政府采購(gòu)對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響及對(duì)策探析

【摘要】高校實(shí)施政府采購(gòu)勢(shì)在必行。本文從資產(chǎn)管理、預(yù)算管理、監(jiān)督制度以及財(cái)務(wù)人員四個(gè)方面展開(kāi)研究，分析高校實(shí)施政府采購(gòu)后對(duì)財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生的影響，指出兩者在相互結(jié)合過(guò)程中所產(chǎn)生的問(wèn)題，并提出推行全面預(yù)算管理、采取“互聯(lián)網(wǎng)+資產(chǎn)管理”新模式、優(yōu)化高校政府采購(gòu)監(jiān)督模式、建立培訓(xùn)制度四個(gè)政策建議，以期完善高校財(cái)務(wù)管理制度，促進(jìn)政府采購(gòu)在高校的順利推行。

【關(guān)鍵詞】高校 政府采購(gòu) 財(cái)務(wù)管理

一、引言

《高等教育法》規(guī)定了我國(guó)高等教育的經(jīng)費(fèi)以財(cái)政撥款為主，依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，高校的采購(gòu)理應(yīng)納入政府采購(gòu)范疇。在執(zhí)行政府采購(gòu)后，高校內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、資金流動(dòng)變得更加復(fù)雜，高校的財(cái)務(wù)管理也面臨較大的挑戰(zhàn)。隨著事業(yè)單位改革步伐的不斷深化，高校也不斷完善財(cái)務(wù)管理體制以促進(jìn)政府采購(gòu)制度的實(shí)施，但是，政府采購(gòu)的財(cái)務(wù)管理仍滯后形勢(shì)的變化，在預(yù)算管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督以及財(cái)務(wù)人員各個(gè)方面均存在不少問(wèn)題，需要不斷完善財(cái)務(wù)管理制度，才能適應(yīng)政府采購(gòu)制度的要求。

在公共資源的配置過(guò)程中，小集團(tuán)與政府官員之間往往會(huì)出現(xiàn)合謀和腐敗的現(xiàn)象，通過(guò)引入公開(kāi)透明的機(jī)制而不是依靠道德自律才可以大大減低腐敗發(fā)生的概率（左立紅，2003）。作為從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一種有效措施，政府采購(gòu)也對(duì)高校管理，特別是財(cái)務(wù)管理，提出了更高的要求。因此，研究實(shí)施政府采購(gòu)對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響對(duì)于高校保證采購(gòu)質(zhì)量、優(yōu)化資源配置、提高資金使用效益、完善財(cái)務(wù)管理行為具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

目前，較少文獻(xiàn)涉及到我國(guó)實(shí)施政府采購(gòu)對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響。鐘琦（2013）的研究認(rèn)為事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理應(yīng)上升到多方監(jiān)管、共同治理的高度，高校為了避免出現(xiàn)資產(chǎn)流失，需要加強(qiáng)政府采購(gòu)的資產(chǎn)管理，其研究的內(nèi)容主要強(qiáng)調(diào)了政府采購(gòu)中高校資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題。朱彥（2008）和楊敏（2008）在分析了高校政府采購(gòu)的特點(diǎn)之后，指出高校推行政府采購(gòu)中財(cái)務(wù)管理面臨的問(wèn)題并提出相應(yīng)的建議，但是兩者的研究均主要著眼于高校政府采購(gòu)的推行，而非財(cái)務(wù)管理制度的影響。鐘旭偉（2013）從預(yù)算、核算與信息化共享等方面分析得出政府采購(gòu)過(guò)程中高校財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題，但是以上問(wèn)題不僅會(huì)在推行政府采購(gòu)中出現(xiàn)，也會(huì)在日常的財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)，即這些問(wèn)題屬于財(cái)務(wù)管理中的普遍性問(wèn)題，并非政府采購(gòu)中出現(xiàn)的特殊問(wèn)題。與上述研究有所不同的是，本文通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)的特點(diǎn)進(jìn)行分析，得出其對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響，并指出現(xiàn)行高校的財(cái)務(wù)管理制度與推行政府采購(gòu)之間的矛盾，最后提出相應(yīng)的政策建議，以促進(jìn)政府采購(gòu)制度在高校的順利實(shí)施。

