海東市氣象項目管理淺析

□文/馬曉琴

（海東市氣象局 青?！ず|）

［提要］ 在貫徹推進氣象高質(zhì)量發(fā)展的具體落實中，項目的實施首當其沖，特別是項目來源多樣、資金來源多元等因素，決定其項目管理的特殊性和復(fù)雜性，進一步增加內(nèi)部控制制定和執(zhí)行的難度。同時，作為審計、檢查、巡視巡察的重點對象，項目管理成為重中之重。為切實抓好項目內(nèi)部控制管理，充分發(fā)揮資金的使用效益，本文就市級氣象部門項目建設(shè)管理現(xiàn)狀進行分析，并提出對策措施。

一、基層氣象部門加強項目建設(shè)管理的必要性

隨著國家對氣象防災(zāi)減災(zāi)工作越來越關(guān)注，作為氣象災(zāi)害防御重要載體的各類氣象工程項目建設(shè)顯得尤為重要。2022年國務(wù)院印發(fā)的《氣象高質(zhì)量發(fā)展綱要2022-2035）》圍繞增強氣象科技自主創(chuàng)新能力做出重大部署，黨中央高度重視氣象工作，要求推動氣象事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。因此，項目建設(shè)成為一個氣象部門推進現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵步伐。項目管理是指在有限的資源條件下，將知識與技能等應(yīng)用于項目活動從而滿足開展需求，通過計劃、組織、控制、效果評估等手段實現(xiàn)或超過既定的項目目標。項目管理是一項科學(xué)性、系統(tǒng)性、綜合性的工作，要求結(jié)合項目的屬性，立足于健全、完整的管理建設(shè)，多方協(xié)作、統(tǒng)籌規(guī)劃，從而更好地發(fā)揮項目的社會效應(yīng)、經(jīng)濟效益以及技術(shù)效應(yīng)。加強項目建設(shè)管理能力，提高項目決策的科學(xué)性，減少項目建設(shè)過程中的不規(guī)范操作，從根本上提高資金的使用效率和安全性，從而促進整體財務(wù)管理水平的提高，為有效發(fā)揮項目建設(shè)的效益提供活力和動力。

二、基層氣象部門項目建設(shè)管理現(xiàn)狀分析

（一）雙重計劃財務(wù)管理體制的特殊性，項目資金構(gòu)成多樣，管理較為復(fù)雜。氣象部門垂直業(yè)務(wù)管理體系和雙重計劃財務(wù)管理體制的特點，決定其業(yè)務(wù)項目管理的特殊性和復(fù)雜性，其中有中央下達投資計劃的山洪地質(zhì)災(zāi)害氣象保障工程、地方財政資金安排的青海省三江源建設(shè)工程以及中央和地方拼盤資金的氣象監(jiān)測預(yù)警補短板工程建設(shè)，不同的歸口管理部門對項目資金在可行性申報、項目論證、審批流程、資金使用、流程監(jiān)管等方面都存在差異，因此在管理上存在一定難度。

（二）業(yè)務(wù)項目建設(shè)內(nèi)容缺少本地化的落實，考核評價指標不夠量化，項目績效評價流于形式。基層業(yè)務(wù)項目立項渠道主要有兩種，一種是自上而下安排的，另一種是自下而上申報。目前更多的情況是全省統(tǒng)一布設(shè)，由省局各事業(yè)單位牽頭組織申報，再分解到市級和縣級單位分別由多個單位實施，基層縣級單位按照項目牽頭單位的要求完成項目內(nèi)容，這種做法客觀上造成省級業(yè)務(wù)項目與本地需求結(jié)合不夠，對本地業(yè)務(wù)需求考慮靈活性不強，多數(shù)情況是要求本地業(yè)務(wù)單位獲取資料、實地獲取信息數(shù)據(jù)，對本地業(yè)務(wù)實質(zhì)性的幫助不多，考核評價指標定性的多，具體量化的少。氣象部門業(yè)務(wù)項目推行項目績效考評制度，在實際操作中存在項目績效觀念薄弱，在項目預(yù)算編制設(shè)置的績效指標不合理，同時在項目實施過程中的時有變動，使得績效評價更難以進行，導(dǎo)致績效自評不實、績效評價質(zhì)量不高。

