區(qū)域合作的現(xiàn)有法律依據(jù)研究

葉必豐

摘要：通過對4448件法律文件的統(tǒng)計和整理表明，我國已經積累了較多區(qū)域合作的法律資源，包括15部法律的21個區(qū)域合作條款，25件行政法規(guī)的32個區(qū)域合作條款，以及24個有關區(qū)域合作的法律文件。當前，我國有關區(qū)域合作的立法還處于單行法律、行政法規(guī)的分散規(guī)定不斷豐富和積累，積極探索制定專門的統(tǒng)一立法的階段?；诜珊托姓ㄒ?guī)中的絕大多數(shù)區(qū)域合作條款采用了“協(xié)商”的概念，可以把區(qū)域合作條款概稱為“協(xié)商條款”。它有三種模式，即選擇性模式、程序性模式和授權性模式。無論是哪一種模式的“協(xié)商條款”，都具有排除中央對跨區(qū)域事務進行管轄的功能，顯然具有擴大地方政府自主權，并惠及地方人大立法權的功效。應該明確以國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）為主的全國人大有關區(qū)域合作的法律文件具有法律效力，是當前編制各區(qū)域規(guī)劃的重要依據(jù)。當然，有關區(qū)域合作的立法還有待進一步推進，應加快區(qū)域合作統(tǒng)一立法的進程，規(guī)定區(qū)域合作的法律機制和區(qū)域合作協(xié)議的共同性問題，擴大區(qū)域合作的地方立法自主權。

關鍵詞：區(qū)域合作；法律依據(jù)；協(xié)商條款；地方自主權；立法

引言

“人類社會，特別是人類的經濟，迫切渴望新的生活形式有新的法律形式?！被凇伴L三角一體化”的需要，曾有學者呼吁制定長三角區(qū)域專門法。基于京津冀一體化的啟動，又有呼吁京津冀一體化專門立法。其實，早在1991年的《國民經濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》中就提出：要“制定有利于促進地區(qū)協(xié)作和聯(lián)合的規(guī)定與辦法”。在2009年的十一屆全國人大二次會議上，有代表提出了關于區(qū)域經濟合作立法的議案?！度珖嗣翊泶髸斦洕瘑T會關于第十一屆全國人民代表大會第二次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》指出：“國家發(fā)改委正組織起草促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展條例，……規(guī)范區(qū)域經濟合作活動”，無需再予立法。但該條例的起草工作，至今仍未取得實質性進展。推進立法的一項重要工作，就是以法的整理、法的匯編和立法信息反饋為主要內容的立法準備。立法準備是否充分、科學，直接關系到立法能否成功、所立之法是否行之有效?！八_維尼把‘記述全部的既有法’稱作是一部法典的全部唯一使命”制定區(qū)域合作法同樣必須充分了解和掌握現(xiàn)有的法律資源狀況。同時，區(qū)域合作的實踐正如火如荼地開展，并未因區(qū)域合作專門立法的缺乏而受到影響。但也有學者認為區(qū)域合作實踐缺乏法律依據(jù)的支撐。現(xiàn)在的區(qū)域合作實踐果真沒有法律依據(jù)嗎，都違法了嗎？如果區(qū)域合作實踐具有法律依據(jù)的話，到底有哪些？為此，本文著力于統(tǒng)計和分析現(xiàn)有區(qū)域合作的立法狀況，為后續(xù)立法尤其是統(tǒng)一立法和學術研究提供基礎性資源，同時回應對區(qū)域合作實踐的合法性質疑。

一、區(qū)域合作法律依據(jù)的檢索和統(tǒng)計

（一）檢索過程

為了較全面地梳理我國區(qū)域合作的法律依據(jù)，本研究通過北大法寶v5進行檢索。檢索方法如下：選擇“法律法規(guī)”——“全文”，輸入檢索詞，選擇“精確”——“同篇”——“中央法規(guī)司法解釋”——“檢索”?；诤罄m(xù)統(tǒng)計量過大的考慮，本檢索選擇了“中央法規(guī)司法解釋”，排除了“地方法規(guī)規(guī)章”。檢索情況如表一所示。其中，檢索詞是本人在對區(qū)域合作法律問題作前期研究的基礎上，認為最有可能反映區(qū)域合作內容的關鍵詞，即“合作”、“聯(lián)動”、“協(xié)作”和“協(xié)商”。（除表格外，本文在下文將用引號表示檢索詞。）

