70-90年代是終身學(xué)習(xí)政策全球化的關(guān)鍵時(shí)期

終身學(xué)習(xí)是20世紀(jì)最重要的國際教育理念之一。二戰(zhàn)后，世界范圍內(nèi)同時(shí)發(fā)生了一系列變革，在科學(xué)和技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和政治、人口和社會機(jī)構(gòu)方面，所有國家都經(jīng)歷了異常迅速的環(huán)境變化[1]。這些新變化與舊教育體制的矛盾引發(fā)了世界教育危機(jī)。為解決該危機(jī)，1972年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布了《學(xué)會生存》報(bào)告，指出唯有學(xué)會發(fā)展、堅(jiān)持終身學(xué)習(xí)才能適應(yīng)現(xiàn)代社會的迅猛變化[2]。終身學(xué)習(xí)的理念由此被正式提出。該報(bào)告在出版兩年內(nèi)相繼被譯成33種文字在世界各地出版發(fā)行，成為20世紀(jì)最有影響的教育著作[3]。但限于時(shí)代發(fā)展水平和理念的高度抽象化，終身學(xué)習(xí)并未由理念成功轉(zhuǎn)為實(shí)踐。20世紀(jì)90年代，科技的發(fā)展和社會的轉(zhuǎn)型將教育投資的必要性迅速凸顯。作為創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，終身學(xué)習(xí)不再停留在理念層面，而是進(jìn)入了世界各國教育發(fā)展的政策視野。20世紀(jì)90年代末期，隨著全球化的深入推進(jìn)、科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展和知識經(jīng)濟(jì)的迅速興起，人類的社會生產(chǎn)生活方式、各國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程被越來越快、越來越深刻地改變著。一個(gè)人要在21世紀(jì)生存、生存得更好，就必須終身學(xué)習(xí)[4]。只有終身學(xué)習(xí)，才能不斷更新觀念、知識和技能，才能適應(yīng)變化、跟隨或是引領(lǐng)進(jìn)程。在此背景下，構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系和學(xué)習(xí)型社會成為國際社會的共識，成為世界各國教育改革與社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略與發(fā)展目標(biāo)[5]。由此可見，自20世紀(jì)70年代終身學(xué)習(xí)理念被提出，至20世紀(jì)90年代各國付諸政策實(shí)踐，該時(shí)期是終身學(xué)習(xí)政策得以成為全球公共教育政策的關(guān)鍵時(shí)期。

（二）時(shí)代轉(zhuǎn)型與知識經(jīng)濟(jì)的到來所引發(fā)的新問題構(gòu)成終身學(xué)習(xí)政策全球化的問題溪流

20世紀(jì)70-90年代，人類社會發(fā)生了快速且巨大的變化：一是工業(yè)經(jīng)濟(jì)逐步向知識經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，如知識產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比例不斷上升、知識勞動(dòng)者占全國勞動(dòng)力的比例不斷上升、知識和技術(shù)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)度不斷上升等；二是工業(yè)社會逐步向知識社會轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)在5個(gè)方面，即社會軸心的改變、社會空間的突破、社會觀念的創(chuàng)新、社會要求的提高、社會組織的改變。

該轉(zhuǎn)變給人類社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的發(fā)展帶來了機(jī)遇，也帶來了挑戰(zhàn)。第一，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。時(shí)代轉(zhuǎn)變促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源配置方式的更好發(fā)展，但也擴(kuò)大了不同國家、地區(qū)、群體之間的經(jīng)濟(jì)差距。第二，對政治發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。時(shí)代轉(zhuǎn)變促成了由武力轉(zhuǎn)為智力的良性國際競爭，但引發(fā)了國家政治統(tǒng)治的改變，權(quán)力階層不再僅限于資本擁有者，知識社會階層逐步崛起并日益成為政治領(lǐng)域的重要力量。第三，對文化發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。時(shí)代轉(zhuǎn)變促進(jìn)了文化領(lǐng)域的蓬勃發(fā)展，但也帶來了不同文化間的文化價(jià)值沖突。第四，對教育發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。時(shí)代轉(zhuǎn)變推動(dòng)了教育地位的上升，世界各國將與智力競爭緊密聯(lián)系的教育視為國家發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，加大教育投入、擴(kuò)張教育規(guī)模、提高教育質(zhì)量、進(jìn)行教育立法等，但也在一定程度上加劇了教育危機(jī)，世界范圍內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)舊教育制度難以適應(yīng)新社會變化的教育危機(jī)。盡管各國進(jìn)行了教育改革，但大多數(shù)改革的范圍和影響都是有局限性的[6]。至20世紀(jì)90年代初期，教育危機(jī)已十分嚴(yán)重，阻礙了各國在知識時(shí)代的發(fā)展。

