土地住宅制度的國際比較與經(jīng)驗借鑒

郭雪劍

摘 要： 從國際比較的視角來總結(jié)經(jīng)驗探求規(guī)律，是研究分析經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題的基本方法。市場經(jīng)濟是中國全面深化改革的方向，美國是西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家的代表；作為社會主義國家的越南，與中國同樣面臨著改革開放和經(jīng)濟全球化、市場化和信息化帶來的機遇和挑戰(zhàn)；新加坡是東南亞國家中經(jīng)濟發(fā)展比較成功的典范，一直是中國學(xué)習(xí)借鑒的重要對象。分析研究這三個國家土地住宅制度的歷史經(jīng)驗，對于中國深化土地住宅制度改革，健全社會主義市場經(jīng)濟體制，比較有參考借鑒價值和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：土地住宅制度；土地改革；美國；越南；新加坡

中圖分類號：F29331 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000176X（2016）01011607

從國際比較的視角來總結(jié)經(jīng)驗探求規(guī)律，是研究分析經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題的基本方法。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于土地住宅制度的國際比較研究盡管比較多，但大多偏重對某類國家的分析，而聯(lián)系中國的實際情況，把不同類型的國家放在一起進行比較研究則比較少。有鑒于此，本文重點選擇了社會主義國家越南、西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家美國和東亞新興市場經(jīng)濟國家典范新加坡這三個國家，進行介紹分析和橫向比較，從中得出了一些比較有價值的經(jīng)驗和啟示。

一、越南土地住宅制度歷史沿革及現(xiàn)狀

由于越南與中國同樣是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，同樣人多地少并倚重農(nóng)業(yè)，同樣在改革或“革新”中從封閉走向開放、從計劃走向市場，一段時期以來國內(nèi)學(xué)術(shù)界比較關(guān)注越南土地改革的經(jīng)驗做法。在法國殖民統(tǒng)治時期，越南土地私有權(quán)得到承認(rèn)，土地產(chǎn)權(quán)多樣化，大量土地掌握在少數(shù)地主手中。1953年，北越頒布《農(nóng)田土地改革法》，提出“還田于耕者”的口號，將殖民者、地主及資本家手中的土地分給農(nóng)民。1957—1958年，北越建立集體土地管理制度。1959年，北越頒布新憲法，提出土地等生產(chǎn)資料所有制的主要形式為：國家所有制（即全民所有制）、合作社所有制（即勞動人民的集體所有制）、勞動者個人所有制和民族資本家所有制（即私有制）。同時，還規(guī)定財產(chǎn)征收和國有化在“公共利益”和“適當(dāng)補償”的前提下是合憲的，這為下一步推進公有化提供了憲法支持。從20世紀(jì)60年代開始推進集體化運動，有95%的農(nóng)民被納入合作社。值得注意的是，在北越農(nóng)村合作社的制度設(shè)計里，大約有5%的土地平均分配給了每一戶農(nóng)民，以便農(nóng)民各自耕種合作社不生產(chǎn)的少量蔬菜瓜果。沒想到的是，農(nóng)民平均年收入的60%—70%都來自對于這5%的土地的精耕細(xì)作，僅僅5%自留地的產(chǎn)出居然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過95%的合作社土地產(chǎn)出[1] 。20世紀(jì)70年代末期，越南出現(xiàn)了大規(guī)模罷耕集體田地的現(xiàn)象，一些地方開始偷偷搞違法的土地承包。1980年越南修改憲法，規(guī)定土地、山林和江河等資源均屬全民所有，結(jié)束多種所有制并存的混亂局面，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地所有制，進而實行“一元”的國家所有制的改革趨向。此外，憲法還允許“個人使用土地”和保護“個人合法所得、存款、房屋及其他財產(chǎn)”。1981年初，越南在農(nóng)村試點分田承包基礎(chǔ)上，允許合作社社員在上繳一定提留之后享有糧食剩余。1986年，越南實施“革新開放”政策，開始推行市場化改革。1987年頒布《土地法》，正式結(jié)束集體化的農(nóng)村土地管理制度。1988年，通過完善生產(chǎn)承包制，把土地的使用權(quán)直接賦予農(nóng)戶，農(nóng)戶自主決策、自主經(jīng)營。1993年，越南實施新的《土地法》，明確規(guī)定土地歸全民所有、國家統(tǒng)一管理土地、經(jīng)濟高效使用土地、切實保護耕地、鼓勵投資土地、土地?fù)碛袃r值等六個原則及相關(guān)具體要求，確認(rèn)了農(nóng)民長期使用土地的權(quán)利和經(jīng)濟主體的地位，并借此形成了一個初具規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)交易市場。由于農(nóng)民對所分土地享有比較充分的使用權(quán)，通過自主交換其所分的零散土地，促進了土地的集中使用。2003年，越南對1993年《土地法》進行了修改，確立了土地的“一元”國有制，并規(guī)定在土地國有制的前提下，有三種獲得土地使用權(quán)的途徑：國家分配土地（有無償和有償兩種方式）、租用土地以及國家承認(rèn)長期穩(wěn)定使用土地。2006年，越共“十大”明確提出保障土地使用權(quán)順利轉(zhuǎn)化為商品，進一步深化了土地產(chǎn)權(quán)制度的市場化改革。