數(shù)據(jù)庫對檢索到的目標條目進行了自動排序，每條顯示以下要素：序號、文件名稱、是否現(xiàn)行有效、發(fā)布和實施時間、檢索目標命中次數(shù)以及命中一次或第一次的段落。為了保證后續(xù)統(tǒng)計的可回溯性和可檢驗性，每次檢索時都復制、固定所有檢索結果條目，并標注檢索時間和檢索詞，形成了以下工作文檔：涉及“合作”的“法律”條目、涉及“合作”的“行政法規(guī)”條目，涉及“聯(lián)動”的“法律”條目、涉及“聯(lián)動”的“行政法規(guī)”條目，涉及“協(xié)作’’的“法律”條目、涉及“協(xié)作”的“行政法規(guī)”條目，以及涉及“協(xié)商”的“法律”條目、涉及“協(xié)商”的“行政法規(guī)”條目。基于規(guī)章條目數(shù)量過大，未予復制，當然也就放棄了后續(xù)的統(tǒng)計工作。四次檢索獲得677部“法律”和3771件“行政法規(guī)”，共4448件法律文件。法律和行政法規(guī)是我國高位階的法源，是制度的主要創(chuàng)設源和供給源。地方性法規(guī)和規(guī)章屬于較低位階的法源，主要是執(zhí)行性或實施性規(guī)則。因此，上述4448部/件“法律”和“行政法規(guī)”，基本上可以反映了我國區(qū)域合作的法律資源狀況。

（二）統(tǒng)計過程

1.識別和認定?；跈z索結果已經顯示“命中”1次的檢索目標內容，足以作出屬于何種合作的識別和判斷，為減輕工作量，未展開全文閱讀。對顯示“命中”2次以上的，基于第二次以后的目標都被隱藏，都予以展開全文。為減輕閱讀和識別負擔，使用查找功能進行全文查找檢索“命中”目標，然后閱讀目標段落，加以識別。

檢索到的“法律”，包括全國人大及其常委會的法律、決議、決定以及專門委員會的報告；“行政法規(guī)”包括行政法規(guī)和國務院的其他規(guī)范性文件?；谘芯啃枨?，統(tǒng)計時對法律與全國人大的其他法律文件進行了區(qū)分，對行政法規(guī)與國務院的其他規(guī)范性文件進行了區(qū)分。對法律的識別比較容易，對行政法規(guī)的識別存在一定困難。原因在于《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》頒布之前，行政法規(guī)是根據(jù)1988年《國務院辦公廳關于改進行政法規(guī)發(fā)布工作的通知》制定的。那時的行政法規(guī)既可以由國務院總理簽署命令發(fā)布，又可以由國務院所屬部門主要首長簽署命令發(fā)布。在1988年該通知發(fā)布前，行政法規(guī)連前述的發(fā)布形式要件也不完善。對1988年前的“行政法規(guī)”，原則上按數(shù)據(jù)庫所標注的“【效力級別】國務院規(guī)范性文件”或“【效力級別】行政法規(guī)”加以識別和認定，并適當兼顧法的規(guī)范性特征。如果標注為“行政法規(guī)”，但只是一段一段的文字不具備法規(guī)的完整要素的，則統(tǒng)計中未認定為行政法規(guī)。如果標注為“國務院規(guī)范性文件”，但條、款、項和假定、處分、制裁結構完整的，則認定為行政法規(guī)。另外，基于“行政法規(guī)”數(shù)量過大，國務院規(guī)范性文件不在本研究的范圍內。