可以說，在知識逐步成為個(gè)體、國家和社會發(fā)展的核心的過程中，終身學(xué)習(xí)對各國和國際社會在知識時(shí)代發(fā)展的重要性和必要性得以提升。

（三）政策的內(nèi)涵、目的、價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變構(gòu)成終身學(xué)習(xí)政策全球化的政策溪流

20世紀(jì)70-90年代， 終身學(xué)習(xí)政策發(fā)生了本質(zhì)的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)70年代初，人類社會開始由工業(yè)時(shí)代向知識時(shí)代轉(zhuǎn)變。許多國家發(fā)現(xiàn)其教育制度不能很好地應(yīng)對其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會方面的迅速變化。為解決這一危機(jī)，國際組織提出了終身學(xué)習(xí)的理念。例如，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《學(xué)會生存》、經(jīng)合組織發(fā)布的《回歸教育：終身學(xué)習(xí)的一項(xiàng)策略》、歐洲委員會發(fā)布的《永續(xù)教育：一項(xiàng)整合教育政策的基礎(chǔ)》。這些報(bào)告的具體內(nèi)容雖有所不同，但都強(qiáng)調(diào)教育和學(xué)校學(xué)習(xí)不應(yīng)再被限制在青年時(shí)期，教育不能被教育組織所獨(dú)占[7]。然而，由于理念過于模糊和理想化，加上世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，終身學(xué)習(xí)理念并未轉(zhuǎn)化為全面實(shí)踐。直至20世紀(jì)90年代初，隨著知識時(shí)代的發(fā)展和知識社會的到來，對終身學(xué)習(xí)的倡議再次被提起。國際組織又一次成為推展終身學(xué)習(xí)的關(guān)鍵作用者，如歐盟發(fā)布的《教與學(xué)：邁向?qū)W習(xí)社會》、聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《學(xué)習(xí)：內(nèi)在的財(cái)富》、經(jīng)合組織發(fā)布的《全民終身學(xué)習(xí)》等。這些報(bào)告均圍繞學(xué)習(xí)，強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)的終身性與全民性，以及全民終身學(xué)習(xí)在未來社會中的重要作用。與20世紀(jì)70年代的影響有所不同，終身學(xué)習(xí)這一次得到了眾多國家的推崇并由理念迅速轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。

該時(shí)期終身學(xué)習(xí)政策的性質(zhì)發(fā)生了如下轉(zhuǎn)變。第一，內(nèi)涵從“教育”向“學(xué)習(xí)”轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)70年代，政策的內(nèi)涵以“教育”為主。終身教育、回歸教育、永續(xù)教育等用語體現(xiàn)出“教育”的核心地位；20世紀(jì)90年代，政策的內(nèi)涵以“學(xué)習(xí)”為主，終身學(xué)習(xí)、全民終身學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)型社會等用語體現(xiàn)出“學(xué)習(xí)”的核心地位。第二，政策的目的從單一向多樣轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)70年代，政策目的較為單一，主要強(qiáng)調(diào)對人的發(fā)展的意義；而20世紀(jì)90年代，政策目的較為多元，不僅強(qiáng)調(diào)對人的發(fā)展的意義，更強(qiáng)調(diào)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治競爭、社會凝聚、文化繁榮等方面的意義。第三，政策的價(jià)值取向從單一向多樣轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)70年代，政策的價(jià)值取向以價(jià)值理性為主，體現(xiàn)人文主義的哲學(xué)觀，以聯(lián)合國教科文組織所倡議的政策觀點(diǎn)為代表；20世紀(jì)90年代，政策的價(jià)值取向則表現(xiàn)為工具理性與價(jià)值理性共存，體現(xiàn)出人文主義、工具主義并存的哲學(xué)觀，以經(jīng)合組織、聯(lián)合國教科文組織所倡議的政策觀點(diǎn)為代表。

經(jīng)歷性質(zhì)轉(zhuǎn)變后，相較于20世紀(jì)70年代，20世紀(jì)90年代的終身學(xué)習(xí)政策在影響范圍、內(nèi)容和程度方面均取得了巨大的發(fā)展。終身學(xué)習(xí)政策進(jìn)而成為國際社會在知識時(shí)代發(fā)展的一項(xiàng)重要政策。

