未來化解產(chǎn)能過剩的策略選擇

胡遲

去年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，2016年要抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務(wù)。今年的政府工作報告更是明確提出，著力化解過剩產(chǎn)能和降本增效。重點抓好鋼鐵、煤炭等困難行業(yè)去產(chǎn)能，堅持市場倒逼、企業(yè)主體、地方組織、中央支持，運用經(jīng)濟、法律、技術(shù)、環(huán)保、質(zhì)量、安全等手段，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能，堅決淘汰落后產(chǎn)能，有序退出過剩產(chǎn)能。

毫無疑問，產(chǎn)能過剩業(yè)已成為“十三五”時期經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中必須攻克的難題。與以往幾次產(chǎn)能過剩相比，目前產(chǎn)能過剩的驅(qū)動因素仍然是經(jīng)濟增速下滑帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的需求，外部疲軟的經(jīng)濟環(huán)境更是給產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀“雪上加霜”。民生證券發(fā)表報告認(rèn)為，在新常態(tài)下，經(jīng)濟增長率不可能恢復(fù)以前兩位數(shù)水平，加之產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此，本次產(chǎn)能過剩所需耗費的時間會更加漫長，相關(guān)行業(yè)業(yè)績受去產(chǎn)能沖擊到回升時間跨度相對更長。從國際經(jīng)驗看，世界上發(fā)達國家和地區(qū)（如歐洲、美國、日本）均經(jīng)歷過產(chǎn)能過剩階段。上世紀(jì)80年代“亞洲四小龍”在出口導(dǎo)向型經(jīng)濟支撐下，投資率一度在35%左右，致使90年代末遭受亞洲金融危機沖擊時，貨幣危機迅速擴展到經(jīng)濟危機，其中產(chǎn)能過剩是重要因素，這方面韓國尤甚。這些國家陸續(xù)花了20—30年的時間才慢慢化解掉過剩產(chǎn)能。更何況，我國的產(chǎn)能過剩還帶有自身的體制性、政策性的原因，當(dāng)然也有企業(yè)本身追求擴大規(guī)模的原因。因此，我國化解產(chǎn)能過剩不可能一蹴而就，也不能操之過急，更要從長計議。2013年10月發(fā)布的《指導(dǎo)意見》給出了5年的時間，今年2月頒布的化解鋼鐵與煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的意見又提出了5年的時間。實際上把政策執(zhí)行期限由原來的2018年延長至2020年。這也是考慮到化解產(chǎn)能過剩任務(wù)的長期性和艱巨性。

回顧治理產(chǎn)能過剩的歷史，可以看出，產(chǎn)能過剩的發(fā)生是反反復(fù)復(fù)，屢次治理，又屢次反彈。產(chǎn)生產(chǎn)能過剩的原因一直基本相同，治療對策也基本相近，而導(dǎo)致政策失效的原因也基本相同。例如，在我國，政府特別是地方政府因追求高增長而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩一直沒有明顯變化。由于存在過度追求速度和投資偏好的體制機制動因，地方政府行為上必然要人為壓低生產(chǎn)要素等投資品價格支撐投資高增長，無論是各地招商引資中的競爭性壓價政策—土地、稅收優(yōu)惠，不計環(huán)境成本，還是要素價格市場化的遲滯，本質(zhì)上都是政府過度干預(yù)資源配置產(chǎn)生的市場信號扭曲。未來化解產(chǎn)能過剩要“以史為鑒”，充分借鑒前期的經(jīng)驗與教訓(xùn)，政策的制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點與經(jīng)濟環(huán)境，分析前期政策的得失，糾正政策執(zhí)行中的失效，同時又前瞻未來，與體制改革的目標(biāo)銜接，從而在執(zhí)行中不斷提升政策的針對性與有效性。