上述法律文件的有效性，按數(shù)據(jù)庫標注認定。

2.歸類和登記。閱讀發(fā)現(xiàn)，涉及“合作”、“聯(lián)動”、“協(xié)作”和“協(xié)商”的情形各異。比如，企業(yè)間的合作、組織內部的團結合作、民族合作、軍民合作、全國人大專門委員會和全國人大常委會工作機構與國務院主管部門的合作、全國人大內部組織和人大代表的合作、行政機關與司法機關的合作、社會與政府的合作、央地合作、行政部門之間的合作、國際合作和區(qū)域合作等。還有個別條目并非檢索目標，而只是文字的組合與檢索詞一致。例如，“結合作為”的組合有“合作”兩字，“中國人民政治協(xié)商會議”中的“協(xié)商”等。出于研究需要，統(tǒng)計沒有局限于區(qū)域合作或非區(qū)域合作的文件，而是按迪爾凱姆關于實證研究的分類原則進行同類合并，設為國際港澳臺合作、民間合作、政治合作、部門合作、央地合作和區(qū)域合作共六類。其中，政治合作包括民族合作、軍民合作、全國人大專門委員會和全國人大常委會與國務院主管部門的合作、全國人大內部組織和人大代表的合作、行政機關與司法機關的合作和社會與政府的合作類型。

對“命中”檢索目標2次以上的同一件法律文件，2次以上的目標系合作等類型的，統(tǒng)計為一項；分屬于不同類型的合作，在有關類型項下分別統(tǒng)計。有的同一法律或行政法規(guī)被檢索到多項數(shù)據(jù)，是因為該法律或行政法規(guī)經修改而重復出現(xiàn)，或是因為純粹的技術因素而重復出現(xiàn)。本統(tǒng)計將這些多次出現(xiàn)的法律或行政法規(guī)都統(tǒng)計為一項，但以序號標注以作區(qū)分。多件法律文件存在重復，且同一法律文件“命中”兩次以上、分屬不同類型的，計入各自類型的重復項下。

基于前述識別、認定、歸類結果，按四項檢索詞分別制作工作表格。然后，將檢索條目的序號登記到表格中，形成下列8份工作表：“涉及‘合作’的‘法律’”、“涉及‘協(xié)作’的‘法律’”、“涉及‘聯(lián)動’的‘法律’”、“涉及‘協(xié)商’的‘法律’”，如表二所示；“涉及‘合作’的行政法規(guī)”、“涉及‘協(xié)作’的行政法規(guī)”、“涉及‘聯(lián)動’的行政法規(guī)”、“涉及‘協(xié)商’的行政法規(guī)”，如表三所示。

3.摘錄和整理。經統(tǒng)計，未發(fā)現(xiàn)區(qū)域“聯(lián)動”的法律、行政法規(guī)。對已經統(tǒng)計出的區(qū)域合作法律、行政法規(guī)進行摘錄，按名稱、制定時間、條目序號、條款序號、內容和有效性，分別整理、制作6份工作表：“區(qū)域‘合作’的法律規(guī)定”6部（含重復為11部）、“區(qū)域‘合作’的行政法規(guī)規(guī)定”4件、“區(qū)域‘協(xié)作’的法律規(guī)定”3部（含重復為5部）、“區(qū)域‘協(xié)作’的行政法規(guī)規(guī)定”5件（含重復為6件）、“區(qū)域‘協(xié)商’的法律規(guī)定”10部（含重復為25部）和“區(qū)域‘協(xié)商’的行政法規(guī)規(guī)定”25件（含重復為31件）。如表四所示。為了表明沿革，對被修改（重復項）法律、行政法規(guī)也一并計入。對每部/件法律、行政法規(guī)在“北大法寶”上進行補充檢索，檢查是否有未被檢索到的被修正法律、行政法規(guī)文本。如有未被檢索到的法律、行政法規(guī)文本，即使并無檢索目標，也予以計入，在“序號”項下用“/”標注。

同時，對已經統(tǒng)計出的有關區(qū)域合作的全國人大法律文件進行摘錄，按名稱、發(fā)布時間、條目序號、主要內容和有效性進行整理，制作“區(qū)域‘合作’的法律文件”20個（含重復為21件）、“區(qū)域‘協(xié)作’的法律文件”10個（含重復為11個）和“區(qū)域‘聯(lián)動’的法律文件”1個共3份工作表，樣式如表五所示。統(tǒng)計中未發(fā)現(xiàn)區(qū)域“協(xié)商”的法律文件。