二、政府采購(gòu)對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響分析

（一）政府采購(gòu)對(duì)資產(chǎn)管理的影響

高校的設(shè)備品種繁多，不同的院系都需要不同的設(shè)備，同時(shí)設(shè)備的閑置率較高。實(shí)行政府采購(gòu)之后，高校不僅要重視采購(gòu)，更要重視資產(chǎn)的管理。政府采購(gòu)不僅僅是一種采購(gòu)方式，更需要使其成為資產(chǎn)管理的入口，以進(jìn)行更有效的設(shè)備管理。在采購(gòu)過(guò)程中，需要核實(shí)現(xiàn)有的資產(chǎn)，改變以往資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)追求全面、追求公平的觀念，避免出現(xiàn)重復(fù)購(gòu)置的情況，使每一項(xiàng)資產(chǎn)的采購(gòu)都符合現(xiàn)實(shí)的需要。雖然政府采購(gòu)這種市場(chǎng)化的操作模式既提升了預(yù)算資金的使用效率，也為高校提供了資產(chǎn)管理的新手段，但是也為高校資產(chǎn)管理帶來(lái)了新的問(wèn)題。為了使資產(chǎn)管理與政府采購(gòu)制度進(jìn)行有效的銜接，高校需要提高對(duì)資產(chǎn)管理重要性的認(rèn)識(shí)，改革資產(chǎn)管理方式，最終實(shí)現(xiàn)高校設(shè)備的有效配置。

（二）政府采購(gòu)對(duì)預(yù)算管理的影響

因?yàn)楦咝Ｒ?guī)模大、組織結(jié)構(gòu)層次多、管理權(quán)分散、資金來(lái)源廣，所以高校政府采購(gòu)審批環(huán)節(jié)多、采購(gòu)流程復(fù)雜。政府采購(gòu)要求學(xué)校必須提前制定準(zhǔn)確而詳盡的年度預(yù)算，其中包括采購(gòu)項(xiàng)目名稱(chēng)、采購(gòu)規(guī)格、采購(gòu)單位、采購(gòu)數(shù)量、采購(gòu)單價(jià)、資金來(lái)源等信息。但是高校采購(gòu)有自身的特點(diǎn)，采購(gòu)的設(shè)備不僅技術(shù)含量高、時(shí)效強(qiáng)，而且采購(gòu)的數(shù)量往往根據(jù)學(xué)校教學(xué)和科研需求情況來(lái)確定，因此各部門(mén)很難提前提供完全準(zhǔn)確的采購(gòu)計(jì)劃，在客觀上給高校的預(yù)算編制帶來(lái)難度，這無(wú)疑給高校的預(yù)算管理提出了更高的要求。因此，實(shí)施政府采購(gòu)使高校需要不斷強(qiáng)化預(yù)算編制，落實(shí)預(yù)算管理，在細(xì)化預(yù)算管理的過(guò)程中準(zhǔn)確地編制預(yù)算，使財(cái)政資金得到合理利用。

（三）政府采購(gòu)對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督的影響

一方面，政府采購(gòu)由各級(jí)政府分散采購(gòu)和分級(jí)管理，實(shí)行貨款的直接支付，這不僅改變了原來(lái)設(shè)備、資金由學(xué)校統(tǒng)一采購(gòu)和管理的方式，也改變了預(yù)算撥款程序；另一方面，中央和地方財(cái)政資金共同投入的高校，在財(cái)政分權(quán)的體系下，中央和地方政府需要編制各自的政府采購(gòu)預(yù)算，這就要求高校的預(yù)算采購(gòu)資金也進(jìn)行分級(jí)和屬地劃分。這兩個(gè)方面均增加了高校對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督的難度。另外，在實(shí)際工作中，政府采購(gòu)缺乏具體的操作規(guī)范。在集中采購(gòu)制度下，權(quán)力與利益的掛鉤也會(huì)削弱財(cái)務(wù)監(jiān)督的功能，給監(jiān)管帶來(lái)負(fù)面影響。