一、不斷提升調(diào)控政策的科學(xué)性和預(yù)見性

我國化解產(chǎn)能過剩一直以壓縮產(chǎn)能、總量控制為主要手段。這種手段的不足在于僅從供給側(cè)出發(fā)調(diào)節(jié)產(chǎn)能過剩，而產(chǎn)能過剩狀況是由供需兩個方面的狀況決定的。目前每年的壓縮產(chǎn)能任務(wù)都能夠完成，但產(chǎn)能過剩狀況依舊。從以往的經(jīng)驗看，有關(guān)部門對需求的預(yù)測與實際數(shù)據(jù)差異較大。以鋼鐵工業(yè)為例，按照國家有關(guān)部門對鋼鐵需求的預(yù)測，2005年我國粗鋼需求量為1.4億噸，而當(dāng)年實際消費3.53億噸；2010年粗鋼需求量為3.2億噸，而當(dāng)年實際消費約為6億噸。在有色金屬和水泥等領(lǐng)域也存在同樣的問題。這種調(diào)控目標(biāo)與結(jié)果一再背離的現(xiàn)象，需要決策部門認(rèn)真反思。要吸取“越控制總量，投資越踴躍，產(chǎn)能越過剩”的教訓(xùn)。要相信資本和市場的理性。未來要不斷提升調(diào)控手段與政策的科學(xué)性和預(yù)見性。進一步建立精細化的調(diào)控指標(biāo)體系，差異化不同性質(zhì)過剩產(chǎn)能的調(diào)控方法。

一是建立產(chǎn)能利用率評估和預(yù)警制度。首先，提升宏觀經(jīng)濟走勢的預(yù)測水平，減少對微觀經(jīng)濟的直接管制和干預(yù)，將現(xiàn)行企業(yè)統(tǒng)計、景氣指數(shù)分析與產(chǎn)能利用率評價結(jié)合起來，逐步建立起統(tǒng)一的行業(yè)產(chǎn)能過剩評估指標(biāo)體系和預(yù)警系統(tǒng)，讓企業(yè)和投資者及時準(zhǔn)確地了解行業(yè)產(chǎn)能及相關(guān)信息，理智決策進入或退出市場行為，商業(yè)銀行據(jù)此控制信貸投向和規(guī)模，防止投資過度，規(guī)避金融風(fēng)險。其次，改革“總量控制”的產(chǎn)業(yè)政策思路以及建立在此基礎(chǔ)上的項目審批準(zhǔn)入制度，最終改審批制為核準(zhǔn)制，并且要以能源資源、環(huán)境保護和安全生產(chǎn)作為前置性條件，監(jiān)管方式也應(yīng)該從前置性審批，轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮泻褪潞蟮倪^程監(jiān)管，提高調(diào)控水平。

二是差異化不同性質(zhì)過剩產(chǎn)能的調(diào)控方法。對于不同性質(zhì)的產(chǎn)能過剩，需要分業(yè)施策、多管齊下。對技術(shù)落后產(chǎn)能的企業(yè)，依照國家法律和法規(guī)關(guān)停、淘汰，防止這類企業(yè)在市場出現(xiàn)短期需求趨旺、價格上漲時“死灰復(fù)燃”。對結(jié)構(gòu)性缺陷導(dǎo)致的“低水平”過剩產(chǎn)能實行“有保有壓”的調(diào)控措施，利用信貸、財稅、價格等經(jīng)濟政策杠桿“扶優(yōu)汰劣”，引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。對因購買力水平低、有效需求不足產(chǎn)生的相對性產(chǎn)能過剩和部分行業(yè)出現(xiàn)的階段性產(chǎn)能過剩，加強規(guī)劃引導(dǎo)，提高企業(yè)集中度，引導(dǎo)企業(yè)站術(shù)進步前沿、順應(yīng)產(chǎn)品更新?lián)Q代趨勢進行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二、加大政策執(zhí)法的力度和權(quán)威性