（四）政策共同體的迅速發(fā)展構(gòu)成終身學(xué)習(xí)政策全球化的政治溪流

在終身學(xué)習(xí)政策的政策共同體中，國際組織是政策共同體中最為重要的力量之一。這是因?yàn)椤半m然國家關(guān)注和發(fā)展終身教育和終身學(xué)習(xí)，但推展終身學(xué)習(xí)的主要權(quán)力基礎(chǔ)卻是一些國際組織，如經(jīng)合組織、聯(lián)合國教科文組織、歐盟等”。[8]

20世紀(jì)70-90年代，國際組織從世界政治舞臺的邊緣走向中心，體現(xiàn)為以下方面。第一，國際組織數(shù)量和規(guī)模急劇擴(kuò)大。國際組織的總體數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)爆發(fā)性擴(kuò)張的態(tài)勢。20世紀(jì)80-90年代，據(jù)國際協(xié)會聯(lián)盟（Union of International Associations）統(tǒng)計(jì)，這十年間國際組織的總數(shù)增長了12383個(gè)，相當(dāng)于此前一個(gè)世紀(jì)國際組織數(shù)目的總和[9]。國際組織的個(gè)體規(guī)模也急速擴(kuò)大，成員國數(shù)量大幅增加。經(jīng)合組織的成員國從1970年的22個(gè)增長到1996年的29個(gè)，成員國的地域從歐洲和美洲地區(qū)擴(kuò)展到亞洲、澳洲、歐洲和美洲地區(qū)[10]。第二，國際組織職能的豐富與深化。以歐盟為例，20世紀(jì)70年代，歐盟仍稱為歐洲共同體，是一個(gè)以經(jīng)濟(jì)職能為主要職能的國際組織。1993年，歐共體正式更名為歐盟，其后開始擴(kuò)展其在政治、社會等方面的職能，逐步在成員國內(nèi)采用共同的貨幣，以及共同的貿(mào)易政策、外交政策和安全政策，在內(nèi)政、司法、教育等許多方面實(shí)現(xiàn)了成員國間的互通與交流。

至20世紀(jì)90年代，國際組織在推動(dòng)世界有序發(fā)展方面更為重要，加深了國際社會的相互理解，其對國際社會尤其是國家決策的影響也更為深刻。以國際組織對國家教育決策的影響變化為例，在20世紀(jì)70年代和80年代，即便是國際教育組織，對國家教育決策的影響也是較為有限的。在當(dāng)時(shí)，他們主要發(fā)揮倡議和勸導(dǎo)的功能，如提出新觀念、鑒別新問題并形成關(guān)鍵問題，對成員國共同的問題進(jìn)行收集、比照，并傳播有用信息[11]。這些并不能確保他們的理念能夠成功轉(zhuǎn)化為成員國的實(shí)踐。但到20世紀(jì)90年代，國際組織對國家教育決策的影響已經(jīng)大大加強(qiáng)，而且影響工具更加豐富、影響內(nèi)容更加寬泛。他們不僅運(yùn)用全球指標(biāo)來支持教育方面的國際合作，推動(dòng)跨國教育政策的制訂，而且通過制訂大量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等手段來影響一個(gè)國家的教育政策與發(fā)展?？梢哉f，到20世紀(jì)90年代中后期，全球化的教育治理已初見端倪。

三、結(jié)論

綜上可見，20世紀(jì)70年代至20世紀(jì)90年代，人類社會從工業(yè)時(shí)代轉(zhuǎn)變?yōu)橹R時(shí)代，由此產(chǎn)生一系列的轉(zhuǎn)型發(fā)展問題，構(gòu)成“問題溪流”；終身學(xué)習(xí)政策的內(nèi)涵、目的、價(jià)值取向順應(yīng)時(shí)代變遷發(fā)生了改變，成為能夠解決人類社會轉(zhuǎn)型發(fā)展問題的一項(xiàng)重要對策，構(gòu)成“政策溪流”；推行終身學(xué)習(xí)政策的政治力量，即國際組織也從國際政治舞臺的邊緣走向中心，構(gòu)成了“政治溪流”。三股溪流最終于20世紀(jì)90年代“匯合”，為終身學(xué)習(xí)政策成為全球公共教育政策打開“機(jī)會之窗”，并在21世紀(jì)得到了迅速的發(fā)展。終身學(xué)習(xí)政策成為全球教育公共政策的形成機(jī)制如下圖所示。

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編輯 許方舟 校對 郭偉