（四）政府采購(gòu)對(duì)財(cái)務(wù)人員的影響

政府采購(gòu)資金要求統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、專(zhuān)款專(zhuān)用，高校政府采購(gòu)項(xiàng)目多、金額大，而且政府采購(gòu)物資需要直接送達(dá)需求部門(mén)。高校實(shí)施政府采購(gòu)后，財(cái)務(wù)人員工作量以及所要求的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)都大大增加。為了保證政府采購(gòu)業(yè)務(wù)高效、有序地進(jìn)行，財(cái)務(wù)人員必須加強(qiáng)自身素質(zhì)，正確記錄有關(guān)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的執(zhí)行情況，保證會(huì)計(jì)核算的真實(shí)性，最終建立一套適應(yīng)政府采購(gòu)要求的會(huì)計(jì)核算規(guī)范。

三、政府采購(gòu)影響高校財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2003年，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》頒布并實(shí)施，明確將高校等事業(yè)單位納入到政府采購(gòu)實(shí)施范圍。2003年8月教育部頒布《教育部政府采購(gòu)管理暫行辦法》，其中明確使用財(cái)政性資金及與財(cái)政性資金相配套使用的地方資金、自籌資金、借貸資金等均實(shí)行政府采購(gòu)。隨著該文件的出臺(tái)，政府采購(gòu)制度開(kāi)始在高校實(shí)施，包括設(shè)備、工程和服務(wù)在內(nèi)的各類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目。

高校的政府采購(gòu)主要實(shí)行招標(biāo)采購(gòu)，這減少了原有采購(gòu)模式下的諸多弊端，如采購(gòu)權(quán)和管理權(quán)的混合、采購(gòu)過(guò)程中資金使用完全不透明等。相對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)而言，高校政府采購(gòu)存在自身特殊性：經(jīng)費(fèi)來(lái)源多樣、責(zé)任主體多元、采購(gòu)需求差異大、時(shí)效性要求高等。而目前高校的財(cái)務(wù)管理制度還不能完全適應(yīng)政府采購(gòu)的這些特殊化需求，因此兩者在日常運(yùn)作中存在沖突與矛盾。高校實(shí)施政府采購(gòu)改變了原有的財(cái)務(wù)管理制度，同時(shí)也存在下列問(wèn)題：

（一）設(shè)備重復(fù)采購(gòu)，不利于財(cái)務(wù)管理效率

財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)之一在于提高資產(chǎn)使用效率，但目前高校在設(shè)備采購(gòu)過(guò)程中，由于申報(bào)、會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督等財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)的銜接過(guò)程存在缺陷，使得高校存在設(shè)備重復(fù)采購(gòu)的現(xiàn)象：第一，同種設(shè)備的重復(fù)購(gòu)置。高校目前缺少對(duì)全校設(shè)備資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌管理的權(quán)威部門(mén)，很少有高校會(huì)配備專(zhuān)門(mén)人員從儀器設(shè)備的使用效率和資源整合角度出發(fā)，管理設(shè)備在不同院系間的分布。因而只要教學(xué)、科研單位需要，并且經(jīng)費(fèi)允許，采購(gòu)申請(qǐng)一般都能獲得批準(zhǔn)，這種現(xiàn)象會(huì)造成大量設(shè)備的重復(fù)采購(gòu)，降低資金的使用效率；第二，資金申請(qǐng)渠道較多形成的重復(fù)申報(bào)。目前各高校尚未建立有效的政府采購(gòu)管理系統(tǒng)，教師在擁有多個(gè)科研項(xiàng)目時(shí)，使用同一設(shè)備的采購(gòu)申請(qǐng)可通過(guò)多個(gè)項(xiàng)目渠道審批，并且往往會(huì)得到批準(zhǔn)。這種設(shè)備采購(gòu)經(jīng)費(fèi)的重復(fù)申請(qǐng)，會(huì)造成科研資金的使用效益不高。高校屬于非營(yíng)利性組織，在財(cái)政收入長(zhǎng)期穩(wěn)定的情況下，應(yīng)該控制教學(xué)、科研成本，力爭(zhēng)用有限的投入創(chuàng)造更多的社會(huì)效益。

