推進供給側(cè)改革 謹防陷入誤區(qū)

李佐軍

核心要點：

中國目前的結(jié)構(gòu)性問題主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、排放結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)和收入分配結(jié)構(gòu)等六個方面的結(jié)構(gòu)問題。這六個方面的結(jié)構(gòu)性問題既相對獨立、又相互疊加，需要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有針對性地加以解決。

為什么需求管理政策達不到預期效果？其核心原因恐怕是沒有完全找對病根，沒有對癥下藥。中國經(jīng)濟當前的主要問題是結(jié)構(gòu)性問題，而非周期性問題。針對結(jié)構(gòu)性問題，不能用解決周期性波動的需求管理政策去應對，而要采取供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去化解。

推進供給側(cè)改革的實踐也并非始自今日，事實上20世紀80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，90年代中期的經(jīng)濟體制總體改革，90年代后期的國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性改組，十八屆三中全會的全面改革等，都是供給側(cè)改革。推進供給側(cè)改革并非標新立異，而是回歸常識。

過去多年來我們過于強調(diào)從需求側(cè)進行政府宏觀調(diào)控以實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長，現(xiàn)在強調(diào)供給側(cè)改革只是對其進行“糾偏”，而不是過于偏向供給側(cè)而忽視了需求側(cè)，從一個極端走向另一個極端。

近期召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，“推動經(jīng)濟發(fā)展，要更加注重提高發(fā)展質(zhì)量和效益。穩(wěn)定經(jīng)濟增長，要更加注重供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。”“推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應國際金融危機發(fā)生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求?！敝链耍醒胍呀?jīng)多次提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。該如何理解供給側(cè)改革？為何要推進供給側(cè)改革？如何避免在推進中陷入誤區(qū)？

如何理解供給側(cè)改革

所謂“供給側(cè)改革”是指從供給側(cè)入手的改革。所謂“結(jié)構(gòu)性改革”是指針對結(jié)構(gòu)性問題而推進的改革。所謂“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是指從供給側(cè)入手，針對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題而推進的改革。本文并不嚴格區(qū)分這幾個概念，下面主要使用供給側(cè)改革這個詞。

供給、需求乃經(jīng)濟學最重要的概念，現(xiàn)代經(jīng)濟學的理論大廈就建立在這些概念基礎之上。需求是指有支付能力的需求，總需求由消費、投資和凈出口“三駕馬車”組成。狹義供給是指生產(chǎn)者在某一時期某價格水平上愿意并且能夠提供的商品或勞務；廣義供給是指所有能對經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟效益提高起作用的“供給側(cè)”因素或供給側(cè)力量，包括經(jīng)濟活動主體（如企業(yè)和個人等）、生產(chǎn)要素（如勞動、資本、土地等資源、企業(yè)家管理、政府管理等）、要素升級（如技術進步、人力資本提升、知識增長、信息化等）、結(jié)構(gòu)變動（如工業(yè)化、城市化、區(qū)域經(jīng)濟一體化、國際化等）、制度變革（減管制、減壟斷、減稅收等）等。

中國目前的結(jié)構(gòu)性問題主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、排放結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)和收入分配結(jié)構(gòu)等六個方面的結(jié)構(gòu)問題。其中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題表現(xiàn)在低附加值產(chǎn)業(yè)、高消耗、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)的比重偏高；區(qū)域結(jié)構(gòu)問題表現(xiàn)在人口的區(qū)域分布不合理，戶籍人口城鎮(zhèn)化率偏低，區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不公平；要素投入結(jié)構(gòu)問題表現(xiàn)在資源能源、勞動力、資金等一般因素投入比重偏高，人才、技術、知識、信息等高級要素投入比重偏低；排放結(jié)構(gòu)問題表現(xiàn)在廢水、廢氣、廢渣、二氧化碳等的排放比重偏高；經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)問題表現(xiàn)在過多依賴投資、消費、出口“三駕馬車”特別是投資來拉動經(jīng)濟增長；收入分配結(jié)構(gòu)問題表現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距、行業(yè)收入差距、不同群體收入差距較大。這六個方面的結(jié)構(gòu)性問題既相對獨立，又相互疊加，需要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有針對性地加以解決。

供給側(cè)改革的實質(zhì)就是要：一是形成新主體，即要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮企業(yè)、企業(yè)家、創(chuàng)業(yè)者等在經(jīng)濟發(fā)展中的主導作用，同時要簡政放權，轉(zhuǎn)變政府職能，約束政府的“有形之手”，正確發(fā)揮政府的作用；二是培育新動力，即通過全面改革培育新的增長動力，通過全面創(chuàng)新形成新的經(jīng)濟增長點，通過提高全要素生產(chǎn)率來實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；三是發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，即一方面要尊重和順應經(jīng)濟規(guī)律、市場規(guī)律，及時淘汰過剩產(chǎn)能和僵尸企業(yè)等，讓市場及時出清，避免資源浪費，及時化解經(jīng)濟泡沫，避免系統(tǒng)性風險，另一方面要大力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新技術、新業(yè)態(tài)等。

