深入實施精準(zhǔn)扶貧的政策建議

黃征學(xué)

甘肅省兩當(dāng)縣2002年被列為國家扶貧開發(fā)工作重點縣。近年來，縣委、縣政府堅持以甘肅省委“1236”扶貧攻堅行動和“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動為抓手，以扶貧攻堅統(tǒng)攬全局工作，深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，加大項目、資金、技術(shù)、信息等資源要素向貧困村傾斜，大大推進(jìn)了扶貧攻堅進(jìn)程。2014年底，農(nóng)民人均純收入達(dá)到3187元，脫貧0.68萬人，貧困人口減少到0.64萬人，貧困發(fā)生率下降到17%，扶貧攻堅取得了顯著成效。

全縣扶貧工作雖然取得了一定成效，但受諸多因素的制約，后期攻堅難度較大，任務(wù)十分艱巨。

一、存在的問題

一是基礎(chǔ)設(shè)施短板依然明顯。水利設(shè)施滯后，河谷川壩區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水資源利用率低，抗災(zāi)能力差；半山干旱區(qū)缺乏蓄水、引水設(shè)施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定，靠天吃飯的耕種方式?jīng)]有改變；農(nóng)村群眾仍存在飲水不安全和飲水困難問題，如泰山鄉(xiāng)李山村人飲工程由于干旱造成季節(jié)性吃水困難。通訊不暢，站兒巷、云屏、泰山、太陽等深山區(qū)手機(jī)信號差、通訊質(zhì)量不穩(wěn)定，廣金4個村不通手機(jī)信號，電信寬帶覆蓋58個村、移動寬帶覆蓋18個村，50%的村不通寬帶或?qū)拵е煌ǖ酱寮壔顒邮?，農(nóng)村群眾信息閉塞。全縣有1343戶需要進(jìn)行危舊房改造，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率僅為55%，有的建在圈舍旁，設(shè)施較為簡陋，衛(wèi)生條件較差。所調(diào)研的11個村除左家鄉(xiāng)左家村、金洞鄉(xiāng)新潮村群眾居住相對集中之外，站兒巷鎮(zhèn)管江村、云屏鄉(xiāng)元山村、廣金工作站龍王廟村等深山區(qū)村，組與組之間距離達(dá)到幾公里，戶與戶之間居住分散，導(dǎo)致公共設(shè)施配套困難，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育難以全覆蓋，脫貧成本不斷加大，建成的農(nóng)家書屋、圖書閱覽室、村衛(wèi)生室等公益設(shè)施使用率低。

二是支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人力資源不足。近年來，農(nóng)村人口持續(xù)減少，2013年全縣農(nóng)村人口3.68萬人，比2005年3.93萬人減少2500人。再加上農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工，婦女、兒童和老人成為支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的主力軍。全縣常年外出務(wù)工人數(shù)達(dá)1.12萬人，有勞務(wù)技能資質(zhì)的只有2059人。留守農(nóng)村的多為老、婦、幼、殘群體，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需的勞動力支撐嚴(yán)重不足。農(nóng)村青壯年勞動力缺乏導(dǎo)致村兩委班子缺乏后備人才支持，存在“青黃不接”、后繼乏人的問題。

三是特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)組織化程度低。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織化程度低，千家萬戶小生產(chǎn)不能與千變?nèi)f化的大市場有效對接，特色產(chǎn)業(yè)受自然、市場和環(huán)境等因素的影響大，抗御市場風(fēng)險的能力低下。如廣金工作站大鯢養(yǎng)殖受市場價格波動，養(yǎng)殖戶損失慘重，戶均虧損20多萬。全縣“兩主四輔”產(chǎn)業(yè)只有香茹產(chǎn)業(yè)由黃波菌業(yè)訂單收購，其他的均為農(nóng)戶分散經(jīng)營；全縣獲得“三認(rèn)證”的農(nóng)業(yè)企業(yè)只有2家，發(fā)展的115個專業(yè)合作組織作用發(fā)揮有限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地化、標(biāo)準(zhǔn)化、市場化程度低，龍頭企業(yè)的帶動能力弱。全縣特色產(chǎn)業(yè)獲得注冊商標(biāo)的只有2個，獲得無公害認(rèn)證的只有3個，獲得產(chǎn)地認(rèn)證的只有4個，獲得國家地理標(biāo)志產(chǎn)品的只有1個，除了狼牙蜜之外其他產(chǎn)業(yè)的商品化率低，市場準(zhǔn)入困難，多以初級產(chǎn)品參與市場交換，利潤低，缺乏競爭力。