（二）政府采購(gòu)資金與預(yù)算資金不匹配

目前高校在財(cái)務(wù)管理過(guò)程中，預(yù)算設(shè)置不合理，常常出現(xiàn)政府采購(gòu)資金與預(yù)算資金相互沖突的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：第一，政府采購(gòu)預(yù)算、決算缺口大。這種現(xiàn)象存在于大多數(shù)高校。由于許多高校實(shí)行分散型的財(cái)務(wù)管理體制，其下轄各學(xué)院和系部都有支配部分財(cái)政性資金的權(quán)利。在預(yù)算制定完成的情況下，各部門(mén)還可以根據(jù)自身需要重新修改政府采購(gòu)計(jì)劃，增加預(yù)算外政府采購(gòu)項(xiàng)目。這使得高校的預(yù)算不能覆蓋所有政府采購(gòu)項(xiàng)目，從而產(chǎn)生預(yù)算管理中的預(yù)、決算缺口。第二，政府采購(gòu)專(zhuān)項(xiàng)資金被挪作他用。某些部門(mén)在申請(qǐng)采購(gòu)設(shè)備時(shí)會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有資金的現(xiàn)象，產(chǎn)生這一問(wèn)題的原因就是政府采購(gòu)資金未能專(zhuān)款專(zhuān)用，原有的資金被用于其他方面支出。為了解決原有的資金缺口，往往采取在其他項(xiàng)目預(yù)算中再次申報(bào)的方式予以解決，這又產(chǎn)生了新的資金挪用問(wèn)題。在高校財(cái)務(wù)管理過(guò)程中，出現(xiàn)政府采購(gòu)資金與預(yù)算資金不匹配的現(xiàn)象，主要是由于各申請(qǐng)單位對(duì)資金的使用缺乏計(jì)劃并且管理部門(mén)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督缺乏力度。

（三）政府采購(gòu)過(guò)程存在缺陷，監(jiān)管制度不完善

現(xiàn)行的政府采購(gòu)法立法目的是“節(jié)資防腐”，高校政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)也是圍繞這一目標(biāo)來(lái)設(shè)立。相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)在突出管理部門(mén)對(duì)采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)管作用的同時(shí)，產(chǎn)生了新的監(jiān)管缺失問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：第一，管理部門(mén)為了達(dá)到“節(jié)資防腐”的目的，在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候采取層層審批的措施，這導(dǎo)致審批環(huán)節(jié)過(guò)多，采購(gòu)程序復(fù)雜，權(quán)力過(guò)于集中。權(quán)利的集中會(huì)產(chǎn)生非法行政審批、干預(yù)招標(biāo)活動(dòng)等行為，從而更容易滋生腐?。坏诙?，在政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)有遵循“權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，完全依賴(lài)第三方（評(píng)審專(zhuān)家）評(píng)價(jià)，導(dǎo)致盲從程序合法而忽視采購(gòu)結(jié)果，無(wú)人對(duì)采購(gòu)結(jié)果負(fù)責(zé)，采購(gòu)人權(quán)益沒(méi)有得到應(yīng)有的保障；第三，目前在招投標(biāo)市場(chǎng)上行為不規(guī)范的問(wèn)題依然存在。即使采用公開(kāi)招標(biāo)的方式，地方保護(hù)主義、政企不分等亂象也會(huì)使得招投標(biāo)市場(chǎng)缺乏公平性。

（四）現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理體制難以滿(mǎn)足高校政府采購(gòu)的個(gè)性化需求

高校的組織結(jié)構(gòu)層次較多，其相應(yīng)地采購(gòu)品類(lèi)較多，因此高校在政府采購(gòu)時(shí)，往往有很多個(gè)性化的需求，但這在現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理體制中卻很難滿(mǎn)足。發(fā)生這種情況的原因主要在于：首先，在政府采購(gòu)時(shí)有目前高校財(cái)務(wù)管理在針對(duì)政府采購(gòu)的管理上所遵循的原則是合理規(guī)范采購(gòu)程序，其目的是節(jié)資和防腐。這種做法沒(méi)有把滿(mǎn)足高校教學(xué)、科研使用需求作為主要目的；其次，目前政府采購(gòu)過(guò)分強(qiáng)調(diào)集中采購(gòu)的規(guī)模效益，但由于政府采購(gòu)程序過(guò)于復(fù)雜，導(dǎo)致采購(gòu)周期過(guò)長(zhǎng)，這大大犧牲了政府采購(gòu)的效率；再次，高校集中采購(gòu)?fù)瑫r(shí)忽視了需求單位的個(gè)性化需求，特別是滿(mǎn)足科學(xué)研究所需“高、精、尖”的需求；最后，高校承擔(dān)著參與社會(huì)創(chuàng)新的職能，這種職能的體現(xiàn)需要最新的科學(xué)技術(shù)作為輔助，但最新科學(xué)技術(shù)手段往往不能及時(shí)引入政府采購(gòu)領(lǐng)域。