建立社會主義制度后，與中國相類似，越南對城鎮(zhèn)居民實行了福利住房制度，主要采取單位實物分房、分地建房和低價租房等方式。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和居民生活水平的提高，原有的福利住房制度已難以滿足居民日益增長的住房需求。為解決大中城市里的住房問題，越南推進住房商品化改革，逐步取消福利制度，允許房地產(chǎn)企業(yè)購地開發(fā)商品房。越南房地產(chǎn)市場雖起步較晚，但市場化程度比較高，房地產(chǎn)市場注重追求高利潤，發(fā)展中高檔住房建設(shè)，對中低收入群體的需求關(guān)注不夠。近些年來，越南加大保障性住房規(guī)劃建設(shè)力度，以緩解城鎮(zhèn)中低收入群體住房緊張狀況。但由于存在資金瓶頸等問題，并沒有實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，目前越南正在致力于通過國內(nèi)借貸、利用外資和國外借貸等渠道解決融資困難。

從越南土地住宅改革的歷史沿革看，“師法中國”、“以華為師”的特點很鮮明。比如，越南的集體化運動、之后的土地承包制改革以及農(nóng)民擁有長期使用土地的權(quán)利等。需要引起重視的是，越南在改革或“革新”實踐中，并沒有亦步亦趨、“全盤中化”。事實上，與中國的土地住宅改革相比，越南的改革走得更遠(yuǎn)、更為徹底，同時也帶來了一些新的矛盾：

一是放棄了集體土地所有制和集體化的土地管理制度。農(nóng)村土地管理中的集體制度涉及的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，事關(guān)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收和基層社會穩(wěn)定等重大問題。越南在重新分配土地、“去集體化”過程中，遇到了諸如官員貪污腐敗、失地農(nóng)民權(quán)益難以保障和貧富差距拉大等問題，不過總的來看，取得的成績和經(jīng)驗是主要的。而且，根據(jù)越南的經(jīng)驗，地方官員的貪腐可以通過加強農(nóng)民話語權(quán)（比如設(shè)立農(nóng)會）、擴大媒體自由度來制衡；失地農(nóng)民并沒有在土地市場化中增加，反而減少了；而貧富懸殊就基尼系數(shù)而言，土地市場化程度相對較高的越南要遠(yuǎn)低于土地市場化受限的中國[1]。

二是實行了土地的“一元”國有制。在中國，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制的長期存在，很關(guān)鍵的是土地所有制的城鄉(xiāng)二元。客觀地說，當(dāng)前中國農(nóng)地征用中的種種問題和不公，其根源也在于土地所有制的城鄉(xiāng)二元。而越南的經(jīng)驗表明，土地管理制度從城鄉(xiāng)二元走向城鄉(xiāng)一元，不僅具有理論意義，在實踐中也是可行的。當(dāng)然，這并不是說越南的“一元”國有制是毫無瑕疵的。李昌平[2]到越南實地考察后就認(rèn)為，在“一元”國有制的框架下，越南的土地事實上是“私有化”了，但并沒有所宣傳的或所想象的那么美好，比如農(nóng)民土地雖然可以自主買賣，但農(nóng)地并不值錢，農(nóng)民也沒有能力維護自己的土地，很容易失去土地；又如沒有集體經(jīng)濟以后，農(nóng)村公共設(shè)施沒法保證，農(nóng)民種地越來越不方便，災(zāi)害風(fēng)險越來越高，成本也越來越高了。盡管如此，看問題還是要看主流，存在的問題是可以通過完善制度、加強管理予以逐步解決的。

三是比較徹底的市場化改革難以保障居民日益增長的住房需要。越南“革新”后，農(nóng)村中沒有了類似中國的集體建設(shè)用地，也沒有任何可以機動的土地，且土地用途受到嚴(yán)格管制，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的審批權(quán)力完全被政府和少數(shù)人所掌控，因此，一般農(nóng)民建房必須花錢購買宅基地，絕大多數(shù)農(nóng)民也許一生的積蓄只能在農(nóng)村買宅基地。由于農(nóng)地并不值錢，農(nóng)民根本無法靠出售農(nóng)村土地的收益購買城市的住房[2]（1畝農(nóng)地不夠在城市買1平方米住房），所謂的“退田進城”根本不可能。因此，越南農(nóng)村及進城農(nóng)民的住房問題比中國更加突出。事實上，在越南的胡志明市和河內(nèi)市等城市，其房價遠(yuǎn)高于中國的北京和上海等一線城市。