（三）思想重視不夠，相關(guān)人員專業(yè)能力有待加強。氣象部門作為以業(yè)務(wù)為主的事業(yè)單位，尤其基層單位多以氣象專業(yè)的人員為主，日常以氣象業(yè)務(wù)類項目和小型基建類項目建設(shè)居多，此類項目一般由市級業(yè)務(wù)科室的經(jīng)辦人具體負責(zé)，相關(guān)人員缺少項目建設(shè)和管理的專業(yè)知識，同時多有依賴上級主管部門的指導(dǎo)。而作為項目管理牽頭部門中的財務(wù)人員，也以熟悉政府會計制度和基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則為主，對于項目建設(shè)相關(guān)的規(guī)章制度還需要更加深入的學(xué)習(xí)。同時，業(yè)務(wù)項目中摻雜部分基建內(nèi)容，涉及科技、財務(wù)、審計等不同部門的情況，在管理流程上較為分散，缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，暫時還未建立起互聯(lián)互通、共享共治的全流程項目系統(tǒng)管理平臺。

（四）項目管理的內(nèi)控不夠完善，項目預(yù)算執(zhí)行與投資計劃不匹配。一方面根據(jù)氣象部門的機構(gòu)設(shè)置特點，項目建設(shè)管理崗位一般設(shè)在計財處，然而到地市級單位，屬于下掛在辦公室的非獨立部門，只設(shè)一個預(yù)算、項目管理、政府采購為一體的計財崗位，人員也是氣象專業(yè)人員兼任，縣級單位不設(shè)崗位，計財人員面對全市項目難以對各項工作進行系統(tǒng)化、集約化、規(guī)范化考慮，導(dǎo)致項目實施過程中的被動應(yīng)對局面，極度弱化了項目建設(shè)管理職能。同時，在制度建設(shè)上直接轉(zhuǎn)發(fā)上級部門文件制度的情況居多，較少有結(jié)合本單位實際將文件制度本地化的情況，從而導(dǎo)致相關(guān)流程及細節(jié)不能完全符合本級工作要求和特點。另一方面基本建設(shè)項目投資計劃下達與預(yù)算下達不同步，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行難度加大，增加了執(zhí)行中的調(diào)整；年度追加投資時間較遲、資金額較大，直接影響預(yù)算執(zhí)行進度和質(zhì)量，重點項目批復(fù)、核概周期長，項目資金下達早于概算批復(fù)，導(dǎo)致項目投資下達內(nèi)容不同于最終批復(fù)概算確定的規(guī)模和內(nèi)容，實際執(zhí)行與批復(fù)內(nèi)容存在無法彌補的差異。

（五）項目建設(shè)缺少全流程的監(jiān)督和指導(dǎo)，資料歸檔不完整和項目驗收不規(guī)范。一方面全流程的統(tǒng)籌和監(jiān)督不足。有的項目因地方資金未到位、前期工作經(jīng)驗較少、地方規(guī)劃變更等原因，建設(shè)過程監(jiān)管較弱，導(dǎo)致項目進展較慢。各單位不同程度存在未及時決算、決算不規(guī)范、在建工程轉(zhuǎn)固不及時等問題。有的項目未及時組織竣工驗收，有的項目驗收過程存在專家均為本單位人員、技術(shù)報告無結(jié)論、測試報告無簽名、應(yīng)用情況報告串用其他項目的成績和效益等不規(guī)范情況。有的項目存在政府采購預(yù)算編制有誤、未按規(guī)定進行合同公告、采購內(nèi)控制度缺失、采購文件評審因素不細化量化、未執(zhí)行集中采購、談判小組成員組成不符合規(guī)定、未履行招標手續(xù)、發(fā)出中標通知書時間在談判響應(yīng)聲明之前、未報政府采購計劃、政府采購檔案管理不規(guī)范、擅自變更政府采購合同、政府采購信息統(tǒng)計不準確、驗收程序不規(guī)范、合同簽訂日期早于審批日期、未按合同約定交付設(shè)備。有的業(yè)務(wù)項目合同約定5 個月內(nèi)完成，但實際上1年后仍未完成提交，忽視項目執(zhí)行進度管理，不僅降低資金使用效率，還可能出現(xiàn)違規(guī)違法的情況。在項目收尾階段，工程的驗收和竣工財務(wù)決算比較拖沓。另一方面建設(shè)項目的檔案管理環(huán)節(jié)也比較薄弱，主要反映在有的項目驗收工作滯后，項目歸檔資料不完善，也沒有相關(guān)的移交記錄，有的業(yè)務(wù)項目竣工財務(wù)決算代替項目竣工驗收。尤其業(yè)務(wù)項目的驗收工作應(yīng)當貫穿于項目全過程，主要包括：在業(yè)務(wù)項目完成分項的技術(shù)開發(fā)時要進行業(yè)務(wù)系統(tǒng)測試驗收，也就是我們通常理解的分項驗收；通過內(nèi)部的測試和檢查，確認業(yè)務(wù)系統(tǒng)已達到業(yè)務(wù)項目的設(shè)計要求和技術(shù)標準時要進行業(yè)務(wù)驗收；當資金使用完畢項目結(jié)束并且取得項目竣工財務(wù)決算批復(fù)時要進行項目竣工驗收，取得竣工驗收鑒定書是項目最終完成的證明。而目前業(yè)務(wù)項目進行項目驗收并取得項目竣工驗收鑒定書的很少，更多的是停留在完成業(yè)務(wù)驗收或者項目竣工財務(wù)決算審批階段。