（五）財(cái)務(wù)管理人員財(cái)務(wù)觀念薄弱，使高校政府采購(gòu)流于形式

在過(guò)去單一依靠政府撥款的籌資模式下，財(cái)務(wù)管理強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)核算職能，忽視財(cái)務(wù)的管理職能，使得財(cái)務(wù)管理人員缺乏現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理觀念。在這種情況下，財(cái)務(wù)管理人員在進(jìn)行財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中，預(yù)算管理不能為單位合理節(jié)約資金，資產(chǎn)管理不能有效為單位提高資金使用效率，監(jiān)督職責(zé)也沒(méi)有有效履行等，各種缺點(diǎn)也進(jìn)一步使得高校政府采購(gòu)流于形式。

四、高校實(shí)施政府采購(gòu)的對(duì)策

（一）推行全面預(yù)算管理，強(qiáng)化高校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行力度

2014年8月頒布的新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)預(yù)算的全面性，其中刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)該納入預(yù)算，這就意味著預(yù)算外資金不再存在。高校應(yīng)杜絕無(wú)預(yù)算采購(gòu)行為，防止政府采購(gòu)資金的不當(dāng)使用，提高高校政府采購(gòu)的預(yù)算執(zhí)行力度，直接提高財(cái)務(wù)管理效率。

（二）采取“互聯(lián)網(wǎng)+資產(chǎn)管理”新模式，提高高校政府采購(gòu)效率

應(yīng)當(dāng)建立“互聯(lián)網(wǎng)+資產(chǎn)管理”新模式，縮短周期，提高效率，降低成本。借助互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)建立資產(chǎn)管理平臺(tái)，適時(shí)監(jiān)控高校整體資產(chǎn)使用情況，避免出現(xiàn)設(shè)備重復(fù)采購(gòu)情況的發(fā)生；監(jiān)管設(shè)備短缺情況，及時(shí)發(fā)布招標(biāo)信息，以此縮短設(shè)備申報(bào)周期，提高政府采購(gòu)效率；聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員通過(guò)資產(chǎn)管理平臺(tái)適時(shí)分析高校設(shè)備的個(gè)性化需求，滿(mǎn)足高校對(duì)個(gè)性化設(shè)備的合理需求。

（三）優(yōu)化高校政府采購(gòu)監(jiān)督模式，規(guī)范高校政府采購(gòu)行為

借鑒國(guó)家司法改革的經(jīng)驗(yàn)，探索建立采購(gòu)人、評(píng)審專(zhuān)家和監(jiān)管部門(mén)“權(quán)責(zé)對(duì)等”的管理模式和評(píng)價(jià)機(jī)制，并加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理部門(mén)在政府采購(gòu)活動(dòng)中的事中、事后監(jiān)管作用，實(shí)行采購(gòu)設(shè)備事后負(fù)責(zé)制，以此避免損害設(shè)備采購(gòu)人利益的行為。另外，高校財(cái)務(wù)部門(mén)還應(yīng)強(qiáng)化信息公開(kāi)，探索建立全社會(huì)廣泛參與的監(jiān)督模式。

（四）建立培訓(xùn)制度，提高財(cái)務(wù)管理人員專(zhuān)業(yè)化程度

建立素質(zhì)培訓(xùn)制度，提高財(cái)務(wù)管理人員管理政府采購(gòu)的財(cái)務(wù)意識(shí)，提高政府采購(gòu)資金的使用效率；建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，提高采購(gòu)人員的專(zhuān)業(yè)化程度，確保其對(duì)政策的熟悉和對(duì)業(yè)務(wù)的熟練。

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作者簡(jiǎn)介：洪佳麗（1981-），女，會(huì)計(jì)師，現(xiàn)就職于廣東交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院資產(chǎn)管理處，有財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)多崗位工作經(jīng)驗(yàn)，目前主要負(fù)責(zé)政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等工作。