二、美國土地住宅制度歷史沿革與現(xiàn)狀

美國土地制度的基本理念是個人擁有土地所有權(quán)。這種理念可以追溯到英屬殖民地時期，當(dāng)時由英王賜田地給村社，村社再將土地分給居民，或者移民通過自行占用田地成為自耕農(nóng)或建立小型農(nóng)場。1785年，美國獨立后頒布了土地法令，規(guī)定政府按低價出售公有土地。1862年林肯政府頒布了《宅地法》，規(guī)定所有年滿21歲的美國公民，只要以耕作為目的，只需交少量登記費（初期為10美元），就可領(lǐng)到160英畝土地，在領(lǐng)得的土地上連續(xù)居住或耕種5年后，就可取得土地的所有權(quán)，或在土地上住滿6個月并對土地有所改良，可以按每英畝125美元的價格購買其所有權(quán)[3]。這些措施有力地推動了美國土地資源的私有化。目前，大概有58%的土地屬于私人所有，剩下42%的土地由聯(lián)邦、州、縣、市政府所有。值得注意的是，美國各級政府所有的土地歸本級政府支配，相互之間在所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)上都各自獨立，不能隨意占用或平調(diào)，如果需要在政府之間調(diào)劑土地，也要依法按照買賣、租賃等有償方式進行。

美國廣大農(nóng)村的土地分私有和公有兩種基本形式：私有土地一般采取自有自營的形式；公有土地并不是由國家直接經(jīng)營，而是以租佃形式租給農(nóng)場主使用，政府只保留法律意義上的所有權(quán)及其相應(yīng)的收益分配權(quán)。包括經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)在內(nèi)的其他權(quán)益，均歸家庭經(jīng)營主體或農(nóng)場主所有。在美國的農(nóng)場制度中，農(nóng)場主土地自有率呈下降趨勢，自有率在19世紀(jì)前期為95%以上，到20世紀(jì)末連30%都不到。同時，主要依靠租用別人土地進行經(jīng)營的農(nóng)場主越來越多，1950年以前，這種農(nóng)場的比例在37%以下，20世紀(jì)90年代后卻增加到60%以上[4]。

美國的私有土地所有權(quán)受國家法律保護，土地可以自由買賣和出租，各種土地實行有償使用。在地產(chǎn)市場上，土地的買賣價格完全由當(dāng)事人雙方根據(jù)土地的經(jīng)濟價值自行確定，或者由私人估價公司幫助雙方達成協(xié)議，政府在此環(huán)節(jié)中充當(dāng)?shù)闹皇恰笆匾谷恕苯巧玔5]。美國土地資源豐富及市場競爭充分，而且開發(fā)區(qū)的道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施費用又由政府負(fù)擔(dān)，所以開發(fā)商進行土地開發(fā)建設(shè)的費用并不高，這保證了土地供應(yīng)量大、價低，客觀上也為美國發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了良好條件。事實上，到20世紀(jì)70年代美國就已經(jīng)不存在住房短缺問題了。

政府對私人土地的管理主要是通過登記收費和規(guī)劃引導(dǎo)。城市規(guī)劃在美國具有很高的權(quán)威性，任何投資者都必須嚴(yán)格遵守其規(guī)定，否則會受到法律的制裁，蒙受巨大的經(jīng)濟損失[5]。在征用土地時，美國是按征用時交易市場上的公平價值，對被征地者進行補償。所謂的公平價值，不僅根據(jù)征用時的使用價值，而且還根據(jù)被征用土地的最佳使用價值，也就是土地因其未來的開發(fā)潛力而具有的潛在價值。這充分體現(xiàn)了美國對居民個人私有土地財產(chǎn)權(quán)利的保護。