從以往政策執(zhí)行的教訓(xùn)看，一些設(shè)計初衷良好的政策沒有得到有效貫徹執(zhí)行，或者被政策受力方化解，致使政策未能發(fā)揮應(yīng)有的效果。例如，針對鋼鐵等領(lǐng)域出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，政府相繼出臺了一系列產(chǎn)業(yè)政策，對新上項目規(guī)定了很嚴(yán)格的技術(shù)、環(huán)保及規(guī)模等進入門檻。然而，一些地方根本無視國家產(chǎn)業(yè)政策，違規(guī)上馬項目。調(diào)查顯示，各地都有大批未經(jīng)國家環(huán)評和審批而上馬的鋼鐵、水泥、玻璃和電解鋁項目。同時，一些地方進入工信部淘汰落后名單的企業(yè)產(chǎn)能，至今仍然在運行，沒有被淘汰。一些企業(yè)為了擴張產(chǎn)能，擅自更改技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，降低了產(chǎn)品質(zhì)量。更有一些企業(yè)以嚴(yán)重污染環(huán)境為代價，降低生產(chǎn)成本。這些現(xiàn)象的一再出現(xiàn)，已經(jīng)嚴(yán)重削弱了產(chǎn)業(yè)政策和政府部門的權(quán)威性和公信力。

在目前的體制環(huán)境下，上述政策還是有“用武之地”的，但必須嚴(yán)格執(zhí)法，加大監(jiān)管的力度，不折不扣地執(zhí)行各項政策法規(guī)，切不可姑息手軟。一是建立巡視檢查制度，由發(fā)改委、工信部等部門組成檢查組，定期巡視檢查。這樣才能發(fā)現(xiàn)那些違規(guī)未申報的新項目。二是強調(diào)行政問責(zé)制的使用。鑒于現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩在很大程度上是政府權(quán)力干預(yù)市場運行所致，因而，行政力量造成的問題現(xiàn)階段還只能用行政的辦法來應(yīng)對。在這方面，有些地方在治理污染上已經(jīng)創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到很好效果。與此相比，國內(nèi)還鮮有官員因產(chǎn)能過剩問題受到處罰。因此，下一步要突出行政問責(zé)制的作用。當(dāng)然，這只是現(xiàn)階段不得已而為之的現(xiàn)實對策，而非長久之計。強化行政辦法的弊病在于與體制改革的方向“背道而馳”，其執(zhí)行效率肯定是“非優(yōu)化”的，但目前環(huán)境下的確沒有“最優(yōu)策略”，而只能退而求其次，并承擔(dān)相應(yīng)的成本。從長期看，行政手段與市場調(diào)節(jié)兩種工具的運用是一個此消彼長的關(guān)系，市場手段有一個循序漸進的發(fā)育過程。現(xiàn)行的體制環(huán)境決定了行政手段還不可缺少。

三、加快配套政策的改革速度

由于產(chǎn)能過剩的產(chǎn)生與我國經(jīng)濟環(huán)境與體制的復(fù)雜性具有高度的相關(guān)性，因此，產(chǎn)能過剩的治理也必須其它相關(guān)配套政策的支持。例如，由于資源要素市場改革滯后，能源、資源、土地等沒有按照其稀缺程度和環(huán)境的代價來定價，直接刺激了大量高耗能、高污染項目的上馬。因此，相應(yīng)有針對性的改革政策很早就提出了：改革資源性產(chǎn)品價格，理順煤、電、油、氣、水、礦等資源產(chǎn)品價格關(guān)系；深化資源性產(chǎn)品的稅收機制改革。然而，由于相關(guān)改革的復(fù)雜性與艱巨性，這些改革措施一直沒有到位。三中全會提出，到2020年重大改革要取得實質(zhì)性進展，因此，要進一步深化相關(guān)領(lǐng)域的改革，來支持產(chǎn)能過剩的治理。

