化解過剩產(chǎn)能重在打通政策落實的“最后一公里”

魏琪嘉

治理產(chǎn)能過剩是當(dāng)前化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的重要環(huán)節(jié)，是新常態(tài)下轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的先手棋。打好化解過剩產(chǎn)能殲滅戰(zhàn)，關(guān)鍵在于打通政策落實的“最后一公里”，做到管住增量與優(yōu)化存量并行、市場手段與行政手段并用、督查落實與明確責(zé)任并舉，最終形成政府、市場“雙輪驅(qū)動”化解過剩產(chǎn)能的良好局面。

一、資源配置功能失靈是產(chǎn)能過剩的癥結(jié)

導(dǎo)致過剩產(chǎn)能有多種因素，如投資“潮涌”引發(fā)的非理性投資，監(jiān)管不到位、責(zé)任不明確導(dǎo)致的管理機(jī)制失靈等，但本質(zhì)上都?xì)w結(jié)于市場配置資源的功能受到人為扭曲。不從根本上解決這個問題，到頭來只能是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。

考核任務(wù)之“重”傷了政府。招商引資已經(jīng)成為很多基層政府的負(fù)擔(dān)，招商任務(wù)指標(biāo)層層分解，甚至連鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有招商局。上重工業(yè)項目對于完成這樣的考核任務(wù)能起到立竿見影之效，自然也就成為各地爭相追捧的目標(biāo)。但問題是，為完成考核任務(wù)盲目“以重為先”，必然積累大量產(chǎn)能，各個地區(qū)都如此，必然導(dǎo)致產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，最終反而成為地方政府的大麻煩。

補(bǔ)貼形式之“亂”傷了行業(yè)。地方預(yù)算軟約束、行政權(quán)力邊界模糊化，為地方政府干預(yù)投資提供了政策空間。電價補(bǔ)貼、地價補(bǔ)貼、出口退稅、降低準(zhǔn)入門檻等各種形式的優(yōu)惠政策，扭曲了生產(chǎn)要素價格的形成機(jī)制，擾亂了行業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，使行業(yè)規(guī)避了很多本應(yīng)支付的外部性成本。產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的行業(yè)，不但沒有為此付出代價，反倒在過度的優(yōu)惠政策庇護(hù)下得以繼續(xù)運轉(zhuǎn)，缺乏邁向產(chǎn)業(yè)中高端的動力。

淘汰標(biāo)準(zhǔn)之“泛”傷了企業(yè)。當(dāng)前，淘汰落后的標(biāo)準(zhǔn)通常與產(chǎn)能規(guī)模有關(guān)。但單純以規(guī)模作為去產(chǎn)能的標(biāo)尺，容易引發(fā)政策的簡單化“一刀切”效應(yīng)，混淆過剩產(chǎn)能和落后產(chǎn)能。由于按照規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)淘汰的泛化，企業(yè)為避免被強(qiáng)制淘汰而積極擴(kuò)大產(chǎn)能。這種“求大不做強(qiáng)”的應(yīng)付式發(fā)展思路，傷了企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的動力，也傷了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的活力。

二、化解工作面臨諸多“兩難”

從產(chǎn)能過剩的治理看，存在諸多“兩難”。不解決這些兩難問題，再好的化解政策都將大打折扣。

（一）地方政府和銀行的關(guān)系理順“難”

地方商業(yè)銀行人事任命缺乏完全的獨立性。按照現(xiàn)行管理辦法，國有商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)在人事任命上實行垂直管理。但客觀上，地方銀監(jiān)系統(tǒng)、金融辦等機(jī)構(gòu)在商業(yè)銀行人事的任命上具有相當(dāng)影響力，地方政府可以通過這兩個機(jī)構(gòu)對本地商業(yè)銀行施加影響，地方金融機(jī)構(gòu)人事任命通常也要征求地方政府的意見，使銀行貸款決策的獨立性受到影響。

銀行和地方政府之間存在利益博弈問題。在地方政府和銀行的這場博弈中，財政存款成了地方政府最為重要的籌碼，政府對其財政資金存放在哪家銀行具有充分的自由裁量權(quán)。各地方銀行在吸收儲蓄存款的數(shù)量上有硬性考核指標(biāo)，直接與銀行領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績掛鉤。因此，政府成為商業(yè)銀行努力爭取的重要“客戶”，爭取政府存款成為銀行進(jìn)行貸款決策的重要考慮因素。

由于上述原因，國有商業(yè)銀行地方分行系統(tǒng)的決策無法完全獨立于當(dāng)?shù)卣?，通過限制過剩企業(yè)信貸促進(jìn)化解過剩產(chǎn)能受到地方政府的阻撓，存在“中梗阻”。

（二）“去產(chǎn)能”與“穩(wěn)增長”關(guān)系協(xié)調(diào)“難”