二、區(qū)域合作法律依據(jù)的統(tǒng)計結果

（一）區(qū)域合作法律的統(tǒng)計結果

將“區(qū)域‘合作’的法律規(guī)定”表、“區(qū)域‘協(xié)作’的法律規(guī)定”表和“區(qū)域‘協(xié)商’的法律規(guī)定”表，按現(xiàn)行有效的法律名稱、制定時間、條序、表述詞（檢索詞）、制定和修改的沿革史以及區(qū)域合作條款的類型加以整合，發(fā)現(xiàn)有關區(qū)域合作的法律計15部、21個條款，如表六所示。

（二）區(qū)域合作行政法規(guī)的統(tǒng)計結果

將“區(qū)域‘合作’的行政法規(guī)規(guī)定”表、“區(qū)域‘協(xié)作’的行政法規(guī)規(guī)定”表和“區(qū)域‘協(xié)商’的行政法規(guī)規(guī)定”表，排除已失效的行政法規(guī)后，按現(xiàn)行有效的行政法規(guī)名稱、制定時間、條序、表述詞（檢索詞）、制定和修改的沿革史以及區(qū)域合作條款的類型加以整合，發(fā)現(xiàn)有關區(qū)域合作的行政法規(guī)計25件、32個條款，如表七所示。

（三）區(qū)域合作法律文件的統(tǒng)計結果

將“區(qū)域‘合作’的法律文件”表、“區(qū)域‘協(xié)作’的法律文件”表、“區(qū)域‘聯(lián)動’的法律文件”表和“區(qū)域‘協(xié)商’的法律文件”表，按法律文件名稱、發(fā)布時間和表述詞（檢索詞）整合，發(fā)現(xiàn)有關區(qū)域合作的法律文件計24個，如表八所示。

三、區(qū)域合作的立法進程和現(xiàn)狀

從統(tǒng)計來看，我國有關區(qū)域合作的立法最早可以追溯到1965年，但屬個別現(xiàn)象。有關區(qū)域合作的立法，從1980年開始逐步增多。十一屆三中全會確立了社會主義現(xiàn)代化建設的工作重點后，實行了改革開放①。為解決當初商品短缺，急需“上海、天津等老工業(yè)基地，……努力同其他城市和地區(qū)協(xié)作，從經營管理經驗和技術方面，把其他城市和地區(qū)的消費品生產帶動起來。”@1984年，黨的十二屆三中全會提出了社會主義商品經濟的概念。1986年，《關于第七個五年計劃的報告》設專章闡述了區(qū)域合作，提出了“地區(qū)協(xié)作實行中央和地方分級管理，以地方為主的原則?！贝撕?，有關區(qū)域合作的立法有了持續(xù)發(fā)展。尤其是鄧小平視察南方談話中提出了社會主義市場經濟的概念后，區(qū)域合作逐漸發(fā)展成為區(qū)域經濟一體化即市場的統(tǒng)一。統(tǒng)計表明，絕大多數(shù)有關區(qū)域合作的立法都集中在自然資源和環(huán)境保護領域，即經濟發(fā)展的基礎要素領域。“我們可以說，制定法在經濟上或者政治上動蕩的時期，常常既是結果、也是原因，可能被看作是社會進步的最重要的杠桿?！眹鴦赵旱男姓⒎ǜ杆俚剡m應了政治和經濟的發(fā)展需求。

