共享電改紅利的路線圖

2015年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號，以下簡稱9號文）的發(fā)布，拉開了新一輪電改序幕。最近，國家發(fā)改委又出臺了《關(guān)于推進(jìn)輸配電價改革的實施意見》、《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實施意見》、《關(guān)于電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》、《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》、《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實施意見》、《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》等6個配套實施文件，電力體制改革正朝著新目標(biāo)有序穩(wěn)妥推進(jìn)。這幾個配套文件讓電力體制改革有了更加清晰的路徑，與主體的9號文一起，共同劃定了讓全社會共享改革紅利的路線圖。

新一輪電力體制改革的核心是“三放開、一獨立、三加強”。“三放開”是指在進(jìn)一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，按照“管住中間”、“放開兩頭”的體制架構(gòu)，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃；“一獨立”是指推進(jìn)交易機構(gòu)相對獨立，規(guī)范運行；“三加強”是指進(jìn)一步加強政府監(jiān)管，進(jìn)一步加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步加強電力安全高效運行和可靠供應(yīng)。

新一輪電改在宏觀上重建了

以社會效益和用戶利益至上的核心價值

電力生產(chǎn)的根本目的必須服從和服務(wù)于人，其根本任務(wù)是最大限度地為電力用戶提供安全、清潔、可靠的電力供應(yīng)。在新的歷史條件下，電力行業(yè)的核心價值應(yīng)當(dāng)是以客戶為中心，最終落腳在保障終端客戶用電需求這一根本利益上，這也是電力行業(yè)的核心能力與終極使命。

我國電力工業(yè)已經(jīng)走過了135年。新中國建立以來，特別是改革開放30多年來，我國電力工業(yè)快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2014年底，我國發(fā)電裝機總?cè)萘窟_(dá)到13.6億千瓦，人均擁有1千瓦裝機容量的水平，圓了幾代電力人孜孜以求的電力小康之夢。但是，長期以來，在垂直一體化的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國電力工業(yè)是計劃驅(qū)動、以自我為中心，形成了“重發(fā)輕供不管用”的傳統(tǒng)價值觀念。雖然先后經(jīng)歷了兩次電力體制改革，國家的改革也已進(jìn)入更加注重民生的新的歷史階段，但是傳統(tǒng)價值觀念的轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)未完成。

改革，首要任務(wù)是突破舊價值觀念的束縛，建立起合乎時代特征的新核心價值觀。我國正在開展的新一輪電改，在宏觀層面確立了以社會效益和用戶利益至上的核心價值觀。9號文在指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)部分明確提出，電改要堅持清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展，全面實施國家能源戰(zhàn)略。清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展，就集中體現(xiàn)了以社會效益和用戶利益至上的新的核心價值觀。

9號文在堅持原則部分進(jìn)一步強調(diào)要保障民生和節(jié)能減排。其中，新電改的第一個原則是要堅持保障民生，結(jié)合我國國情和電力行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，充分考慮企業(yè)和社會承受能力，保障基本公共服務(wù)的供給。妥善處理交叉補貼問題，完善階梯價格機制，確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電價格相對平穩(wěn)，切實保障民生。這樣一來，用戶利益至上的核心價值觀被具體化了。

而電改的又一條重要原則是堅持節(jié)能減排，要從實施國家安全戰(zhàn)略全局出發(fā)，積極開展電力需求側(cè)管理和能效管理，完善有序用電和節(jié)約用電制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)升級。強化能源領(lǐng)域科技創(chuàng)新，推動電力行業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高發(fā)展質(zhì)量和效率，提高可再生能源發(fā)電和分布式能源系統(tǒng)發(fā)電在電力供應(yīng)中的比例。這些措施的開展，將促使社會效益至上的核心價值觀真正落地。

更為重要的是，通過新一輪改革，要建立健全電力行業(yè)“有法可依、政企分開、主體規(guī)范、交易公平、價格合理、監(jiān)管有效”的市場體制，努力降低電力成本、理順價格形成機制，逐步打破壟斷、有序放開競爭性業(yè)務(wù)，實現(xiàn)供應(yīng)多元化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升技術(shù)水平，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促進(jìn)公平競爭、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保，讓全社會共享電改紅利。

隨著新一輪電改的逐步推進(jìn)，市場機制將在我國電力工業(yè)未來發(fā)展中占據(jù)重要地位，以往由政府制定電價、實現(xiàn)資源分配的方法將在一定程度上轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽渴袌鰜碇鲗?dǎo)。這種情況下，市場的價格信號能夠更好地反映市場的供求關(guān)系，由市場主導(dǎo)完成的資源分配要比以往更有效率。這對于用戶來講，被賦予了其更多的自主選擇權(quán)，將能更多地分享電力改革發(fā)展所帶來的成果。

新電改在微觀上著重于提高供電能力和電力能效

電力工業(yè)從無到有，從小到大，從大到強，其本質(zhì)的體現(xiàn)是供電能力的不斷提升。我國電力工業(yè)發(fā)展之所以能夠取得舉世矚目的成就，根本原因就在于電力體制改革的持續(xù)深化。從2002年底開始的上一輪電力體制改革一路走來已經(jīng)13年，13年來，以兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)和兩大電力建設(shè)集團(tuán)為代表的市場主體逐步確立，現(xiàn)代企業(yè)制度基本形成，發(fā)電側(cè)市場競爭日益激烈，電力科技創(chuàng)新碩果累累，我國發(fā)電裝機總?cè)萘恳约鞍l(fā)電量已位居世界第一，電網(wǎng)規(guī)模及安全可靠供電世界領(lǐng)先，這得益于電力體制改革所釋放出的巨大的生產(chǎn)力。