一方面，現(xiàn)有政績考核體系仍然以GDP增長速度高低為主要評判標(biāo)準(zhǔn)，許多產(chǎn)能過剩的行業(yè)是地方的支柱產(chǎn)業(yè)，地方政府從“穩(wěn)增長”的角度不愿意讓企業(yè)被淘汰。另一方面，化解過剩產(chǎn)能將帶來人員安置難題，處理不當(dāng)容易引發(fā)并激化矛盾，不利于社會穩(wěn)定。地方政府在來化解產(chǎn)能過剩問題上經(jīng)常受到人員再就業(yè)、退休保障、財政能力等多方面因素的掣肘。

（三）企業(yè)自動騰退過剩產(chǎn)能“難”

從企業(yè)維度看，企業(yè)主動清退過剩產(chǎn)能的意愿不強(qiáng)。一是相比于企業(yè)破產(chǎn)、兼并重組，企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)仍然有盈利空間，自愿退出的動機(jī)不強(qiáng)。雖然這種盈利空間在逐漸縮小，但是相當(dāng)一部分企業(yè)仍然寄希望于國家出臺大規(guī)模的刺激政策，等靠思維阻礙了企業(yè)退出機(jī)制的暢通。二是由于缺乏經(jīng)濟(jì)方面的補(bǔ)償，很多企業(yè)寧可維持現(xiàn)狀，也不想主動削減過剩產(chǎn)能。

（四）產(chǎn)業(yè)政策與財稅政策協(xié)調(diào)“難”

產(chǎn)業(yè)政策聚焦“去產(chǎn)能”，財稅政策重在“有效增收”，在化解過剩產(chǎn)能的實踐中，兩類政策的協(xié)調(diào)本身就存在矛盾。

一方面，財政剛性支出與財政收入增速下降并存。在財政收入增速不及以往的現(xiàn)實下，靈活運用財政資金支持化解產(chǎn)能過剩、做好社會安置工作遭遇“資金瓶頸”。

另一方面，現(xiàn)有的稅收分成機(jī)制以及分成比例使得地方政府嚴(yán)重依賴增值稅，調(diào)整這些稅種分成比例能有效規(guī)避地方政府為吸引重大項目出臺優(yōu)惠政策的傾向，使產(chǎn)業(yè)政策的落實免受掣肘。但調(diào)整稅率、稅種分成涉及到發(fā)改、稅務(wù)、財政等很多部門，政策協(xié)調(diào)存在分歧大、周期長的特點。

（五）社會兜底機(jī)制的完善還需要時間

當(dāng)前，過剩產(chǎn)能退出的援助機(jī)制不成熟，政府在社會保障、政策兜底方面還有大量的工作要做。企業(yè)退出后人員如何安置，他們的工資、社保以及一系列福利問題都需要找到解決方法。此外，過剩產(chǎn)能的退出很可能意味著企業(yè)的破產(chǎn)，對破產(chǎn)的企業(yè)給予適當(dāng)?shù)脑?，解決企業(yè)下崗職工的再就業(yè)培訓(xùn)以及賬目清算問題說起來容易做起來難，這部分資金由誰承擔(dān)需要進(jìn)一步明確。

三、當(dāng)前亟需打通政策落實的“最后一公里”

化解工作中存在的“兩難”問題很多是中長期問題，需要多種改革措施配套才能解決，而打通政策落地的“最后一公里”則是當(dāng)前最緊要的任務(wù)，是實現(xiàn)中長期政策統(tǒng)籌的基礎(chǔ)。

（一）政策的落實、協(xié)調(diào)與督察不力

已出臺的“存量”政策落實到什么程度，是否存在政策沖突，落實的主體責(zé)任是否已經(jīng)明確，這些都直接影響政策效果的好壞。以“對水泥行業(yè)落后產(chǎn)能實施懲罰性電價”政策為例，如何防止部分地區(qū)通過增加補(bǔ)貼的方式規(guī)避該政策？如何防止落后產(chǎn)能搭乘降低電價的“便車”？這些都考驗著政策的落實、協(xié)調(diào)和督察力度。出臺的政策要叫得響、立得住，關(guān)鍵在于抓政策落實。

（二）中央、地方和企業(yè)資金分擔(dān)比例未明確

淘汰落后產(chǎn)能、清退過剩產(chǎn)能，離不開資金支持。在資金池中，應(yīng)明確中央財政、地方財政以及企業(yè)三方面的出資比例和出資年限。只有確定比例，才能明確責(zé)任，才能向市場釋放出國家有序去產(chǎn)能的積極信號。從對資源型省份化解過剩產(chǎn)能的實地調(diào)研情況看，省級政府已經(jīng)明確了化解過剩產(chǎn)能、處置僵尸企業(yè)的出資金額和年限，亟需盡快確定中央財政和企業(yè)的出資比例及年限，否則省級財政將“獨木難支”。