20世紀(jì)20年代以前，美國城市化水平還比較低，現(xiàn)代城市中的住宅問題并不突出。1929年世界性經(jīng)濟危機發(fā)生后，大量工人無家可歸，既是為解決民生問題，也是為恢復(fù)經(jīng)濟，國家開始實施公共住房政策。1937年，羅斯?？偨y(tǒng)簽署了首個住房法案，提出聯(lián)邦政府資助地方政府建造公共住房，符合條件的低收入者在入住時需繳納一定房租。1949年，美國國會通過了住房法，對住房政策進行調(diào)整，政策目標(biāo)也不再局限于低收入階層，而是著眼于“為全體美國人民提供體面、安全和整潔的房屋”，為此要求每年興建公共住房。20世紀(jì)60年代后，隨著戰(zhàn)后嬰兒潮時期出生的人口進入婚育年齡，住房需求開始大幅攀升。針對這種狀況，約翰遜總統(tǒng)實施了房租援助計劃和抵押貸款援助，其中房租援助計劃既直接向低收入家庭提供租金補貼，又向住宅開發(fā)商提供低于正常市場水平的貸款利率，使其為中低收入者提供低于正常市場租金水平的住房。從20世紀(jì)70年代開始，由于市場上的住房總量比較充足，住房領(lǐng)域的主要矛盾從住房短缺變?yōu)榈褪杖腚A層所付房租相對其收入過高，美國政府住房政策的重點調(diào)整為對低收入租戶房租的直接補助上。1974 年，尼克松總統(tǒng)簽署的住房和社會發(fā)展法案，規(guī)定符合條件的租戶可以通過從地方住房管理機構(gòu)獲得租金證明，到市場上租住規(guī)定租金范圍內(nèi)的住房。之后，政府又出臺了租金優(yōu)惠券計劃，政府發(fā)給符合條件的租戶一定的租金優(yōu)惠券，租戶可以在市場自由租用住房，如果費用超過優(yōu)惠券的額度，多出部分自己負(fù)擔(dān)即可。顯然，與限制較多的租金證明計劃相比，在租金優(yōu)惠券計劃中，租戶自主性更大，也更受租戶青睞。此后，歷屆美國政府都把住房政策的重點放在租金優(yōu)惠券計劃或者與此類似的一些貨幣租金補助政策上。

美國的土地和住房政策是相當(dāng)成功的，目前大概有2/3的美國家庭擁有屬于自己的住宅，低收入家庭也通過政府租金支持等政策解決了居住問題。但需要注意的是，美國的成功，與其說是由于自由放任的私有化政策，還不如說是因為得天獨厚的優(yōu)越條件：

一是幅員遼闊、土地肥沃，人口又相對比較少。林肯政府頒布《宅地法》后，年滿21歲的美國公民，只需要交少量的登記費，就可領(lǐng)到近千畝土地，而且居住或耕種5年后，還可以得到產(chǎn)權(quán)。因此，與人多地少的中國不同，美國歷史上農(nóng)民幾乎不存在為“耕者有其田”而苦惱?？梢哉f，美國農(nóng)民只要想耕就有田，想耕多少就有多少。

二是經(jīng)濟發(fā)展水平比較高，經(jīng)濟實力雄厚。美國經(jīng)濟實力之強舉世公認(rèn)，到20世紀(jì)70年代就已經(jīng)不存在住房短缺問題，這在世界上是很少的。在這樣的經(jīng)濟基礎(chǔ)上，對少數(shù)低收入家庭的住房保障問題，美國政府完全有能力包攬下來。

三是市場經(jīng)濟體制比較健全，法治基礎(chǔ)環(huán)境比較好。除了必要的管制和規(guī)劃外，美國的土地住宅資源幾乎完全由市場機制配置，政府只是充當(dāng)“守夜人”角色，這些都是以美國比較健全的市場經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟順暢運行離不開良好的法治環(huán)境，而美國對土地住宅領(lǐng)域有關(guān)重要事項嚴(yán)格按法定程序?qū)嵤6]。比如，在農(nóng)用地管制方面，早在1936年就制定了《水土保持和國內(nèi)生產(chǎn)配給法》，此后又相繼制定了《土地政策和管理法》和《聯(lián)邦土地管理法》，以此來加強土地的開發(fā)與利用。在美國的城市化已基本完成后，美國政府于1981年又頒布了《農(nóng)地保護政策法》，將全國的農(nóng)地劃分為以基本農(nóng)地、特種農(nóng)地、州和地方的重要農(nóng)地三大類，實行嚴(yán)格的用途管制。

三、新加坡土地住宅制度歷史沿革及現(xiàn)狀

新加坡既是一個以華人為主的國家，長期受儒家傳統(tǒng)思想熏陶，又曾是英國的殖民地，法律制度和土地產(chǎn)權(quán)制度等都移植了英國的很多做法，是東方文化和西方文化融合最成功的典范。在英國殖民時期，新加坡遵循“只有英王才能擁有土地，其他人只能有限期地保有和使用土地”的理念，政府擁有土地所有權(quán)，其他個人只擁有一定期限的土地使用權(quán)。當(dāng)殖民地政府開始向居民授予土地產(chǎn)權(quán)后，第一批符合條件的被授予999年產(chǎn)權(quán)，后來授予過20年、60年和90年產(chǎn)權(quán)。1960年，殖民地的新加坡正式開始統(tǒng)一施行當(dāng)時英美國家通行的托仁斯土地登記制度，全面確立了登記優(yōu)先制度：只要土地產(chǎn)權(quán)在國家登記機構(gòu)正式登記，就獲得了不可剝奪的權(quán)利，條件是該土地之取得符合善意誠信原則并且付出了相應(yīng)對價。這個制度一直沿用至今[7]。