三、提高項目建設(shè)管理水平應(yīng)采取的措施

（一）針對不同渠道的業(yè)務(wù)項目加強立項環(huán)節(jié)內(nèi)控。首先加強對氣象工程項目管理的管理意識，這對提高氣象部門旗下內(nèi)部對工程管理的認知十分有必要。根據(jù)不同資金來源的建設(shè)項目分清主管部門，主動與上級主管部門或地方主管部門溝通，做好協(xié)調(diào)工作，同時在符合國家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，梳理建設(shè)項目業(yè)務(wù)流程，認真做好本地業(yè)務(wù)項目的銜接，明確考核目標。由多個預(yù)算單位承擔(dān)的非經(jīng)常性專項業(yè)務(wù)費項目，應(yīng)明確項目牽頭單位，項目牽頭單位必須是納入部門預(yù)算編制范圍的預(yù)算單位。其他單位應(yīng)根據(jù)項目牽頭單位確定的工作任務(wù)向項目牽頭單位申報項目，由項目牽頭單位匯總后統(tǒng)一向主管部門申報。項目批準后，主管部門依據(jù)批準的項目將預(yù)算分別安排到項目牽頭單位和其他單位，由各單位分別納入本單位預(yù)算；如其他單位不屬于氣象局部門預(yù)算編制范圍的，項目預(yù)算安排到項目牽頭單位，在委托業(yè)務(wù)費科目中列支。

（二）加強業(yè)務(wù)項目建設(shè)本地化的落實，考核指標設(shè)置科學(xué)合理化。一方面加強與牽頭項目單位的溝通，提供本地化應(yīng)用的業(yè)務(wù)建設(shè)意見，注重頂層設(shè)計，同時推行科學(xué)合理的管理模式，以便可以提高項目建設(shè)時的相關(guān)專業(yè)性和高效性，讓項目建設(shè)時發(fā)揮出巨大的作用。目前，對于氣象項目的管理體系組成大體分為三個方面，分別是管理觀念、管理技術(shù)和管理模式。科學(xué)合理的決定項目方向，理智合理的規(guī)劃項目投資，改變現(xiàn)有的消極狀態(tài)，在從日后的經(jīng)營當中逐步地探索出適合本行業(yè)的特有的、創(chuàng)新性的、科學(xué)性的氣象工程項目管理模式。另一方面讓基層項目管理人員或業(yè)務(wù)人員參與牽頭項目的可行性研究及實施管理過程，全流程的實施過程中熟悉上級主管部門的目標，同時傳達基層業(yè)務(wù)單位的需求，達到雙向目的，同時在績效指標上征求財務(wù)人員的建議，應(yīng)及時論證預(yù)算的可行性，強化資金使用績效考核，并請財務(wù)部門對項目經(jīng)費預(yù)算進行審核，從根本上避免重復(fù)建設(shè)與資源浪費問題，更科學(xué)合理地設(shè)置項目考核指標。