為何要推進供給側(cè)改革

理由一：需求管理政策的邊際效益在遞減。2008年國際經(jīng)濟危機爆發(fā)后，為了保增長或穩(wěn)增長，我們采取了一系列需求管理政策，如積極的財政政策、穩(wěn)健的貨幣政策和政府投資政策等。這些政策確實取得了一定的保增長效果，但此后需求管理政策的邊際效應在遞減，雖然連續(xù)多次采取了穩(wěn)增長措施，但GDP增速自2010年一季度達到12.1%的高度之后，一直在震蕩下行，直至2015年三季度的6.9%，而且尚未扭轉(zhuǎn)下行趨勢。這種增速下行有我們主動調(diào)控的因素，但還有別的原因。這就使得我們不得不重新思考：為什么需求管理政策達不到預期效果？其核心原因恐怕是沒有完全找對病根，沒有對癥下藥。中國經(jīng)濟當前的主要問題是結(jié)構(gòu)性問題，而非周期性問題。針對結(jié)構(gòu)性問題，不能用解決周期性波動的需求管理政策去應對，而要采取供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去化解。

理由二：需求管理政策的副作用和后遺癥越來越大。由于需求管理政策主要是通過政府投資和釋放流動性等手段，拉動“三駕馬車”來實現(xiàn)經(jīng)濟增長，屬于短期刺激政策，故在帶來經(jīng)濟增長的同時，也造成了產(chǎn)能過剩、高房價或資產(chǎn)價格泡沫、地方債務壓力加大、資源環(huán)境壓力加大、企業(yè)效益下降、影子銀行、銀行不良資產(chǎn)率上升等副作用和后遺癥。鋼鐵、電解鋁、水泥、建材、造船等行業(yè)的產(chǎn)能利用率已下降到70%左右，許多城市的房價已大大超過多數(shù)居民的承受力，2014年中國債務占GDP的比重達到了235.7%，個別銀行的不良貸款率已超過2%的警戒線。這促使我們必須尋找新的出路。

理由三：推進供給側(cè)改革與推進全面改革是吻合的。從供給側(cè)入手、針對結(jié)構(gòu)性問題而推進的改革幾乎包括所有重要的改革，如行政管理制度改革、產(chǎn)權制度改革、土地制度改革、國有企業(yè)改革、財稅制度改革、金融制度改革、價格制度改革、社會福利制度改革、生態(tài)制度改革等。可以說，從“需求側(cè)”轉(zhuǎn)向“供給側(cè)”相當于從“政府調(diào)控側(cè)”轉(zhuǎn)向“全面改革側(cè)”。而十八屆三中全會確定的全面改革也正是要推進這些改革，故推進供給側(cè)改革也就是落實三中全會精神，推進各個領域的改革。

理由四：推進供給側(cè)改革是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。我們要追求的發(fā)展是綜合考慮資源和環(huán)境承載力、兼顧當代人和后代人權益的可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展要求盡可能少地消耗資源能源、保護環(huán)境，而在推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程中要做到少消耗資源能源、保護好環(huán)境，根本的出路是提高全要素生產(chǎn)率，即以較少的資源能源投入獲得較高的產(chǎn)出。提高全要素生產(chǎn)率的基本途徑是發(fā)動“三大發(fā)動機”，即推進制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素升級。而推進供給側(cè)改革正是要培育“三大發(fā)動機”，提高全要素生產(chǎn)率，實現(xiàn)經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。故推進供給側(cè)改革可以達到實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的。

理由五：供給與需求相互依存，但國內(nèi)有效需求最終決定于各主體的供給能力。雖然需求對供給有重大影響，但各種主體（個人、企業(yè)等）的各種有效需求都取決于其支付能力或購買能力，而支付能力或購買能力取決于其收入水平，而收入水平又取決于其生產(chǎn)率，而生產(chǎn)率又取決于其供給能力。因此，擴大內(nèi)需的根本措施，是通過減稅而不是提高稅率，不斷提高企業(yè)和個人的有效供給能力或競爭力。

理由六：在開放經(jīng)濟條件下供給能力決定一國的競爭力。在開放經(jīng)濟條件下，如果一國國內(nèi)企業(yè)和個人的供給能力提高了，即使國內(nèi)需求沒有擴大，也會保持經(jīng)濟增長，因為供給能力提高的企業(yè)和個人會開拓外需市場，滿足國外市場的需求，賺外國人的錢。反之，如果一國國內(nèi)企業(yè)和個人的供給能力沒有提高，即使國內(nèi)需求擴大了，也不一定帶來經(jīng)濟增長，因為在國內(nèi)企業(yè)和個人的供給能力沒有提高的情況下，擴大了的內(nèi)需市場很可能會被國外的企業(yè)所占領。

