探析西部半農(nóng)半牧區(qū)新型城鎮(zhèn)化的有效路徑

何曉瑤 趙育鳳

【摘要】西部半農(nóng)半牧地區(qū)的多屬于少數(shù)民族聚集區(qū)，具有生態(tài)地位特殊、民族關(guān)系復(fù)雜性、民族文化多樣、人稀地廣等特點， 城鎮(zhèn)化道路不同于其他地區(qū)，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化具有投入大、困難多、情況復(fù)雜等特點，城鎮(zhèn)化效益相對其他地區(qū)不明顯。如何科學(xué)實現(xiàn)西部半農(nóng)半牧地區(qū)城鎮(zhèn)化，切實提高整個西部半農(nóng)半牧地區(qū)的社會發(fā)展指數(shù)和牧民的國民幸福指數(shù)，值得深入研究。本文將以內(nèi)蒙古巴彥淖爾市為研究對象，總結(jié)西部半農(nóng)半牧地區(qū)城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，為其他地區(qū)城鎮(zhèn)化提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】西部民族牧區(qū) 現(xiàn)代化 可持續(xù) 牧區(qū)城鎮(zhèn)化

一、推進新型城鎮(zhèn)化的重要意義

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。2013年12月12日，中央城鎮(zhèn)化工作會議首次在北京舉行，提出了讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，實現(xiàn)以人為本、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標。為我國今后以及未來一個時期城鎮(zhèn)化工作指明了方向。

具體來說，新型城鎮(zhèn)化能夠有力吸引生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集聚，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資源的優(yōu)化配置，是解決就業(yè)難題、實現(xiàn)市場擴展、推進新型工業(yè)化的重要舉措。實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，有利于實施國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。對于擴大內(nèi)需、推動國民經(jīng)濟增長，優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進國民經(jīng)濟良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，都具有十分重要的意義。

（一）新型城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的重要依托

在社會和經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的時代背景下，推進城鎮(zhèn)化既能增加投資，又能拉動消費，充分釋放內(nèi)需動力。據(jù)專家統(tǒng)計分析，在目前消費水平下，城鎮(zhèn)人口每增加1個百分點，全國居民消費總需求將增長1.2個百分點，并直接帶動GDP增加0.44個百分點。城鎮(zhèn)人口每增加1人將帶動50萬元的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資。城市人口和生產(chǎn)活動集聚，將持續(xù)激發(fā)新的投資和消費需求，為經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展注入新的動力。

（二）新型城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的根本出路

城鎮(zhèn)化能夠?qū)崿F(xiàn)“企業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中”，有效推動服務(wù)業(yè)發(fā)展，通過減少農(nóng)民來富裕農(nóng)民。一方面可以使農(nóng)村富余勞動力從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，有組織、分層次地梯度引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化；另一方面可以增加城鎮(zhèn)人口，擴大農(nóng)產(chǎn)品消費市場。城鎮(zhèn)化從根本上改變了城鄉(xiāng)的人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)共同繁榮的紐帶和橋梁。

（三）新型城鎮(zhèn)化是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑

黨的十八大明確提出實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，堅持深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。加快推進中西部半農(nóng)半牧地區(qū)城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力，增強地區(qū)發(fā)展動力，對于逐步縮小東西部地區(qū)差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使人民享受大體均等化的基本公共服務(wù)，確保改革發(fā)展成果由全體人民共享意義重大。

二、巴彥淖爾市城鎮(zhèn)化發(fā)展基本情況和存在問題

巴彥淖爾市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西部，全市總面積6.5萬平方公里，總?cè)丝?66.99萬人。在地理位置方面，巴彥淖爾北依陰山，南臨黃河，東連草原鋼城包頭市，西鄰阿拉善盟及塞外煤都烏海市，處于華北與西北的連接帶上。北部為廣闊的天然牧場，俗稱烏拉特草原，南部是著名的河套平原，耕地面積40萬公頃，是亞洲最大的一首制自流引水灌區(qū)，國家和自治區(qū)重要的商品糧生產(chǎn)基地，屬于典型的半農(nóng)半牧地區(qū)。