（三）提高氣象工程項目管理人員素質(zhì)。項目負責(zé)人是科研項目實施和資金的直接負責(zé)人。一方面需設(shè)置專門或崗位較為固定的項目管理人員。對于氣象工程建設(shè)的相關(guān)管理部門成員要遵循專業(yè)化和人性化的分配。從項目承擔(dān)部門以及項目團隊上進一步細化，予以規(guī)范。組建項目團隊時，應(yīng)增加具備項目管理和財務(wù)管理能力的人員，即在全程參與項目的基礎(chǔ)上，具有一定的溝通協(xié)調(diào)能力，可以及時掌握科研政策且了解會計財務(wù)和檔案管理知識的綜合型科研人員。另一方面相關(guān)業(yè)務(wù)人員需要加強學(xué)習(xí)。如中國氣象局的行業(yè)管理部門或者相應(yīng)行業(yè)協(xié)會還應(yīng)該定期組織人員接受培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并與其他先進的管理機構(gòu)進行技術(shù)的交流。通過聘請優(yōu)秀的教授或是講師來授課，來獲取最新的知識?；蚴窃O(shè)立專門的培訓(xùn)部門來給一線的操作人員傳達最新的技術(shù)和知識。只有這樣，氣象工程項目的管理人員才有能力對正在進行當中的工程項目進行管理與控制，才可以使項目建設(shè)工程的質(zhì)量和按工期完成得到有效的保證。

（四）完善項目管理內(nèi)控，提高項目管理科學(xué)性。項目建設(shè)一般屬于重大經(jīng)濟事項，應(yīng)成立包含業(yè)務(wù)、財務(wù)、法規(guī)、紀檢等各方面專業(yè)人才的項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立和完善與項目建設(shè)相關(guān)的集體議事決策機制。以制度的形式，明確和規(guī)范在立項、可行性研究報告、項目建設(shè)方案等各個關(guān)鍵節(jié)點，必須提交項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組上會討論的程序和內(nèi)容。一方面加強關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險管理，科研項目經(jīng)費應(yīng)根據(jù)項目研究開發(fā)任務(wù)和實際需要，按照“目標相關(guān)性、政策相符性、經(jīng)濟合理性”的原則，科學(xué)、合理、真實地實行合同化管理，?？顚Ｓ?。對于涉及到的基本建設(shè)項目，建設(shè)的相關(guān)部門和崗位必須明確相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限，確保不相容崗位相互分離；各建設(shè)單位須成立建設(shè)項目領(lǐng)導(dǎo)小組，建設(shè)項目應(yīng)實行項目責(zé)任人和直接責(zé)任人終身負責(zé)制，項目負責(zé)人和項目直接責(zé)任人對項目建設(shè)過程中的安全負責(zé)，對項目質(zhì)量終身負責(zé)。另一方面把精細化管理理念融入項目實施的全生命周期。將管理辦法和具體要求根據(jù)項目不同類型按照步驟體現(xiàn)在流程中，大大減少了管理的隨意性，幫助科研人員和管理人員從重復(fù)的勞動中解脫出來，將更多的精力投入到項目開展以及全局把握和精細化管理中。在項目決策階段，要進行充分的論證和評審，確保決策程序符合集體決策的相關(guān)要求；在項目的招投標階段，與項目相關(guān)的所有環(huán)節(jié)全方位進行招投標，嚴格符合招投標法的相關(guān)要求；在工程合同簽訂階段，要加強合同管理，嚴格審查合同要素簽訂的規(guī)范性；在工程價款結(jié)算階段，嚴格按照合同條款及工程進度支付；在項目完工收尾階段，要及時組織項目竣工驗收，按時限要求辦理竣工財務(wù)決算；把項目建設(shè)檔案管理貫穿項目實施全程，在項目竣工驗收時，同步完成資料的驗收和歸檔工作。