沿襲英國重視對私人產(chǎn)權(quán)的保護，新加坡的土地制度也尊重和保護私人產(chǎn)權(quán)。新加坡的土地產(chǎn)權(quán)可以劃分為自由保有地產(chǎn)、租賃保有地產(chǎn)和永久地產(chǎn)三類。其中，自由保有地產(chǎn)保證了占有人對地產(chǎn)的終生保有和自由使用，相當(dāng)于所有權(quán)；租賃保有地產(chǎn)可以通過支付一定的租金后，在一定的期限內(nèi)占有和使用，但與所有權(quán)有著質(zhì)的區(qū)別，新加坡的大多數(shù)商業(yè)或住宅用地都屬于這類地產(chǎn)；永久地產(chǎn)是指在滿足一定的條件下，國家授予個人永久持有的地產(chǎn)權(quán)。從新加坡對土地轉(zhuǎn)讓交易的有關(guān)規(guī)定看，政府將一定年限的土地使用權(quán)以拍賣、招標(biāo)、有價劃拔和臨時出租等方式出讓給使用者后，使用者可以在市場上自由買賣和出租，不過使用年限不變。當(dāng)土地使用期滿后，政府將無償收回土地及其地上附著物；使用者若想繼續(xù)使用土地，須經(jīng)政府批準(zhǔn)，并按照當(dāng)時的市價進行重新購置。

新加坡土地資源非常稀缺，為加強統(tǒng)籌規(guī)劃利用，提高土地使用效益，對整個城市的建設(shè)發(fā)展做了長遠(yuǎn)概念規(guī)劃和總體規(guī)劃。其中，長遠(yuǎn)概念規(guī)劃是一種土地綜合利用和交通規(guī)劃的結(jié)構(gòu)圖，用來指導(dǎo)未來40—50年新加坡全國的城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展；總體規(guī)劃是長遠(yuǎn)概念規(guī)劃在各個具體時期和具體空間上的落實，為未來10—15年城市建沒和土地利用提供指導(dǎo)并帶有法令性[8]。為保證國家規(guī)劃的實施和推動城市建設(shè)發(fā)展，政府需要掌控足夠數(shù)量的土地資源，這就需要從私人手里收購?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)。在這個問題上，新加坡政府的強勢發(fā)揮得淋漓盡致?！锻恋厥召彿ā返?條授權(quán)總統(tǒng)宣布收購私人土地產(chǎn)權(quán)，其門檻設(shè)置很低，只要收購目的是為了公共需要，或者是為了任何個人或者公司從事某一個部長所認(rèn)為的公共事業(yè)的需要，甚至還可以是為了任何住宅、商用建筑或者工業(yè)發(fā)展之目的[7]。通過不斷強行征用個人土地，新加坡的國有地產(chǎn)占比持續(xù)上升，土地所有制也從私有制占主導(dǎo)變?yōu)楣兄普贾鲗?dǎo)，目前新加坡政府及其法定機構(gòu)擁有全國90%的土地。

新加坡的公共住房，又稱組屋，也就是組合房屋，通常把新加坡的公共住房制度稱之為組屋制度或組屋政策。1965年新加坡剛獨立時，人均GDP只有516美元，屬于發(fā)展落后、居民貧困的國家行列。當(dāng)時，政府面臨嚴(yán)峻的“屋荒”，近一半居民“蝸居”在貧民窟。隨后，在政府的積極作為下，開發(fā)建設(shè)了大量組屋，僅用10年的時間就基本解決了大多數(shù)新加坡人的居住問題。到目前為止，80%以上的新加坡人擁有自己的組屋，剩下不到20%的民眾，收入特別低的困難家庭租賃廉租組屋，高收入的在市場上購買住房，真正實現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)，引起了全世界的關(guān)注。梳理其中的成功經(jīng)驗，主要有：

一是李光耀政府為民的執(zhí)政理念和強大的行政能力。在執(zhí)政期間，李光耀提出并踐行了“居者有其屋”的政策理念。1960年成立建屋發(fā)展局，推行政府的組屋政策，為包括中低收入在內(nèi)的所有買不起房子的家庭提供經(jīng)濟實惠、性價比高的住房。為確保建屋局工作的順利推進，新加坡采取了三大策略：讓建屋局專司其職，授予獲得土地、原材料和人工的權(quán)力；采取整體策略，把設(shè)計、整理土地和建造房屋視為一個完整的流程來管理；強有力的政府支持，表現(xiàn)為毫不含糊的政治意愿、資金投入和立法支持等[7]。