一是深化行政管理體制改革。包括重塑中央和地方財政關(guān)系以及改革地方官員的評價和升遷體系。伴隨新預(yù)算法的實施，公眾支出應(yīng)該更加透明和更好地得到社會監(jiān)督以避免地方政府之間通過各種形式的補貼開展投資和經(jīng)濟增長方面的攀比。而加快地方政府官員評價和升遷體系的改革，則有助于消除地方政府對企業(yè)投資行為的過度干預(yù)。

二是完善財稅支持政策。各級財政加大對產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)實施結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的支持力度，完善促進企業(yè)兼并重組的稅收政策。對向境外轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能的企業(yè)，其出口設(shè)備及產(chǎn)品可按現(xiàn)行規(guī)定享受出口退稅政策。修訂完善資源綜合利用財稅優(yōu)惠政策。

三是繼續(xù)落實有保有控的金融政策。對整合過剩產(chǎn)能的企業(yè)，積極穩(wěn)妥開展并購貸款業(yè)務(wù)。大力發(fā)展各類機構(gòu)投資，鼓勵創(chuàng)新基金品種，開拓企業(yè)兼并重組融資渠道。加大企業(yè)“走出去”的貸款支持力度、適當(dāng)簡化審批程序，完善海外投資保險產(chǎn)品，研究完善“走出去”投融資服務(wù)體系，支持產(chǎn)能向境外轉(zhuǎn)移。

四是完善和規(guī)范價格政策，深化資源型產(chǎn)品價格改革。按照體現(xiàn)資源稀缺性和環(huán)境成本的原則，深化水、電、油、氣、礦等資源價格改革。對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等高耗能行業(yè)，能耗、電耗、水耗達不到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)能，實施差別電價和懲罰性電價、水價。

五是落實職工安置政策。據(jù)新華社報道，未來2—3年，若產(chǎn)能過剩最嚴(yán)重的行業(yè)減產(chǎn)30%，將造成裁員300萬人。這些工業(yè)包括：鋼鐵、煤炭開采、水泥、造船業(yè)、煉鋁和平板玻璃。各級政府要切實負起責(zé)任，將化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾中企業(yè)下崗失業(yè)人員納入就業(yè)扶持政策體系。落實促進自主創(chuàng)業(yè)、鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)和幫扶就業(yè)困難人員就業(yè)等各項政策，切實做好下崗失業(yè)人員社會保險關(guān)系接續(xù)和轉(zhuǎn)移，按規(guī)定落實好其社會保障待遇，依法妥善處理職工勞動關(guān)系。

四、大力推進“一帶一路”戰(zhàn)略的實施

“走出去”一直是中國企業(yè)提升國際化經(jīng)營水平的重要途徑，而利用“走出去” 轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能則是近年國內(nèi)產(chǎn)能過剩形勢下所強調(diào)提出的策略。當(dāng)前，推動我國企業(yè)加速“走出去”的重要機遇是“一帶一路”戰(zhàn)略的實施。我國經(jīng)濟與“一帶一路”許多沿線國家具有互補性。這些國家尚處在工業(yè)化初期階段，其中不少經(jīng)濟高度依賴能源、礦產(chǎn)等資源型行業(yè)，而我國企業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展，一些行業(yè)的制造工藝技術(shù)和主體裝備已經(jīng)達到或接近國際先進水平，處于產(chǎn)業(yè)鏈的相對高點，有能力向這些國家提供各種產(chǎn)品與設(shè)備。資料顯示，我國鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等行業(yè)已經(jīng)有大批符合能耗、質(zhì)量、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的過剩產(chǎn)能，可以考慮向國外轉(zhuǎn)移部分產(chǎn)能。以鋼鐵為例，有關(guān)分析顯示，如果我國每年有10%—15%的鋼鐵產(chǎn)品出口，國內(nèi)鋼產(chǎn)量就可基本實現(xiàn)平衡。因此，我國企業(yè)的策略應(yīng)當(dāng)是，第一，進一步加大鋼鐵產(chǎn)品等過剩產(chǎn)能的出口力度，政府通過出臺稅收政策鼓勵企業(yè)提高產(chǎn)品國際競爭力，比如，降低在能源緊張時期加征的15%電解鋁出口關(guān)稅等。第二，產(chǎn)能過剩的企業(yè)積極“走出去”。比如，我國鋁企業(yè)可以到東南亞、俄羅斯、幾內(nèi)亞等資源能源富集的國家和地區(qū)進行生產(chǎn)，把電解鋁這類耗能高、污染大的生產(chǎn)環(huán)節(jié)向海外轉(zhuǎn)移。第三，積極應(yīng)對眾多國家針對我國企業(yè)實行的反傾銷、反補貼政策。2014年以來，國內(nèi)鋼鐵企業(yè)加快推進國際化戰(zhàn)略，已經(jīng)密集在境外投資了一批鋼鐵項目。