（五）建立全流程的監(jiān)督和指導(dǎo)，完善項目驗收和資料歸檔。以“一張圖”的形式明晰項目建設(shè)流程，確保項目建設(shè)人員能夠簡潔快速找到項目所處的階段以及下一步重點工作，為項目的健康發(fā)展提供制度保障。通過“周例會、月例會”機制，助推精準履職。按時間節(jié)點召開項目建設(shè)推進會，總結(jié)項目建設(shè)開展情況，分析建設(shè)過程中碰到的問題，及時尋找解決方法，并以任務(wù)清單形式領(lǐng)取下一階段的任務(wù)。以合同管理為抓手管理項目，科研項目的招標合同、委托合同等是科研賴以執(zhí)行的基礎(chǔ)。建設(shè)工程的勘察、設(shè)計、造價、施工、設(shè)備材料采購和工程監(jiān)理等合同是工程項目的生命線。財務(wù)核算中心作為最后一道關(guān)口，要真正發(fā)揮“核”的職能，加強內(nèi)部控制管理，完善報銷業(yè)務(wù)流程，建立財務(wù)報銷初審、復(fù)審和抽查制度，嚴格把好預(yù)算執(zhí)行的最后一道關(guān)口。紀檢部門根據(jù)實際情況對建設(shè)項目立項、預(yù)算、招標程序、建設(shè)過程、竣工結(jié)算等關(guān)鍵過程節(jié)點進行審計；各類建設(shè)項目由紀檢部門確定開展項目跟蹤審計，并對項目全過程進行審計。上級部門內(nèi)部審計的職能部門指導(dǎo)市氣象局紀檢部門組織開展對市氣象局及所屬縣氣象局建設(shè)項目審計工作。同時，計財部門要加強與審計部門的聯(lián)動，逐步完善氣象部門財務(wù)監(jiān)督機制，促進財務(wù)檢查經(jīng)?；?、制度化、標準化，關(guān)口前移，強化事前、事中、事后監(jiān)督，將監(jiān)督貫穿單位業(yè)務(wù)、財務(wù)管理全過程，發(fā)揮監(jiān)督檢查的預(yù)警、監(jiān)控、評價和反饋機制。項目驗收工作是整個項目最終結(jié)束的標志，是對項目實施的全方位總結(jié)。竣工驗收工作形成的主要報告性文件包括項目建設(shè)情況報告、技術(shù)測試報告、用戶使用情況報告、項目投資使用情況報告、財務(wù)決算報告、竣工結(jié)算審核報告、財務(wù)決算審計報告和竣工驗收鑒定書。前7 個文件是項目驗收的基礎(chǔ)性文件，由業(yè)務(wù)項目實施單位提供。而最關(guān)鍵的竣工驗收鑒定書則由項目驗收委員會（或驗收組）集體做出對項目的評價性、結(jié)論性文件?？⒐を炇砧b定書需要就整個業(yè)務(wù)項目的建設(shè)情況、技術(shù)性能、財務(wù)情況、檔案資料、經(jīng)濟效益等給出綜合性鑒定意見，對存在問題應(yīng)如實反映并提出處理意見。建設(shè)項目竣工驗收后3 個月內(nèi)，必須向上級主管部門報項目使用情況以及經(jīng)濟效益和社會效益分析報告。項目報告主要包括：項目的概況、總投資、竣工決算、施工過程組織管理、招投標、效益（是否達到初步設(shè)計文件要求的功能）及經(jīng)驗、教訓(xùn)等。

綜上，為貫徹落實氣象事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的具體要求，切實做好氣象部門項目管理內(nèi)部控制工作，堅持以需求為引領(lǐng)，準確把握優(yōu)勢，更積極和主動地融入高質(zhì)量發(fā)展新格局，進一步完善制度、明確各內(nèi)設(shè)管理機構(gòu)職責(zé)，完善項目閉環(huán)管理的要求。根據(jù)本單位實際情況和業(yè)務(wù)特點加強預(yù)算和財務(wù)管理，利用信息化手段將各項制度要求落實到具體經(jīng)費支出審批管理環(huán)節(jié)，在保證支出事項真實的前提下，確保每項支出均在預(yù)算指標和支出標準控制范圍內(nèi)。同時，將審計、巡視巡察中發(fā)現(xiàn)的問題作為治理項目管理的專項整改任務(wù)，做到事事有回應(yīng)，件件有著落，切實將成果轉(zhuǎn)化為治理成效。