二是以建房低成本保證售房低成本。由于有《土地收購法》的支持，政府在使用城市土地資源中占據(jù)了主導(dǎo)地位，而且法律還規(guī)定只有政府有權(quán)調(diào)整被征用土地的價格，保證了能夠以低價得到大量用地，一舉解決了其他國家在城市化中土地增值過快、售價過高等問題。當(dāng)然，這與前一個原因密切相關(guān)，也反映了新加坡政府的強勢作用。

三是實行中央公積金制度。新加坡自1955年開始強制實施個人儲蓄式的中央公積金制度，規(guī)定雇主和雇員按照法定的公積金繳納率將個人月薪的一部分存入中央公積金局的個人賬戶，每月繳交的公積金連同利息均歸雇員所有。在使用中，中央公積金除支付雇員5%—10%的正常提款外，其余全部用于購買政府債券。通過這種方式，公積金的儲蓄積累實際上轉(zhuǎn)到政府手里，其中的大部分再由政府用于組屋建設(shè)和個人購房貸款。顯而易見，正是因為有中央公積金制度的支持和發(fā)揮作用，不僅使得政府“建得起”組屋，也讓居民“買得起”組屋?？梢哉f，新加坡住房制度的成功，公積金制度功不可沒。

四是以租售并重滿足中低收入居民的住房需求。新加坡對收入特別低的特困家庭推出廉租組屋，政府每個月象征性地收取少量房租。1994年政府推出了一個政策項目，即對廉租組屋的租戶以折扣價出售并給以充分的按揭抵押。自2003年開始，建屋局開始為月收入低于8 000新元的家庭提供低利息的房屋貸款[7]。政府對首次申請購買組屋的中低收入者設(shè)定了門檻——必須是新加坡公民，每月家庭總收入不超過1萬新元（約合人民幣5萬元），在國內(nèi)外不得擁有任何私人住宅產(chǎn)業(yè)，申請日期前的30個月內(nèi)不曾售賣任何私人住宅產(chǎn)業(yè)，購買組屋后5年內(nèi)不得自行在市場上出售。為照顧收入相對較低的家庭購買組屋，政府規(guī)定收入不超過5 000新元的低收入家庭，可獲得最高4萬新元的額外公積金補貼，收入越低，補貼越高。

由于較好實現(xiàn)了“居者有其屋”目標(biāo)，新加坡的土地住宅制度是其他國家或地區(qū)競相學(xué)習(xí)借鑒的對象。早在20世紀(jì)90年代初，中國上海借鑒了新加坡的經(jīng)驗，推出了住房公積金制度。其實，中國改革以來實施的經(jīng)濟適用住房、廉租住房和住房公積金等制度，在很大程度上也是學(xué)習(xí)參考了新加坡的做法。然而，新加坡作為一個發(fā)達的城市國家，人均GDP高達五萬多美元，而人口只有五百多萬，相當(dāng)于中國的一個人口不算多的大城市，與中國的國情截然不同。這也意味著，在形式上簡單模仿新加坡的做法，對解決中國住房問題的效果可能會很有限。盡管如此，新加坡在長期實踐中積累的許多做法和經(jīng)驗，很有學(xué)習(xí)借鑒價值。除了前文介紹的這些外，還有很多比較好的理念和做法。比如，李光耀政府倡導(dǎo)的一些執(zhí)政理念：“不搞施舍”，不建福利社會，不搞消費補貼，但是要“通過讓資產(chǎn)增值來重新分配財富”，其手段是讓人民擁有可支配的財產(chǎn)[7]。

四、比較分析及經(jīng)驗借鑒

越南、美國和新加坡的自然條件、歷史傳統(tǒng)、社會文化和政治經(jīng)濟等方面都各不相同，其土地制度具有不同的特點，研究其中的特點和規(guī)律，比較其中的個性和共性，對于中國深化土地制度改革具有重要的參考借鑒意義。