四是農(nóng)村金融整體上缺乏。雖然2014年全縣各項貸款達(dá)到了11.45億元、同比增長19.4，涉農(nóng)貸款達(dá)到了9.59億元、同比增長12%，但全縣20.69億元各項存款中44.7%的金融資金沒有用于支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各項惠農(nóng)金融扶貧貸款審批放款周期較長，而特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金需求大多在備耕期間，致使群眾年初發(fā)展產(chǎn)業(yè)急需貸款時貸不到款，迫使一部分群眾放棄發(fā)展產(chǎn)業(yè)，一部分群眾不得不從農(nóng)村信用社或民間借貸年息一分多的貸款，享受不到金融扶貧政策。同時，全縣39個村級扶貧互助協(xié)會只有26個正常運行，13個因辦理不了機(jī)構(gòu)代碼證，扶貧互助資金無法撥付到村，影響了農(nóng)戶小額信貸需求。

五是因?qū)W、因病和因婚等致貧問題突出。在就學(xué)方面，由于村級教學(xué)點的撤并，學(xué)生只能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校上學(xué)，也有部分家長把孩子送到縣城上學(xué)，孩子較小的還要租房子陪讀，既造成了勞動力閑置，又增加了家庭開支。以小學(xué)生為例，除學(xué)雜費外，全年生活、購買文具書籍和住宿交通等費用近7千元，加上家長陪讀的生活和房租開支5千元，小學(xué)生的教育成本就達(dá)到1.2萬元，高中生和大學(xué)生的年教育支出分別達(dá)到了1萬元和3萬元，農(nóng)村家庭教育負(fù)擔(dān)沉重。在就醫(yī)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療設(shè)施閑置情況嚴(yán)重，廣金衛(wèi)生院只有3名醫(yī)生，一個月能收治4、5名病人，還存在有醫(yī)無藥的問題。雖然村級衛(wèi)生室覆蓋率較高，但醫(yī)療水平及服務(wù)能力有限。農(nóng)村群眾看病貴問題仍然存在，2014年全縣農(nóng)村群眾患癌癥的有47人，年人均醫(yī)療花費達(dá)1.8萬元，個別大病患者花費在10萬元以上，因病致貧或返貧問題突出。在婚喪嫁娶方面，農(nóng)村結(jié)婚費用高漲，動輒十幾萬元的花費成為農(nóng)村家庭的沉重負(fù)擔(dān)。同時，受性別結(jié)構(gòu)失衡、貧困鄉(xiāng)村女青年外出務(wù)工、婚姻遷移等影響，導(dǎo)致農(nóng)村30歲以上單身漢比例較高，這些人沒有生活的希望和發(fā)展的動力，脫貧致富的意識不強(qiáng)烈。

二、對策及建議

把完善基礎(chǔ)設(shè)施作為支撐，把產(chǎn)業(yè)扶貧作為重點，把精神扶貧作為關(guān)鍵，把基層組織建設(shè)作為保障，加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧向縱深發(fā)展。

一要夯實發(fā)展基礎(chǔ)。針對高寒山區(qū)、深山區(qū)群眾居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高的問題，建議加快貧困縣重點鎮(zhèn)、中心村的規(guī)劃建設(shè)，結(jié)合生態(tài)移民搬遷、農(nóng)村危舊房改造和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)群眾向重點鎮(zhèn)和中心村集聚。同時，加大整合力度，將各項涉農(nóng)資金和項目聚集起來，推進(jìn)扶貧開發(fā)財力和物力向特困片區(qū)傾斜，確保每年90%以上的財政扶貧資金和80%以上的涉農(nóng)項目投入到特困片區(qū)，加快貧困村、貧困戶脫貧步伐。繼續(xù)加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)力度，解決好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)灌溉問題。繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村道路建設(shè)，提升通行等級和能力，進(jìn)一步改善農(nóng)村群眾出行環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展交通條件。加快農(nóng)村危舊房改造，加快農(nóng)村廚房、圈舍、廁所的改造；堅持“建新拆舊”的原則，采取有力措施，加大村容村貌、環(huán)境衛(wèi)生等農(nóng)村環(huán)境綜合治理力度。加大農(nóng)村信息化建設(shè)力度，加快電信、聯(lián)通、移動基站及寬帶等通訊設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)信息化到村到戶。

二要突出人才建設(shè)。根據(jù)人力資源現(xiàn)狀和未來人口結(jié)構(gòu)變化的趨勢，結(jié)合山區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展特點，大力發(fā)展附加值高、用工量少的生態(tài)農(nóng)業(yè)。同時，加強(qiáng)農(nóng)村實用技術(shù)人才培訓(xùn)，加大“雨露計劃”、貧困戶“兩后生”職業(yè)學(xué)歷教育和貧困勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)力度，力爭實現(xiàn) “一戶一個技術(shù)能手”， 切實提高群眾產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。加大農(nóng)林牧等行業(yè)科技人才的培訓(xùn)力度，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生人才引培工作，努力提升全縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會事業(yè)的服務(wù)保障能力。