當(dāng)然，通過“走出去”轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能有一個過程，還需要量力而行，還要看“一帶一路”沿線國家的市場需求情況，而不能“急于求成”。就目前而言，“走出去”還不是治理過剩產(chǎn)能的最重要手段，但是這個方向必須堅持下去。展望“十三五”時期，我國企業(yè)將在“一帶一路”沿線國家發(fā)展能源在外、資源在外、市場在外的“三頭在外”型產(chǎn)業(yè)，進而帶動產(chǎn)品、設(shè)備和勞務(wù)輸出，有效實現(xiàn)我國產(chǎn)能的向外投放。

五、充分發(fā)揮市場機制的決定性作用

由于產(chǎn)能過剩反映了經(jīng)濟運行中供給與需求的相對狀況。從根本上看，只有運用市場化辦法才能建立化解產(chǎn)能過剩的長效機制。前不久，李克強總理在太原主持召開鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能、實現(xiàn)脫困發(fā)展工作座談會時指出，要更加注重運用市場化辦法化解過剩產(chǎn)能。從國際經(jīng)驗看，美國當(dāng)年化解產(chǎn)能過剩主要是靠市場優(yōu)勝劣汰、自然出清。美國每年企業(yè)間購并重組以及破產(chǎn)數(shù)量數(shù)以萬計，加之發(fā)達的風(fēng)險投資和資本市場支持，為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。美國是發(fā)達國家中把治理產(chǎn)能過剩與產(chǎn)業(yè)升級結(jié)合較好的國家。從我國當(dāng)前情況看，產(chǎn)能過剩在各個行業(yè)都存在，產(chǎn)能利用率大約都在70%左右，但汽車行業(yè)甚至水泥行業(yè)的效益都好于鋼鐵行業(yè)。統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年鋼鐵業(yè)利潤率2.2%，低于工業(yè)企業(yè)5.91%的平均水平，更是遠低于汽車制造業(yè)8.99%的水平。即使在鋼鐵行業(yè)內(nèi)部，也不是每個企業(yè)都虧損。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場倒逼機制作用，要靠市場機制起作用，通過市場競爭化解過剩產(chǎn)能，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。這才是化解產(chǎn)能過剩的“治標(biāo)”之策。當(dāng)然，我國的市場機制還不盡完善，市場機制完全發(fā)揮作用也有一個“循序漸進”的過程。

從供給側(cè)看，化解過剩產(chǎn)能的最佳途徑還是要以市場為導(dǎo)向，靠技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新。盡管多數(shù)傳統(tǒng)行業(yè)總體上存在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，但也存在結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能不足。比如，平板玻璃中電視機用大平板，玻璃基板等多數(shù)還靠進口。風(fēng)機設(shè)備中風(fēng)機組成控制系統(tǒng)及多數(shù)零部件還要進口。我國企業(yè)要緊緊抓住新常態(tài)下經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的要求，抓緊技術(shù)創(chuàng)新，創(chuàng)造有效供給。毋庸諱言，技術(shù)與產(chǎn)品創(chuàng)新同樣是一個需要持之以恒堅持的過程。