1清晰、明確的土地產(chǎn)權(quán)制度安排是使市場在配置土地資源中起決定性作用的關(guān)鍵

市場經(jīng)濟的健康運行，價格機制調(diào)節(jié)供求關(guān)系、優(yōu)化資源配置等作用的發(fā)揮，都是以明晰的產(chǎn)權(quán)為前提。從越南、美國和新加坡的情況看，盡管土地所有制有公有與私有之分，但產(chǎn)權(quán)安排都很清晰，個人法律意義上的財產(chǎn)權(quán)利也得到充分保障。比如，越南早在1980年的憲法中，就明確規(guī)定保護“個人合法所得、存款、房屋及其他財產(chǎn)”，實行市場化改革后，在“一元”國有制的基礎(chǔ)上，土地產(chǎn)權(quán)邊界更加清晰。又如，美國憲法法律保護土地私有產(chǎn)權(quán)不受侵犯，土地買賣交易由私人自主決定，政府僅發(fā)揮“守夜人”作用，甚至政府之間的土地產(chǎn)權(quán)也各自獨立，不能以行政命令任意占用或平調(diào)，都要依法進行買賣或租賃。還如，新加坡雖然政府行政力量比較強大，但畢竟沿襲了英國重視對私人產(chǎn)權(quán)的保護，在調(diào)整土地關(guān)系中都以法律為依據(jù)。

2以國家立法的形式推進改革，并以法治方式保障改革成果

土地涉及基本的生產(chǎn)資料，住宅涉及基本的生活資料，與廣大群眾的切身利益息息相關(guān)，承載著很多復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。土地權(quán)利除了所有權(quán)之外，還有地上權(quán)、地下權(quán)、地役權(quán)和采光權(quán)等各種土地權(quán)利，實際上存在著像權(quán)利樹一樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系集合體[9]。所以，每當(dāng)調(diào)整或改革重大土地住宅制度時，各國往往以加強立法來保護并鞏固改革成果。比如，1862年林肯政府在南北戰(zhàn)爭時頒布的《住宅法》，為讓美國人民人人有權(quán)獲得土地，規(guī)定政府應(yīng)廉價出售公有土地。為加強對農(nóng)用土地開發(fā)利用的管理，美國先后頒布了《水土保持和國內(nèi)生產(chǎn)配給法》、《土地政策和管理法》、《聯(lián)邦土地管理法》和《農(nóng)地保護政策法》等法律。又如，越南1987年頒布了《土地法》，正式宣告集體化的農(nóng)村土地管理制度的結(jié)束；1993年頒布了《土地法》，來確認(rèn)農(nóng)民長期使用土地的權(quán)利和經(jīng)濟主體的地位；2003年對《土地法》進行了修改。

3作為基本經(jīng)濟制度，土地產(chǎn)權(quán)安排注重保護公民的財產(chǎn)權(quán)益，并保持相對穩(wěn)定性

從越南、美國和新加坡的土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定看，除了憲法法律明確保護個人合法的土地權(quán)益外，還通過相關(guān)制度安排，防止政府公權(quán)力對居民土地財產(chǎn)權(quán)利的侵害：

一是在具體的征用土地行為中保護居民的財產(chǎn)權(quán)益。比如，美國在征地過程中對被征地者的補償，所依據(jù)的是公平價值，即不僅包括土地的現(xiàn)期使用價值，而且還包括潛在的開發(fā)價值，最大限度地保障了居民個人的土地財產(chǎn)權(quán)益。

二是穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)制度是保護公民權(quán)益的重要體現(xiàn)。如越南2003年修訂《土地法》時，把土地使用期限從20年或50年延長到70年。

4從改革的發(fā)展方向看，土地產(chǎn)權(quán)制度安排呈現(xiàn)出所有權(quán)與使用權(quán)相分離，并逐步從重所有權(quán)向重使用權(quán)轉(zhuǎn)變的趨勢性特點

20世紀(jì)以來，特別是“二戰(zhàn)”以來，土地產(chǎn)權(quán)理論和制度呈現(xiàn)出從注重歸屬到注重利用的發(fā)展趨勢[3]。在美國等實行市場經(jīng)濟的國家，如果土地產(chǎn)權(quán)屬于私人，相當(dāng)多的土地產(chǎn)權(quán)所有人其實并不直接經(jīng)營土地，而是把土地出租給市場經(jīng)營者使用，只是憑借其所有權(quán)收取一定的租金；如果土地產(chǎn)權(quán)屬于國家或政府，則大多通常也是出租給市場經(jīng)營者使用。比如，前文中所介紹到的，在美國的農(nóng)場制度中，農(nóng)地自有率從19世紀(jì)前期的95%以上下降到20世紀(jì)末不到30%的水平。在越南等實行計劃經(jīng)濟的國家，如果說過去土地所有權(quán)歸國家或集體，而農(nóng)業(yè)耕作堅持集體共同勞動，生產(chǎn)出來的糧食等生活資料也由集體進行分配，還有所有權(quán)和使用權(quán)相結(jié)合的特點，則近些年來都相繼嘗試承包制改革。一方面，使所有權(quán)與使用權(quán)走向分離；另一方面，注重發(fā)揮使用權(quán)的作用，激勵勞動者提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。在越南，更是實行了比較徹底的重使用權(quán)的做法，任何農(nóng)戶或個人對所分土地都享有交換、轉(zhuǎn)讓、租賃、繼承或抵押等權(quán)利。