三要加快特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加快發(fā)展“三型四化”（生態(tài)型、特色性、效益型、規(guī)?；⒃O(shè)施化、復(fù)合化、品牌化）農(nóng)業(yè)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向有機(jī)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、單純農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)融合（一二三產(chǎn)融合）轉(zhuǎn)變、低附加值農(nóng)業(yè)向高附加值農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、重生產(chǎn)向重生產(chǎn)與重市場并重轉(zhuǎn)變，不斷完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系、農(nóng)產(chǎn)品市場體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系、農(nóng)業(yè)組織體系和農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系。繼續(xù)扶持龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)協(xié)會等組織的發(fā)展，努力培育3至5戶能夠支撐帶動特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的省級以上龍頭企業(yè)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)抵抗市場風(fēng)險的能力。突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，著力加強(qiáng)“一注冊三認(rèn)證”工作，切實解決好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場準(zhǔn)入問題，不斷提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭力。拓展產(chǎn)業(yè)扶貧思路，加快發(fā)展旅游、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新亮點。盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，將農(nóng)村新建的閑置住房充分利用起來，通過引進(jìn)旅游服務(wù)公司、扶持大戶、群眾自營等多種方式，大力發(fā)展農(nóng)家樂、農(nóng)家客棧，促進(jìn)農(nóng)村群眾返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，提升旅游接待能力和服務(wù)質(zhì)量。盡快研發(fā)一批旅游消費紀(jì)念品和具有市場準(zhǔn)入條件的電商銷售產(chǎn)品。同時，把山野菜加工、土蜂蜜養(yǎng)殖和加工納入產(chǎn)業(yè)扶貧范圍，并給予一定補(bǔ)助，拓寬農(nóng)村群眾的增收渠道。繼續(xù)加強(qiáng)電商平臺和微信、微博等新媒體運用平臺建設(shè)，建設(shè)全縣旅游電子商務(wù)平臺，開通景點門票、酒店、農(nóng)家樂、農(nóng)特產(chǎn)品團(tuán)購預(yù)定等服務(wù)，積極推進(jìn)農(nóng)特產(chǎn)品網(wǎng)上銷售與鄉(xiāng)村旅游聯(lián)動發(fā)展。

四要強(qiáng)化金融支持。深化農(nóng)村改革，加強(qiáng)農(nóng)村承包地、宅基地、林地等農(nóng)村資產(chǎn)的登記確權(quán)頒證工作，積極做好農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款工作。設(shè)立雙聯(lián)貸款周轉(zhuǎn)基金，用于貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)貸款周轉(zhuǎn)。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，調(diào)整各項貸款的發(fā)放時間進(jìn)度，適當(dāng)延長貼息貸款的期限和還貸方式。切實發(fā)揮好村級互助資金協(xié)會的作用，盡快解決好13個村級互助資金協(xié)會的運行問題。發(fā)揮互助資金協(xié)會貸款靈活的優(yōu)勢，鼓勵社會資本加入互助資金池，賦予互助資金擔(dān)保功能，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用互助資金，最大限度挖掘互助資金的潛能。探索試點中藥材、經(jīng)濟(jì)林果、養(yǎng)殖等特色農(nóng)業(yè)保險，有效防控貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險。

五要加快農(nóng)村各項社會事業(yè)發(fā)展。加快寄宿制學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園建設(shè)，解決家長陪讀問題，釋放更多農(nóng)村勞動力，增加家庭收入。嚴(yán)格落實義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)餐和貧困大學(xué)生生源地貸款項目，減輕農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。健全農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系，調(diào)整和優(yōu)化資源配置，完善縣鄉(xiāng)村醫(yī)療、婦幼保健服務(wù)功能，抓好農(nóng)村衛(wèi)生室規(guī)范化建設(shè)，對未建衛(wèi)生室的貧困村，進(jìn)行整合后在相對集中點建設(shè)。建立貧困人口法律援助、生活救助、人文關(guān)懷等制度，完善貧困留守老人、留守婦女、留守兒童扶持措施，切實把各項民生措施覆蓋全部貧困人口。繼續(xù)深入開展新農(nóng)村、新農(nóng)民、新風(fēng)尚、新形象“四新”競賽活動，將群眾脫貧致富與農(nóng)村面貌改造提升、文明新風(fēng)創(chuàng)建相結(jié)合，實現(xiàn)村容村貌和農(nóng)民精神風(fēng)貌雙提升，讓廣大群眾成為扶貧攻堅工作參與者、建設(shè)者和受益者。

六要加強(qiáng)基層組織建設(shè)。選派優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部到村掛職擔(dān)任第一書記，提高村兩委班子服務(wù)群眾、帶頭致富的工作能力。千方百計增加村級積累，在加大基層工作經(jīng)費財政投入的基礎(chǔ)上，探索基層組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤的機(jī)制，把對龍頭企業(yè)、專合組織的財政扶持資金作為股份投入進(jìn)行分紅，產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益納入村級資金積累，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生管護(hù)和村級公益設(shè)施管護(hù)的支出，夯實基層工作基礎(chǔ)。按照目標(biāo)精準(zhǔn)、對象精準(zhǔn)、內(nèi)容精準(zhǔn)、方式精準(zhǔn)、考核精準(zhǔn)、保障精準(zhǔn)的要求，加大對基層組織考核力度，發(fā)揮基層組織的堡壘作用。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）