當前，有關區(qū)域合作的立法已經發(fā)展到了哪個階段呢？

從分散立法和統(tǒng)一立法來說，我國的行政處罰、行政許可和行政強制都經歷了從分散規(guī)定到統(tǒng)一立法的過程。有關區(qū)域合作的立法似乎也在沿著這一進路發(fā)展。在前期分散立法的基礎上，如引言所述，早在1991年就計劃“制定有利于促進地區(qū)協(xié)作和聯(lián)合的規(guī)定與辦法”。2009年初，莫小莎等31名全國人大代表就提出了《關于制定區(qū)域合作經濟促進法的議案》（第341號），不久，國家發(fā)改委即啟動了組織起草《促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展條例》，目前仍未完成起草工作。當然，對區(qū)域合作依據(jù)在行政程序法中做專章規(guī)定也是可以的。但因《行政程序法》的立法工作一直處于規(guī)劃階段，是否應該將區(qū)域合作內容內容放在該法中并且如何安排結構、規(guī)定哪些內容，一直未能進行公開討論。就目前實際而言，我國有關區(qū)域合作的立法仍處于在單行法中加以分散規(guī)定的階段。也正因為如此，目前已有的區(qū)域合作法律條款基本上屬于就具體事項的規(guī)定，對區(qū)域合作的法律機制、合作協(xié)議的必要條款和效力等普遍性問題尚未作出統(tǒng)一規(guī)定，因此只是為區(qū)域合作提供了基本的依據(jù)。

其次，從地方立法和中央立法的角度來說，我國有的立法經歷了先地方立法后中央立法的歷程，如政府信息公開立法。當前的行政程序立法，地方已紛紛展開，似乎也得走從地方到中央的立法模式。“數(shù)千年的經驗向我們表明，一個在局部上……的圖景只能滿足簡約的地方性需求；只有當法律發(fā)展在大的領域上從某個唯一的中心點出發(fā)展開時，才會發(fā)生大規(guī)模的行動?！钡珔^(qū)域合作系跨區(qū)域事務，已超出了某一地方的管轄范圍。憲法第89條第4項規(guī)定，國務院“統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。國務院應當承擔起為區(qū)域合作供給規(guī)則的職責。從有關區(qū)域合作的立法時間來看，中央立法早于地方立法。就區(qū)域合作較早以地方政府規(guī)章形式作出規(guī)定的是2008年的《湖南省行政程序規(guī)定》。這要比中央有關區(qū)域合作的立法晚很多年。從區(qū)域合作的普遍性、共同性規(guī)則來看，則中央落后于地方。在中央立法層面，有關區(qū)域合作仍只是分散立法，暫未見統(tǒng)一規(guī)定。地方政府規(guī)章中的區(qū)域合作條款，統(tǒng)一適用于各行政領域的區(qū)域合作。但無論是“先地方后中央”還是“先中央后地方”，都踐行了《憲法》第3條的規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。……中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”

再次，從政府和人大的角度講，我國有先行政立法后人大立法的進路，如從《行政復議條例》到《行政復議法》、從《國家公務員暫行條例》到《公務員法》等。全國人大代表對區(qū)域合作所提的立法議案，是制定有關區(qū)域合作的法律的動因之一。全國人大把議案交付國務院辦理，國務院則將其交由國家發(fā)改委起草《區(qū)域合作條例》。由此表明，區(qū)域合作的專門立法，也將是遵循先行政立法，在積累經驗后再作全國人大立法的思路。圖1也顯示，有關區(qū)域合作的全國人大立法和國務院行政立法在時間上具有錯位發(fā)展的特點，國務院的行政立法往往早于全國人大的立法。

總之，我國有關區(qū)域合作的立法目前總體上處于區(qū)域合作的實踐已取得豐富的經驗，專門的統(tǒng)一立法正在探索，單行法律、行政法規(guī)的分散規(guī)定不斷豐富和積累的階段。有關區(qū)域合作的立法進路貫徹了鄧小平的立法思想，即“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善。有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律。修改補充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待‘成套設備’”。

四、區(qū)域合作的協(xié)商條款及其模式

統(tǒng)計表明，15件法律中有11件，21個條款中有12個條款使用“協(xié)商”來表達區(qū)域合作，分別占73%和57%。在25件行政法規(guī)中有18件，在32個條款中有24個條款使用“協(xié)商”來表達區(qū)域合作，分別占72%和75%。“協(xié)商”與“合作”、“協(xié)作”比，更能體現(xiàn)區(qū)域合作的平等自愿特征。與此相對應，我們也可以把我國單行法律和行政法規(guī)中的區(qū)域合作條款概稱為協(xié)商條款。在這些條款中，除了《行政復議法實施條例》、《海關行政處罰實施條例》和《集會游行示威法實施條例》外，都明確了合作的區(qū)域性質。