5政府主動擔(dān)責(zé)、積極作為，建立健全住房保障制度，發(fā)展多層次住房供應(yīng)體系

住房具有消費與投資雙重屬性，既要滿足低收入家庭的剛性消費需求，又要滿足中等收入家庭的改善性住房需求，還要滿足較高收入家庭的投資性需求。從理論上說，社會上應(yīng)該有一個多層次的住房供應(yīng)體系。所以，除了實行計劃經(jīng)濟的極個別國家由政府或集體集中分配住房外，世界上絕大多數(shù)國家的住房供應(yīng)體系都呈現(xiàn)出分眾化、多層次的特點。比如，新加坡政府開發(fā)建設(shè)了大量被稱為組屋的公共住房，目前，80%以上的新加坡人擁有自己的組屋，但在剩下不到20%的民眾中，收入特別低的困難家庭租賃廉租組屋，高收入的在市場上購買住房。隨著社會文明進步和社會保障事業(yè)的發(fā)展，越來越多的人認(rèn)為，居住權(quán)是生存權(quán)的重要內(nèi)容，保證低收入者住有所居是政府的重要職責(zé)。其實，在多層次住房供應(yīng)體系中，最重要的也是政府最能發(fā)揮作用的，是保障低收入者的基本住房需求。具體的保障方式主要有兩種：一種可以稱之為“補供方”，通常是政府或受政府委托資助的機構(gòu)直接建造并持有公共住房，并把這些公共住房以較低租金出租或以較低價格賣給低收入家庭，新加坡的組屋政策就是“補供方”的典型。另一種可以稱之為“補需方”，也就是讓需求方拿著政府的補貼，在市場上相對自由地租賃住房。比如，美國尼克松政府推出的租金優(yōu)惠券計劃，即政府發(fā)給受保障家庭一定的租金優(yōu)惠券，租戶可以在市場自由租用住房，如果費用超過優(yōu)惠券的額度，多出部分自己負(fù)擔(dān)即可。

6盡管房地產(chǎn)市場受諸多因素的影響，但土地供應(yīng)充足和地價穩(wěn)定是平抑住房價格、促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的較為有效的重要手段

在進行國際橫向比較時發(fā)現(xiàn)，土地供應(yīng)數(shù)量穩(wěn)定以及較低的價格，在調(diào)控房地產(chǎn)市場中具有重要的基礎(chǔ)性作用。比如，在美國，由于政府負(fù)擔(dān)了開發(fā)建設(shè)區(qū)塊的道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施費用，開發(fā)建設(shè)商取得私有土地權(quán)與開發(fā)權(quán)的代價不高，導(dǎo)致土地供應(yīng)量大且地價低。有這些為基礎(chǔ)，美國房地產(chǎn)市場是比較穩(wěn)健的，大多數(shù)美國人擁有了自己的住宅。又如，新加坡由于政府強有力，能夠控制土地資源和被征用土地的價格，從制度上保證了能以低價得到大量建房用地，這是政府能夠以較低成本建造組屋，以及以較低價格出售組屋的前提。

7加強對土地資源的科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌配置，切實發(fā)揮計劃這只“看得見的手”的作用

鑒于土地在國家可持續(xù)發(fā)展及國民經(jīng)濟發(fā)展全局中的重要地位，美國、新加坡等國家都很重視對土地資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃，并剛性執(zhí)行已制定的規(guī)劃。比如，美國的政府規(guī)劃權(quán)威性很高，任何投資者都必須嚴(yán)格遵守；新加坡對城市建設(shè)發(fā)展的總體規(guī)劃，能夠為未來10—15年城市建沒和土地利用提供指導(dǎo)并帶有法令性。值得指出的是，一般來說，市場經(jīng)濟國家的土地規(guī)劃是建立在市場機制正常運行的基礎(chǔ)上的，事實上也只有通過靈敏的市場價格機制，各地各領(lǐng)域的具體用地需求才會得到相對充分的反映，政府也才能據(jù)此制定符合實際的規(guī)劃和有關(guān)控制性指標(biāo)，從而促進土地使用效益的提高。但從越南的實踐來看，一方面，在轉(zhuǎn)軌過程中價格機制并未充分發(fā)揮作用；另一方面，農(nóng)村缺乏規(guī)劃，住房亂七八糟布局，農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃受到土地“私有”的嚴(yán)重制約[2]，政府規(guī)劃的作用也沒有發(fā)揮出來，使其土地住房的市場化改革飽受詬病。

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（責(zé)任編輯：劉 艷）