（一）城鎮(zhèn)化基本情況

近年來，該市按照“拓展中心城區(qū)、打造特色縣城、構(gòu)筑中心集鎮(zhèn)、建設(shè)美麗新村”的思路，在城鄉(xiāng)建設(shè)中巧妙地植入水、綠、文化“基因”，快速推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增長。土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示2009年2012年3年間，全市城鎮(zhèn)化水平從45%提高到50%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加22.6平方公里，年增加7.5平方公里。根據(jù)2012年度土地變更調(diào)查統(tǒng)計，全市城鎮(zhèn)建成區(qū)面積210.3平方公里，人均建設(shè)用地達到了250.9平方米。“一城三區(qū)一組團”城市發(fā)展新格局正在形成。尤其是該市在推進城鎮(zhèn)化的進程中，不斷創(chuàng)新思路，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)為主導(dǎo)、部門參與配合、市場化運作”的原則，引進農(nóng)村合作信用社，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)了以“九莊”為代表的一批新農(nóng)村項目，走出了具有地方特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

（二）存在問題及原因分析

新型城鎮(zhèn)化是集約型的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。對照新型城鎮(zhèn)化的理念和內(nèi)涵，巴彥淖爾市在城鎮(zhèn)化進程中也存在土地節(jié)約集約水平低等問題，主要表現(xiàn)為：

1.城鎮(zhèn)化理念落后，土地節(jié)約集約意識淡薄。由于投資支撐的粗放增長模式可以在短期內(nèi)表現(xiàn)出拉動GDP增長的成效，唯GDP式的思維模式將“城鎮(zhèn)化”簡單等同于“城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)代化”、“房地產(chǎn)化”特別是房地產(chǎn)市場的拉動可以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)，使得各級政府領(lǐng)導(dǎo)未能跳出舊有的粗放型投資增長模式，著重眼前輕長遠、重外延擴張輕內(nèi)涵挖潛，盲目擴張城鎮(zhèn)外延?？沙掷m(xù)發(fā)展和土地資源稀缺的意識十分淡薄，節(jié)約集約用地的觀念沒有牢固樹立，傳統(tǒng)的擴張用地沖動仍然存在。

2.土地利用方式粗放，節(jié)約集約化程度不高。從經(jīng)濟運行模式和水平看，巴彥淖爾市仍處于高增長、低效率發(fā)展階段，欠發(fā)達的基本市情還沒有得到根本改變，一方面是用地缺口大，指標緊張，另一方面卻是土地低效利用。城鎮(zhèn)土地利用率不高，內(nèi)部布局松散，建筑密度和容積率較低，土地資源浪費較重。加之部分地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃不盡合理，城市建設(shè)中，大廣場、寬馬路、大公園浪費土地現(xiàn)象存在，城鎮(zhèn)建設(shè)浪費的資源多，城鎮(zhèn)化代價高

3.存量建設(shè)用地低效利用，城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不盡合理。許多產(chǎn)業(yè)項目隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型逐漸淘汰，長期低效占有土地，加之當前土地保有成本過低，對多占少用、浪費土地的現(xiàn)象缺乏有效的制約手段和措施，同時，由于歷史和體制等方面的原因，閑置土地的處理措施不夠有力，土地流轉(zhuǎn)退出機制還不完善，尚有大量空閑與低效利用土地亟待盤活利用。

4.特殊發(fā)展階段制約，體制機制存在著缺陷。我國處在社會主義初級階段，處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中期，事權(quán)劃分、稅收體制、干部考核等制度設(shè)計，與土地的節(jié)約集約利用還不相適應(yīng)，土地利用效率難以提高。土地要素的市場配置機制尚未全面建立，現(xiàn)行城市土地供應(yīng)模式嚴重存在著市場配置范圍小，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和社會事業(yè)用地主要以劃撥方式供應(yīng)，市場機制在城市土地資源配置領(lǐng)域作用未能得到充分有效的發(fā)揮。