研讀區(qū)域合作的協(xié)商條款發(fā)現(xiàn)有三種類型或模式。第一類區(qū)域合作的協(xié)商條款規(guī)定，跨區(qū)域事務既可以由地方政府協(xié)商解決，也可以由中央政府決定。如《環(huán)境保護法》第20條第2款規(guī)定：“前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調解決，或者由有關地方人民政府協(xié)商解決?！蔽覀兛梢园堰@類協(xié)商條款稱為“選擇性模式”。第二類區(qū)域合作的協(xié)商條款規(guī)定，對跨區(qū)域事務應先經各地方政府協(xié)商，經協(xié)商未能達成協(xié)議的才由中央人民政府解決。如《水污染防治法》第56條第3款規(guī)定：“跨省、自治區(qū)、直轄市的飲用水水源保護區(qū)，由有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府商有關流域管理機構劃定；協(xié)商不成的，由國務院環(huán)境保護主管部門會同同級水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設等部門提出劃定方案，征求國務院有關部門的意見后，報國務院批準。”我們可以把這類協(xié)商條款稱為“程序性模式”。第三類區(qū)域合作的協(xié)商條款規(guī)定，授權或鼓勵地方政府自主開展區(qū)域合作。如《漁業(yè)法》第22條第1款中規(guī)定：“……國家確定的重要江河、湖泊的捕撈限額總量由有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定或者協(xié)商確定，逐級分解下達?！蔽覀兛梢园堰@類協(xié)商條款稱為“授權性模式”。在法律、行政法規(guī)的53個條款中，選擇性模式、程序性模式和授權性模式的比例分別約為17%、32%和51%。

基于選擇性模式，地方人民政府具有自主權，可以選擇協(xié)商、合作機制并達成協(xié)議。地方人民政府對跨區(qū)域事務能協(xié)商解決的，基于選擇性模式之下，地方政府同樣具有主動權，經協(xié)商而達成的協(xié)議有的具有終局性，僅需報送中央人民政府或相應上級部門備案。根據(jù)程序性模式而達成的協(xié)議，需要獲得中央政府的批準。從理論上講，批準程序既包含著否定協(xié)議的可能性，也包含著確認協(xié)議法律效力的可能性。授權性模式則是對地方政府的一種概括性授權，地方政府的主動性較大。因此，無論是哪一種模式的協(xié)商條款，都擴大了地方政府的自主權。

從我國區(qū)域合作的協(xié)商條款來看，所蘊含的地方自主權僅限于地方政府的行政自主權，而不包括地方立法和司法的自主權。我國區(qū)域合作的地方政府自主權，是否可以惠及地方人大及其常務委員會的地方立法自主權呢？現(xiàn)《立法法》再次擴大了地方立法的制定主體，直至設區(qū)的市人大及其常委會。但自《行政處罰法》以來，地方人大及其常委會依據(jù)憲法和《立法法》獲得的地方立法權空間受到了嚴格限制，所制定的地方性法規(guī)對上位法內容作重復性規(guī)定較多。例如，《廣東省實施土地管理法辦法》第32條第4項規(guī)定的征地補償裁決就是與當時有效的《土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定的征地補償裁決重復的。這種情況在地方立法中非常普遍?，F(xiàn)《立法法》第73條明確規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對上位法已經明確規(guī)定的內容，一般不作重復性規(guī)定。”地方立法不作重復性規(guī)定，就需要地方立法自主權。從區(qū)域協(xié)商條款來看，區(qū)域合作事宜屬于地方事務；對區(qū)域合作的規(guī)定都很簡單和原則，需要根據(jù)本地方實際情況加以細化。這就為地方人大及其常委會對地方政府的區(qū)域合作事宜進行地方立法提供了空間和可能。根據(jù)《憲法》第99條第1款、第104條的規(guī)定，地方各級人民代表大會應當在本行政區(qū)域內，保證有關區(qū)域合作法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行，監(jiān)督本級政府的區(qū)域合作事宜。實際上，有關地方立法已經作出了區(qū)域合作的規(guī)定。《上海市大氣污染防治條例》不僅在第6條規(guī)定了轄區(qū)內不同地方政府機關之間治理大氣污染的協(xié)商合作，而且設專章共9條規(guī)定了長三角區(qū)域治理大氣污染的協(xié)商合作。當前，有關區(qū)域合作的地方性法規(guī)還落后于地方政府規(guī)章，今后需要加強，以促進和規(guī)范區(qū)域合作的發(fā)展。