建設(shè)堅強電網(wǎng)，不斷提高供電可靠性，著力提高電網(wǎng)供電的核心能力，是此次電改的著力點。9號文中，關(guān)于近期推進(jìn)電力體制改革的重點任務(wù)中的第一項就是有序推進(jìn)電價改革，單獨核定輸配電價，理順電價形成機制。作為電力產(chǎn)品價值鏈的中間環(huán)節(jié)，輸配電價直接關(guān)系到電網(wǎng)的健康發(fā)展。通過“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則來確定輸配電價，能夠使電網(wǎng)企業(yè)擺脫現(xiàn)行購銷差價形成輸配電收入的不確定性，更加專注電網(wǎng)資產(chǎn)運營和提高輸配電服務(wù)水平；同時，有利于激勵電網(wǎng)企業(yè)降本增效，保障電網(wǎng)企業(yè)在回收合理成本的同時獲得合理收益，使電網(wǎng)企業(yè)真正回歸到社會公益性的本位，有利于電網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

加快電力清潔發(fā)展，不斷提高環(huán)境效益，既是電力行業(yè)履行社會責(zé)任的需要，也是電力行業(yè)自身發(fā)展的需要。大力發(fā)展清潔能源、逐步提高電網(wǎng)接納清潔能源能力是我國當(dāng)前電力發(fā)展的主要方針。9號文提出，要開放電網(wǎng)公平接入，建立分布式電源發(fā)展新機制。一是積極發(fā)展分布式電源，二是完善并網(wǎng)運行服務(wù)，三是全面放開用戶側(cè)分布式電源市場。其核心就是鼓勵太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能發(fā)電以及燃?xì)狻盁犭娎洹甭?lián)產(chǎn)等各類分布式電源發(fā)展，并支持接入各電壓等級的配電網(wǎng)絡(luò)和終端用電系統(tǒng)。

在提高供電核心能力的同時，不斷優(yōu)化電力資源配置，使電力工業(yè)實現(xiàn)最高能效，是此次電改的另一著力點。電力工業(yè)的能效體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括發(fā)電能效、供電能效、電力市場能效以及供電服務(wù)能效等。習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上首次提出“能源革命”。李克強總理主持召開新一屆國家能源委員會首次會議時也明確指出，要加快電力體制改革，推動供求雙方直接交易，讓市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用?！斑€原能源商品屬性”，讓市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用，其主要目的就在于切實提高電力系統(tǒng)的能效。

電力系統(tǒng)的能效水平，與電力規(guī)劃、電力結(jié)構(gòu)、電力市場、電力服務(wù)以及電力技術(shù)息息相關(guān)。9號文在進(jìn)一步推動電力市場建設(shè)方面提出，一是要推進(jìn)電力交易體制改革，完善市場化交易機制；二是建立相對獨立的電力交易機構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場交易平臺；三是推進(jìn)發(fā)用電計劃改革，更多發(fā)揮市場機制的作用；四是穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革，有序向社會資本放開售電業(yè)務(wù)。其中最大的亮點之一是推進(jìn)售電側(cè)改革，總的來說是堅定地推進(jìn)電力市場化改革的方向，讓市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用。在國家發(fā)改委出臺的《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實施意見》中，有序放開的主要指售電業(yè)務(wù)和增量配電業(yè)務(wù)。在電力系統(tǒng)發(fā)、輸、配、售四環(huán)節(jié)中，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)是競爭性環(huán)節(jié)。在電力系統(tǒng)全面引入市場交易機制的大背景下，只有讓各利益相關(guān)方在電力市場中充分競爭，才能最大程度地還原電力在保供前提下的商品屬性，讓市場真正發(fā)揮配置電力資源的決定性作用，也才能進(jìn)一步提高電力市場的能效。

近些年，電力工業(yè)在高速發(fā)展中也產(chǎn)生了許多矛盾，其中最為突出是電力發(fā)展與電力規(guī)劃之間的矛盾，由于電力規(guī)劃的滯后以及電網(wǎng)電源規(guī)劃的不協(xié)調(diào)，使得電力能效大打折扣。為此，9號文特別提出要切實加強電力行業(yè)特別是電網(wǎng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化電源與電網(wǎng)布局，加強電力規(guī)劃與電源規(guī)劃之間、全國電力規(guī)劃與地方性電力規(guī)劃之間的有效銜接。提升規(guī)劃的覆蓋面、權(quán)威性和科學(xué)性，增強規(guī)劃的透明度和公眾參與度，各種電源建設(shè)和電網(wǎng)布局要嚴(yán)格規(guī)劃有序組織實施。

當(dāng)然，改革不是為改而改，改革的目的一定是以解放生產(chǎn)力、提升社會運行效率、造福社會公眾為目標(biāo)。我國電力體制改革也是如此，要通過持續(xù)改革，不斷完善機制，積極解放生產(chǎn)力，切實提高供電核心能力，實現(xiàn)電力系統(tǒng)能效最大化，最終使用戶受益，這是新一輪電改的出發(fā)點和落腳點。

電力體制改革是一個不斷深入與完善的進(jìn)程，我們已經(jīng)為此做了很多的探索和努力，今后還會有很長的路要走，還有很多的坎要過。不管怎樣，改革的邏輯一如初衷，改革的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。