立法“擴(kuò)容”綻放法律生命

張媛　李沐

2015年3月修改后的立法法，將地方立法權(quán)下放到所有設(shè)區(qū)的市。各地能否順利承接立法的大幅賦權(quán)，放權(quán)、擴(kuò)權(quán)的同時(shí)如何防止地方“濫權(quán)”，這些都是各方高度關(guān)注、期望求解的重要問(wèn)題。

2015年，對(duì)于許多地方人大而言可謂是有著里程碑意義的一年。

3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改立法法的決定——這是我國(guó)15年來(lái)首次修改立法法。

其中，“賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”尤為受關(guān)注。除原來(lái)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和49個(gè)已賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市共80個(gè)主體外，立法法又賦予其他237個(gè)設(shè)區(qū)的市（立法法通過(guò)后，又有2個(gè)地區(qū)改為設(shè)區(qū)的市）、30個(gè)自治州、4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市享有地方立法權(quán)，地方立法主體總共達(dá)到351個(gè)。

多市拿到地方立法“門(mén)票”

735.06萬(wàn)常住人口，7603.28億元地區(qū)生產(chǎn)總值，1579.01億元財(cái)政總收入……廣東佛山市長(zhǎng)期以來(lái)都困擾于人口資源環(huán)境壓力。然而，面對(duì)一些城市管理亟待解決的問(wèn)題，國(guó)家和廣東省制定的一般性法律法規(guī)都難以滿足需要。

2015年8月，佛山市向社會(huì)公布了立法計(jì)劃，其中佛山的歷史文化街區(qū)和歷史建筑最早分享到立法體制改革的紅利。作為嶺南文化發(fā)源地的佛山將迎來(lái)符合自己實(shí)際、具有可操作性的首部地方性法規(guī)。

依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，是地方多年的期盼，是黨中央作出的重大決策，也是貫徹實(shí)施立法法的重點(diǎn)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的修改后的立法法，明確規(guī)定將地方立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，并由省級(jí)人大常委會(huì)確定新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間。

在經(jīng)過(guò)一系列準(zhǔn)備工作后，各地開(kāi)始著手設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)工作。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅從5月中旬開(kāi)始至9月，河北、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、廣西、海南等12個(gè)省區(qū)的人大常委會(huì)已經(jīng)作出決定，確定了85個(gè)開(kāi)始制定地方性法規(guī)的市州。其他地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，也在有條不紊地推進(jìn)各項(xiàng)工作。

需要指出的是，賦權(quán)之后，地方立法進(jìn)度不是“一刀切”。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任李適時(shí)表示，立法法將確定設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的步驟和時(shí)間授權(quán)省區(qū)人大常委會(huì)，一般先期確定行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)在人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況方面排名靠前?！爱?dāng)然，這一標(biāo)準(zhǔn)也不是絕對(duì)的，有的地方雖然人口不多、面積不大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平一般，但有一些特殊問(wèn)題急需通過(guò)立法解決，并且在立法機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才儲(chǔ)備等方面已滿足進(jìn)行地方立法的需要，也可以先期確定其開(kāi)始行使立法權(quán)?！?/p>

鎮(zhèn)江首試地方立法權(quán)

2015年12月4日，江蘇省十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審查批準(zhǔn)了《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》。

在地方行使立法權(quán)熱潮中，鎮(zhèn)江成為江蘇第一個(gè)“吃螃蟹”的設(shè)區(qū)的市。

據(jù)了解，由于地方立法的缺失，近年來(lái)鎮(zhèn)江許多景區(qū)文物資源遭破壞、景區(qū)設(shè)施被毀壞、違章搭建、違規(guī)開(kāi)發(fā)的情況時(shí)有發(fā)生，法治化保護(hù)的呼聲不斷。立法法修改后，對(duì)地方立法權(quán)的“擴(kuò)容”，給類(lèi)似問(wèn)題的解決帶來(lái)了歷史機(jī)遇。

7月31日，江蘇省十二屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議決定，鎮(zhèn)江市成為首批立法法修改后獲得地方立法權(quán)的城市，市人大及其常委會(huì)可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)，市人民政府可以開(kāi)始制定規(guī)章，包括“三山”保護(hù)在內(nèi)的鎮(zhèn)江城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)真正迎來(lái)了轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

從首批獲得地方立法權(quán)到正式遞交江蘇省人大常委會(huì)審議，《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》僅用了不到5個(gè)月時(shí)間。鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)法工委主任張蕾介紹，能如此迅速地制定鎮(zhèn)江首部地方性法規(guī)，得益于“立法準(zhǔn)備和爭(zhēng)取授權(quán)”雙管齊下。

立法法修改后，鎮(zhèn)江市在人大機(jī)構(gòu)建設(shè)和立法調(diào)研方面馬不停蹄、齊頭并進(jìn)。4月，鎮(zhèn)江市委書(shū)記夏錦文調(diào)研人大工作后要求“立法準(zhǔn)備和爭(zhēng)取授權(quán)”同步，全力實(shí)現(xiàn)“力爭(zhēng)年內(nèi)制定首部地方性法規(guī)”的目標(biāo)。