五、區(qū)域合作的法律文件及其地位

如上文所描述的，全國人大及其常委會通過或批準的有關區(qū)域合作的法律文件很多，且集中于國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃），占全部區(qū)域合作法律文件的62.5%。這類法律文件最早可以追溯到1961年。改革開放以來的區(qū)域合作法律文件則可以追溯到1981年，此后呈加速度發(fā)展態(tài)勢（如圖2所示）。它們關于區(qū)域合作的表述，與法律、行政法規(guī)的規(guī)定明顯不同，除了一個使用過“聯(lián)動”外，都使用“合作”或“協(xié)作”，沒有使用“協(xié)商”。在內容上，它們對區(qū)域合作的闡述更為充分和全面，涉及區(qū)域合作的基本原則、制度設計、推進任務和發(fā)展要求。前述《關于第七個五年計劃的報告》甚至設有專章闡述區(qū)域合作。

這些法律文件的批準主體盡管與區(qū)域合作法律的制定主體相同，但是不是法呢？在我國經濟法學界，就有學者提出國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）是宏觀調控法。但它們顯然不具有法的規(guī)范性特征。在哈特看來，什么是法或不是法，最重要的標準是是否獲得法院的承認。他說：一些規(guī)范“之所以具有法的資格（可能是不確定的），不是依靠立法權的‘默許地’行使，而是依靠一個承認規(guī)則的認可”。“承認規(guī)則是很少明確地作為一個規(guī)則制定出來的”?！俺姓J規(guī)則不是被陳述的，但其存在是通過法院或其他官員、私人顧問確認特殊規(guī)則的方式顯示出來的?！薄昂翢o疑問，承認規(guī)則實際存在于法官、官員和其他人的實踐中?！睆奈覈痉▽嵺`來看，法院的承認主要表現(xiàn)為裁判依據(jù)部分的引用。除非明確表態(tài)這是法或不是法，否則，法院在事實認定或裁判理由部分的引用，不能視為哈特所說的承認。2014年9月10日，我們在“北大法寶”司法案例庫輸人“國民經濟和社會發(fā)展計劃”，選擇“全文”——“精確”——“案例與裁判文書”，獲得96件；輸入“國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，按同樣方法檢索，獲得164件。其中，90%以上為征收補償案例。在裁判文書中，國民經濟和社會發(fā)展計劃（規(guī)劃）被作為證據(jù)用于認定征收是否符合公共利益，而并未作為裁判依據(jù)引用。由此看來，國民經濟和社會發(fā)展計劃（規(guī)劃）的法律性質并未獲得法院的承認。

當然，表八所列法律文件的法律效力是不容置疑的，都是全國人大依法作出或批準的?！稇椃ā返?2條規(guī)定：“全國人民代表大會行使下列職權：……（九）審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告；（十）審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告；……”第92條規(guī)定：“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作?！辈⑶遥瑧椃ê头蛇€明確規(guī)定了國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）對國務院的拘束力。《憲法》第67條規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：……（五）在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃、國家預算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調整方案；……”《全國人民代表大會議事規(guī)則》第33條規(guī)定：“國民經濟和社會發(fā)展計劃、國家預算經全國人民代表大會批準后，在執(zhí)行過程中必須作部分調整的，國務院應當將調整方案提請全國人民代表大會常務委員會審查和批準?！薄陡骷壢嗣翊泶髸瘴瘑T會監(jiān)督法》還專門規(guī)定了對國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）執(zhí)行情況的監(jiān)督。國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）本身，也明確了其法律效力。如《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》就指出：“本規(guī)劃確定的約束性指標，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核。約束性指標要分解落實到有關部門，其中耕地保有量、單位國內生產總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標要分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市?！薄秶窠洕蜕鐣l(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》也規(guī)定：“本規(guī)劃經過全國人民代表大會審議批準，具有法律效力?！?/p>