謹防在推進中出現(xiàn)誤區(qū)

供給側(cè)改革本是非常好的改革思路，但由于概念相對晦澀，各種脫離其本意的解讀較多，也要謹防出現(xiàn)如下誤區(qū)。

一是將供給側(cè)改革理解為從未有過的新生事物。供給側(cè)改革或供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革確實是一個新出現(xiàn)的詞，但與此相關的供給政策或供給管理、相關理論和實踐則早已有之。支持供給側(cè)改革的理論可以追溯到經(jīng)濟學的源頭。改革開放以來幾乎所有的改革理論都是從供給側(cè)考慮的，而不是從需求側(cè)考慮的。推進供給側(cè)改革的實踐也并非始自今日，事實上20世紀80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，90年代中期的經(jīng)濟體制總體改革，90年代后期的國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性改組，十八屆三中全會的全面改革等，都是供給側(cè)改革。只要稍微梳理一下歷史就不難發(fā)現(xiàn)，推進供給側(cè)改革并非標新立異，而是回歸常識。

二是簡單用西方供給學派的觀點來理解中國的供給側(cè)改革。西方供給學派的政策主張——“四減四促”（減稅、減管制、減壟斷、減貨幣發(fā)行，促私有化、促市場競爭、促企業(yè)家精神發(fā)揮、促進技術創(chuàng)新），其中多數(shù)確也是中國供給側(cè)改革要考慮的重要內(nèi)容。但由于中國體制具有特殊性，我們要認識到：一方面，其中有些政策主張在中國是不適用的；另一方面，中國的供給側(cè)改革需要考慮和解決的問題比它要豐富得多。

三是以政府計劃思維推進供給側(cè)改革。供給側(cè)改革本是為解決政府過度干預或過度宏觀調(diào)控問題而提出的改革思路，但現(xiàn)實中很容易被人誤解為通過政府計劃或政府主導來確定供給結(jié)構(gòu)，提供供給要素，增加產(chǎn)品供給，提高供給速度。這就有可能走到供給側(cè)改革的反面，不僅達不到提高全要素生產(chǎn)率的效果，反而帶來了與過度需求管理政策同樣甚至更嚴重的問題。如政府主導選擇產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、項目和技術路線，就會帶來適得其反的結(jié)果。

四是將供給側(cè)與需求側(cè)對立起來。供給側(cè)與需求側(cè)是一個硬幣的兩面，或一只手的手心和手背，缺一不可，而且二者要盡可能對稱和平衡，經(jīng)濟才能健康可持續(xù)發(fā)展。過去多年來我們過于強調(diào)從需求側(cè)進行政府宏觀調(diào)控以實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長，現(xiàn)在強調(diào)供給側(cè)改革只是對其進行“糾偏”，而不是過于偏向供給側(cè)而忽視了需求側(cè)，從一個極端走向另一個極端。

五是將供給側(cè)改革簡單理解為增加商品或勞務供給。廣義的供給側(cè)力量不僅包括商品或勞務供給，而且包括供給主體培育、要素投入、全要素生產(chǎn)率提升、存量調(diào)整、增量形成等。若單純強調(diào)增加商品或勞務供給，在產(chǎn)能過剩形勢下，只會帶來進一步的產(chǎn)能過剩。若能廣義理解供給側(cè)力量，則會考慮通過改革等，主要依靠企業(yè)和市場的作用，有針對性地解決結(jié)構(gòu)性問題：一方面淘汰落后產(chǎn)能，讓市場出清；另一方面推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育新興產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點。這就是中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)的去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。

六是將供給側(cè)的生產(chǎn)要素與效率提高決定因素簡單平行放在一起。如有的學者將供給側(cè)因素理解為人口或勞動力、資本、土地、創(chuàng)新、制度等。其實，這五種因素并非同一層面因素，勞動力、資本和土地是生產(chǎn)要素，創(chuàng)新和制度是影響全要素生產(chǎn)率的因素。而且，生產(chǎn)要素投入量的增加與生產(chǎn)要素質(zhì)的提升是不同的，勞動力、資本、土地等要素不是通過提高生產(chǎn)率來實現(xiàn)經(jīng)濟增長，而是通過投入量的增加來實現(xiàn)經(jīng)濟增長，而技術進步、人力資本提升、知識增長等要素升級屬于要素質(zhì)的提升，是通過提高生產(chǎn)率來實現(xiàn)經(jīng)濟增長。除了要素升級外，制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化也是通過提高生產(chǎn)率來實現(xiàn)經(jīng)濟增長。區(qū)分不同性質(zhì)的供給側(cè)因素很重要，因為制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素升級這“三大發(fā)動機”是更為重要的供給側(cè)因素。其中，制度變革尤為重要，推進供給側(cè)改革就是要抓住制度改革這個“牛鼻子”，同時通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素升級，來提高全要素生產(chǎn)率，促進經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。

（作者為國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境研究所副所長）