三、解決西部半農(nóng)半牧地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的對策分析

（一）科學(xué)論證，按照新型城鎮(zhèn)化要求編制規(guī)劃

規(guī)劃是指導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化過程中節(jié)約集約用地控制用地規(guī)模的剛性框架，只有規(guī)劃明確了，城鎮(zhèn)建設(shè)才有規(guī)可依、集約節(jié)約用地才有章可循。城鎮(zhèn)規(guī)劃是城市建設(shè)的藍圖，在新型城鎮(zhèn)化思路明確后，現(xiàn)行規(guī)劃不可避免會存在同新型城鎮(zhèn)化要求不相符的內(nèi)容，要對現(xiàn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃重新研究評估，科學(xué)預(yù)測城鎮(zhèn)用地需求，合理劃定城市和城鎮(zhèn)邊界，有序調(diào)整城鎮(zhèn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)。同時還要注意規(guī)劃的連續(xù)性、前瞻性和權(quán)威性，編制各類規(guī)劃要多聽取群眾意見，把過去“物”的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭恕钡某擎?zhèn)化，牢固樹立以人為本的規(guī)劃理念。優(yōu)化城市布局和形態(tài)，彰顯水、綠、文化特色，以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，統(tǒng)籌抓好城鄉(xiāng)建設(shè)。

（二）推進農(nóng)村地區(qū)土地規(guī)?；?jīng)營，推高農(nóng)區(qū)土地利用率和城鎮(zhèn)化水平

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；墙ㄔO(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和實現(xiàn)新型的重要前提。以巴彥淖爾市為例，該市已有的土地流轉(zhuǎn)形式，還停留在經(jīng)營權(quán)的簡單受讓和經(jīng)營面疊加，并不能從根本上產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)。因此，在推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中，必須要以建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為目標，積極探索規(guī)?；?jīng)營的新模式，促進土地規(guī)?；?jīng)營。

1.倡導(dǎo)探索科學(xué)的土地規(guī)模經(jīng)營模式。積極支持種養(yǎng)大戶和經(jīng)營能手通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓或租賃等方式，集中、連片開發(fā)利用土地，逐步擴大土地經(jīng)營規(guī)模。同時，倡導(dǎo)農(nóng)戶之間互換土地，鼓勵農(nóng)民聯(lián)戶經(jīng)營。引導(dǎo)農(nóng)戶通過血緣關(guān)系或地緣關(guān)系，在親戚或鄰里之間自愿聯(lián)合經(jīng)營耕地，變分散經(jīng)營為聯(lián)戶規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)土地的集約利用率。

2.培育和發(fā)展農(nóng)民專業(yè)（股份）合作組織。按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的要求，鼓勵有能力的個人或組織以特色產(chǎn)業(yè)為紐帶，吸收農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，組建具有法人資格的專業(yè)合作組織，承擔生產(chǎn)管理和對外融資的責(zé)任，進行土地開發(fā)整理，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。有條件的農(nóng)民合作組織可改組為公司。

3.鼓勵和引導(dǎo)龍頭企業(yè)進行土地規(guī)模經(jīng)營。選擇有實力、有信譽、有經(jīng)營土地積極性的龍頭企業(yè)，以租賃、受讓、接受農(nóng)戶入股等方式經(jīng)營農(nóng)民的土地，流轉(zhuǎn)后的土地承包經(jīng)營權(quán)在承包期內(nèi)歸龍頭企業(yè)所有，農(nóng)民在獲得流轉(zhuǎn)收益的同時，可自愿轉(zhuǎn)為農(nóng)工或外出打工掙取工資，并享有國家規(guī)定的各種農(nóng)村社會保障待遇。

（二）加快草場流轉(zhuǎn)，推進牧區(qū)城鎮(zhèn)化進程

1.加快草場流轉(zhuǎn)，打破牧民對草場的依賴和束縛。在草場流轉(zhuǎn)過程中，要確保草場流轉(zhuǎn)不侵犯農(nóng)牧民的利益，同時，加強對牧民的再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，使草場流轉(zhuǎn)后的富余勞動力，有條件、有能力從事二三產(chǎn)業(yè)。另外，通過草原獎補和各個資源開發(fā)者為牧民提供相應(yīng)的補償，作為牧民再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的啟動資金。