區(qū)域規(guī)劃屬于專項規(guī)劃，其法制化已獲得重視。在“七五”、“八五”和“九五”國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）推動區(qū)域合作的基礎上，《國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》指出，國務院將“組織實施城鎮(zhèn)化、科技和教育、人口就業(yè)和社會保障、生態(tài)環(huán)境、水利、能源、交通、西部開發(fā)、信息化、加入世界貿易組織等重點專項規(guī)劃”。《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》指出：“改革規(guī)劃管理體制，健全科學化、民主化的編制程序，形成以國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，各類規(guī)劃定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系?！瓘娀瘏^(qū)域規(guī)劃工作，編制部分主體功能區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。改革完善地方規(guī)劃，深化市縣規(guī)劃體制改革?！薄秶窠洕蜕鐣l(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》則強調了規(guī)劃的法制建設，包括規(guī)劃的拘束力、規(guī)劃的體系化和科學化、規(guī)劃制定的民主化，明確了國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃的統(tǒng)領地位，以及主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎作用和區(qū)域規(guī)劃等專項規(guī)劃的支撐作用。

有法可依的“法”不限于《立法法》上的法，還應包括具有法律效力的決議和決定。一個生效判決，甚至一個民事合同或行政行為，都可以成為個案中的當事人作為或不作為的法律依據(jù)。既然國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）具有法律效力，區(qū)域規(guī)劃屬于它的專項規(guī)劃，那么當前已經編制和發(fā)布的各區(qū)域規(guī)劃也屬于有法可依。

結論

截止檢索日2014年9月6日，通過對所檢索4448部/件“法律”和“行政法規(guī)”的統(tǒng)計和整理表明，我國已經積累了較多區(qū)域合作的法律資源，基本上滿足了區(qū)域合作實踐的需要，具體表現(xiàn)為：15部法律的21個區(qū)域合作條款，25件行政法規(guī)的32個區(qū)域合作條款，以及24個有關區(qū)域合作的法律文件。

我國有關區(qū)域合作的立法最早可以追溯到1965年，從1980年開始探索，隨著市場經濟的發(fā)展和改革開放而獲得發(fā)展。國務院有關區(qū)域合作的行政立法更靈敏地反映了經濟發(fā)展，中央有關區(qū)域合作立法早于地方立法。當前，它總體上還處于專門的統(tǒng)一立法正在探索，單行法律、行政法規(guī)的分散規(guī)定不斷豐富和積累的階段。

基于法律和行政法規(guī)中的絕大多數(shù)區(qū)域合作條款采用了“協(xié)商”的概念，可以把區(qū)域合作條款概稱為“協(xié)商條款”。協(xié)商條款有三種模式，即選擇性模式、程序性模式和授權性模式。無論是哪一種模式的協(xié)商條款，都是對地方政府自主權的擴大，并惠及地方人大的立法權。

以國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）為主的全國人大有關區(qū)域合作的法律文件，并不是法，但卻具有法律效力。有法可依的“法”不限于《立法法》上的法，還應包括具有法律效力的決議和決定。當前已經編制和發(fā)布的各區(qū)域規(guī)劃都屬于有法可依。由此可以得出的一個推論是，我國的各項改革是否有法可依，不僅應當從法條來判斷而且還應當從法律決議來判斷。

當然，有關區(qū)域合作的立法還有待進一步推進，應加快區(qū)域合作統(tǒng)一立法的進程，規(guī)定區(qū)域合作的法律機制和區(qū)域合作協(xié)議的共同性問題，完善區(qū)域合作的地方立法。