（三）環(huán)保執(zhí)法的力度普遍弱化

強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法力度，讓環(huán)保執(zhí)法突破地方保護(hù)主義的藩籬，對于化解過剩產(chǎn)能、淘汰落后技術(shù)、解決政策“中梗阻”問題意義重大。當(dāng)前，環(huán)保執(zhí)法雖然“有法可依”，但在“執(zhí)法必嚴(yán)”上力度不夠。由于地方政府保增長的需要，各部門都要為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，環(huán)保職能部門雖然發(fā)現(xiàn)違規(guī)超標(biāo)排放問題，但往往不能依法處罰，普遍存在執(zhí)法力度弱化的現(xiàn)象。

（四）產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低保護(hù)了落后產(chǎn)品

產(chǎn)能過剩背后也反映出了部分工業(yè)產(chǎn)品的技術(shù)含量不夠、質(zhì)量不高，靠規(guī)模效應(yīng)和低成本競爭，劣質(zhì)產(chǎn)品大行其道，最終的結(jié)果是“劣幣驅(qū)逐良幣”。提高產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是加快淘汰落后產(chǎn)品和落后技術(shù)的重要手段。

四、政策建議

打好化解過剩產(chǎn)能殲滅戰(zhàn)，既要避免制定的目標(biāo)、出臺的政策過于宏大不接地氣，影響有效化解產(chǎn)能的信心，同時又要避免不管特殊矛盾，搞“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的碎片化政策。建議在短期內(nèi)出臺若干可操作性強(qiáng)、見效快的措施，打通政策落實的“最后一公里”，使有關(guān)政策切實發(fā)揮效力。

（一）有效評估前期出臺的政策

認(rèn)真抓好已有政策的落實，加強(qiáng)對地方落實國家產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃情況的監(jiān)督檢查。對政策執(zhí)行中存在的“瓶頸”問題開展專項治理，向外界釋放政府化解過剩產(chǎn)能決心強(qiáng)烈的明確信號。以政策評估帶動政策落地、落實，對沒有落實的找出原因，已經(jīng)落實的評估效果，不合理的政策應(yīng)及時廢止，執(zhí)行中合理有效的經(jīng)驗應(yīng)及時總結(jié)推廣，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，避免政策“走過場”。

（二）合理確定兜底資金的分擔(dān)比例

盡快明確化解過剩產(chǎn)能、處置“僵尸企業(yè)”過程中各種保障資金（如下崗、轉(zhuǎn)崗人員工資、社保繳納）的分擔(dān)比例。第一步，建立由省市兩級財政、相關(guān)企業(yè)共同發(fā)起成立的就業(yè)保障專項資金，中央財政根據(jù)各地實際情況加大轉(zhuǎn)移支付力度，作為職工安置的兜底資金。確定好中央、地方出資比例和持續(xù)年限，向市場、企業(yè)、職工釋放明確信號，從而正確引導(dǎo)預(yù)期。第二步，專項資金實施單獨安排、專門結(jié)算，對挪用、擠占、滯留資金等行為，依法依紀(jì)從嚴(yán)從重處理。

（三）建立高規(guī)格的環(huán)保督察小組

一是建議成立由國務(wù)院牽頭、多部門組成的環(huán)保督察小組，明確權(quán)限、職責(zé)，定期對地方政府落實環(huán)保責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化環(huán)保督察的力度，為綠色發(fā)展保駕護(hù)航。二是明確環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的原則，落實已出臺的各項責(zé)任追究制度，強(qiáng)化一把手的環(huán)保責(zé)任。三是探索省級以下環(huán)保部門實行垂直管理，讓環(huán)保執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)增長任務(wù)脫鉤，不因保增長而弱化環(huán)保執(zhí)法。

（四）啟動制定《制造業(yè)質(zhì)量升級指導(dǎo)意見》

一是推廣先進(jìn)質(zhì)量管理技術(shù)和方法。完善制造業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，加大對制造業(yè)高科技含量技改項目的扶持。二是建立質(zhì)量黑名單制度。嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)品“三包”、產(chǎn)品召回等制度。啟動大數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)測平臺建設(shè)工程，形成線上線下雙重質(zhì)量監(jiān)管體系。三是加強(qiáng)制造業(yè)品牌建設(shè)。完善品牌保護(hù)機(jī)制和侵權(quán)懲罰體系。采用市場化運作模式，發(fā)展一批幫助企業(yè)進(jìn)行品牌培育和運營的專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成一批在國際上有影響、國內(nèi)消費者信得過的知名品牌。

（五）不能忽視從需求側(cè)發(fā)力化解過剩產(chǎn)能

從供給側(cè)出發(fā)化解過剩產(chǎn)能，豐富了政策的內(nèi)涵和實施方式。在推進(jìn)供給側(cè)改革的同時，應(yīng)繼續(xù)關(guān)注需求側(cè)，特別是應(yīng)該抓住建設(shè)制造業(yè)強(qiáng)國、加快國際產(chǎn)能合作的有利契機(jī)，運用有限財政資金帶動社會資本，實施一批重大工程，攻關(guān)一批重點技術(shù)，拓展一片海外市場，繼續(xù)發(fā)揮有效投資對消化過剩產(chǎn)能的推動作用。