當(dāng)月，鎮(zhèn)江市就在江蘇省內(nèi)首個(gè)正式提出設(shè)立“市人大法制委、市人大常委會(huì)法工委”機(jī)構(gòu)編制申請(qǐng)，并獲得批復(fù)，成為江蘇首個(gè)由市人大常委會(huì)決定設(shè)立法工委的地市。

6月初，鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)啟動(dòng)了立法調(diào)研工作，在不到20天時(shí)間內(nèi)，先后發(fā)放600多份立法項(xiàng)目征集函，并向社會(huì)公開(kāi)征集立法項(xiàng)目建議。此外，鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)還召開(kāi)了17場(chǎng)立法專(zhuān)題座談會(huì)，盡可能全方位、多渠道征求意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)梳理，共形成24件立法項(xiàng)目建議，為制定首部地方性法規(guī)提供了大量一手資料。7月上旬，將首部法規(guī)鎖定在金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)方面。

“廣東經(jīng)驗(yàn)”不降標(biāo)準(zhǔn)底線

不能否認(rèn)的是，獲得“門(mén)票”易，如何保證有效行使地方立法權(quán)難。

立法權(quán)限是立法體制的核心內(nèi)容。雖然立法法對(duì)各個(gè)立法主體的權(quán)限和關(guān)系作了規(guī)定，但是由于語(yǔ)言文字本身所具有的不確定性以及社會(huì)實(shí)踐的變化發(fā)展，對(duì)地方立法權(quán)限范圍的準(zhǔn)確把握及其與國(guó)家立法的關(guān)系成為了地方立法工作理論和實(shí)務(wù)面臨的基礎(chǔ)問(wèn)題。設(shè)區(qū)的市立法作為一項(xiàng)新生事物，仍面臨立法權(quán)限的界定、立法能力的建設(shè)以及與現(xiàn)有立法體制的磨合等諸多困難和問(wèn)題。

廣東有著“立法試驗(yàn)田”之稱(chēng)，從1999年起就嘗試在立法工作機(jī)制、論證形式等方面進(jìn)行創(chuàng)新。在如何做好17個(gè)新行使地方立法權(quán)地市的立法工作，廣東也有不少獨(dú)到經(jīng)驗(yàn)。

2014年9月召開(kāi)的第二十次全國(guó)地方立法研討會(huì)，針對(duì)立法法修改釋放出了多個(gè)信號(hào)。會(huì)議結(jié)束后，廣東省人大常委會(huì)組織有關(guān)方面，到全省21個(gè)地級(jí)以上市開(kāi)展調(diào)研，基本摸清了各市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、人才儲(chǔ)備情況。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，設(shè)區(qū)的市要開(kāi)展立法工作，困難多多——沒(méi)編制、沒(méi)人才，立法進(jìn)度不一樣，部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市，連相關(guān)的準(zhǔn)備工作都尚未正式啟動(dòng)。調(diào)研結(jié)束后，他們從立法能力、立法需求和人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等方面對(duì)地市進(jìn)行全面評(píng)估，并明確了地市立法權(quán)下放的工作原則，那就是“標(biāo)準(zhǔn)不能降低、底線不能突破，成熟一個(gè)、確定一個(gè)”。對(duì)于立法能力達(dá)不到要求、立法質(zhì)量得不到保障的地方，暫不確定其行使地方立法權(quán)。

在調(diào)研基礎(chǔ)上，2015年5月底，廣東省人大常委會(huì)確定佛山等9市為第一批開(kāi)始行使地方立法權(quán)的市后，將于2015年底以及2016年初確定第二批、第三批。

法制委是立法法規(guī)定的統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)，法工委是工作班子。要做好立法工作，兩者缺一不可，它們也是評(píng)估立法能力強(qiáng)弱的重要環(huán)節(jié)。因此，佛山等9市已經(jīng)成立了或經(jīng)市委同意成立了法制委和法工委，前者的組成人員，主要來(lái)自市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者和基層法制工作部門(mén)的人大代表，有法學(xué)學(xué)歷及法律實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)者居多，后者則配備編制、工作人員8至10名，均具備法學(xué)學(xué)歷或者法律實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)。

為了幫助各市培養(yǎng)立法人才，廣東省人大常委會(huì)決定協(xié)商各市派員到常委會(huì)法工委跟班工作，每批8人左右，時(shí)間為半年，用一至兩年時(shí)間使所有市立法工作人員都跟班工作一次。2015年3月，佛山等7市的8名同志已第一批開(kāi)始到法工委跟班工作。在省里沒(méi)有統(tǒng)一發(fā)文、沒(méi)有下達(dá)一個(gè)編制指標(biāo)的情況下，17個(gè)新行使地方立法權(quán)的地市，采取由本市調(diào)劑或人大機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)劑等方式解決法工委8至10個(gè)編制。目前，上述市的法工委編制共約130多個(gè)。

9月，第二十一次全國(guó)地方立法研討會(huì)在廣州召開(kāi)，廣東省人大常委會(huì)主任黃龍?jiān)茖⑦@一年廣東在地市立法實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，一一向兄弟省市分享。

一枝獨(dú)秀不是春，百花齊放滿園春。相信受“廣東經(jīng)驗(yàn)”的啟示，地方立法必將開(kāi)啟新的篇章。