2.制定優(yōu)惠政策，保障牧民切身利益。通過合理制定政策，通過財政資金安排，為接受操場流轉(zhuǎn)的牧民提供醫(yī)療、社會保障以及再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的起步資金。

3.創(chuàng)新牧場管理模式，實行現(xiàn)代化的科學(xué)放牧。集合有資金有管理能力的牧民，聯(lián)合設(shè)立畜牧業(yè)股份公司，選出優(yōu)秀的管理人員進行經(jīng)營管理。建設(shè)一批有特色、有優(yōu)勢、科技含量高、市場前景好、輻射帶動能力強的畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地和現(xiàn)代畜牧業(yè)示范區(qū)（戶）。按照“抓大放小、增經(jīng)、擴草”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，在保護草場的同時，發(fā)展牧業(yè)經(jīng)濟，全面提升草場的投入產(chǎn)出效益，加快促進牧民增收。

（三）統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化協(xié)調(diào)配置城鎮(zhèn)土地資源

當前，我國正處于產(chǎn)業(yè)升級的過渡期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，按照新型城鎮(zhèn)化目標，建設(shè)用地供需矛盾短期內(nèi)會更加突出。嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模，切實保護耕地，大力促進節(jié)約集約用地，建立以提高綜合效益為核心的土地利用價值體系，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用，促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。一是嚴控“增量”，合理控制城市用地規(guī)模。要按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，科學(xué)確定城市定位、功能目標和發(fā)展規(guī)模，增強城市綜合承載能力。要按照節(jié)約集約用地的要求，合理確定各項建設(shè)建筑密度、容積率、綠地率，嚴格按國家標準進行各項市政基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)綠化建設(shè)。嚴格按照國家制定的土地使用標準配置土地資源。二是盤活“存量”，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，提高存量建設(shè)用地利用效率。挖潛城市內(nèi)涵，優(yōu)先開發(fā)利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地，努力提高建設(shè)用地利用效率，嚴格執(zhí)行閑置土地處置政策。鼓勵開發(fā)利用地下空間，加強基礎(chǔ)設(shè)施用地集約化利用，強化土地的綜合開發(fā)利用，開發(fā)土地復(fù)合式功能，大力推廣節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，有效地拓展城市發(fā)展空間。

（四）完善機制，建立健集約節(jié)約用地評價體系

充分發(fā)揮集約節(jié)約用地評價考核機制的導(dǎo)向作用，制定城鎮(zhèn)和地區(qū)土地資源節(jié)約集約利用目標考核標準和考核制度，并將目標考核結(jié)果作為年度用地指標分解以及工作目標責(zé)任制考核的重要依據(jù)；從建設(shè)用地利用特征、結(jié)構(gòu)、效率及影響因素入手，在土地利用強度、經(jīng)濟增長用地彈性、經(jīng)濟增長耗地量和土地利用管理績效等方面篩選指標，構(gòu)建區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價指標體系，實行節(jié)約集約用地目標責(zé)任制；將節(jié)約集約用地考核結(jié)果作為年度計劃指標分配和地方政府終極考核的重要依據(jù)，鼓勵推進節(jié)約集約用地；建立節(jié)約集約用地專項獎勵基金。

總體來說，推進西部半農(nóng)半牧地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，是當前轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、經(jīng)濟社會發(fā)展進入“新常態(tài)”的必然選擇，也是社會發(fā)展的一般規(guī)律。在推進西部半農(nóng)半牧地區(qū)城鎮(zhèn)化的進程中，要統(tǒng)籌考慮好土地、人口、資源和環(huán)境等因素，因地制宜的科學(xué)的實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，才能滿足以人為本的新型城鎮(zhèn)化要求，切實解決好“三農(nóng)三牧”問題，使全體人民共享改革發(fā)展的紅利。

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基金項目：河套學(xué)院哲學(xué)社會科學(xué)青年項目“巴彥淖爾市縣域經(jīng)濟發(fā)展研究”（編號：HTXYSQ13004）。

作者簡介：何曉瑤（1986-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古臨河人，講師，任職于河套學(xué)院，研究方向：縣域經(jīng)濟；趙育鳳（1963-），女，漢族，內(nèi)蒙古臨河人，副教授，任職于河套學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟管理。