新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的新思路

曾水兵+陳油華+范李明

2012年9月，國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》，停止大規(guī)模學(xué)校撤并行為，同時(shí)加快恢復(fù)必要的教學(xué)網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)村教育步入所謂的“后撤點(diǎn)并?！睍r(shí)期。但是，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期的布局調(diào)整雖然保障了農(nóng)村孩子“就近入學(xué)”的權(quán)利，卻又產(chǎn)生了教育資源過(guò)于分散、教育質(zhì)量難以保證等新的問(wèn)題。這表明，在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化背景下，需要我們重新反思農(nóng)村學(xué)校網(wǎng)點(diǎn)布局政策，探尋農(nóng)村教育發(fā)展的新思路。

一、“后撤點(diǎn)并?！睍r(shí)期農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的重新反思

農(nóng)村學(xué)校的“小微化”是城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)的一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。由于小微學(xué)校布局分散、規(guī)模小，帶來(lái)辦學(xué)成本高、學(xué)校教育質(zhì)量難以保證等問(wèn)題，學(xué)校的撤并成為農(nóng)村教育資源重組的必然結(jié)果。2001年國(guó)家頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，開(kāi)啟了農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)?！俺伏c(diǎn)并?！钡牟季终{(diào)整工程，這在當(dāng)時(shí)對(duì)于整合農(nóng)村教育資源、降低教育成本、提高教育效率的確起到了積極的作用。但是，由于一些基層政府的功利主義，這種撤并逐步演變?yōu)樽非笳?jī)和效率的重要目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1999年到2012年，我國(guó)農(nóng)村小學(xué)由468527所減少至155008所，減幅達(dá)66.9%，我國(guó)農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)由165374個(gè)減至62544個(gè)，減幅達(dá)62.2%。在政績(jī)和效率的雙重刺激下，有些地方政府過(guò)高、過(guò)快、過(guò)急地進(jìn)行撤并，帶來(lái)學(xué)生上學(xué)成本提高、家庭負(fù)擔(dān)加重、路途安全隱患增多、輟學(xué)率上升，以及教育資源浪費(fèi)等諸多社會(huì)問(wèn)題。

2012年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整的意見(jiàn)》，標(biāo)志著政府層面對(duì)學(xué)校布局調(diào)整政策由鼓勵(lì)撤并到叫停撤并的重要轉(zhuǎn)變。但值得我們反思的是，2012年后的恢復(fù)農(nóng)村學(xué)校網(wǎng)點(diǎn)的行動(dòng)，又淪為一場(chǎng)矯枉過(guò)正的政績(jī)競(jìng)賽，撤并與恢復(fù)大起大落的現(xiàn)象背后，實(shí)質(zhì)上遵循的仍然是政績(jī)和經(jīng)濟(jì)效益至上的非理性邏輯，相當(dāng)部分教學(xué)點(diǎn)恢復(fù)的背后，掩蓋著當(dāng)?shù)毓康牡耐苿?dòng)。例如，為了解決農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題，2012年頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》中明確規(guī)定，對(duì)學(xué)生數(shù)量不足100人的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)按100人核定公用經(jīng)費(fèi)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地方為了獲得更多的經(jīng)費(fèi)，對(duì)于那些現(xiàn)在仍不必要的教學(xué)點(diǎn)也不愿意主動(dòng)撤并，卻又恢復(fù)了一些本不該恢復(fù)的教學(xué)點(diǎn)。在有的行政村，多數(shù)村民并不愿意送孩子去教學(xué)點(diǎn)上學(xué)，當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)卻對(duì)申請(qǐng)恢復(fù)教學(xué)點(diǎn)非常積極，甚至把教學(xué)點(diǎn)恢復(fù)當(dāng)作政績(jī)，導(dǎo)致一些完全可以撤并的教學(xué)點(diǎn)得以恢復(fù)。為了得到更多的公用經(jīng)費(fèi)，教育主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)區(qū)（中心小學(xué)）仍然堅(jiān)持保留了那些學(xué)生人數(shù)過(guò)少、很難維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的教學(xué)網(wǎng)點(diǎn)。從表面上看，這雖然保障了農(nóng)村孩子就近入學(xué)的權(quán)利，但實(shí)際上造成了教育資源過(guò)于分散、難以保證教育質(zhì)量等問(wèn)題。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使這部分群體對(duì)好的教育的需求更加難以滿足。

上述情況使我們清醒地認(rèn)識(shí)到：

（一）學(xué)校布局過(guò)于分散會(huì)導(dǎo)致教育資源的嚴(yán)重浪費(fèi)

2012年的農(nóng)村布局調(diào)整新政策是對(duì)以往非理性撤并行為的理性回歸，但這絕非意味著學(xué)校布局調(diào)整就是完全否定“撤點(diǎn)并?！?，更不意味著我們要回歸到以前那種資源分散且效率低下的鄉(xiāng)村教育時(shí)代。教育不能追求規(guī)模效應(yīng)，但是在教育資源總體不足的背景下，適度的規(guī)模仍是保障教育質(zhì)量的關(guān)鍵。事實(shí)上，一個(gè)教學(xué)點(diǎn)不管人數(shù)多少，哪怕只有1個(gè)學(xué)生，至少也得聘請(qǐng)一位教師。以江西省為例，全省現(xiàn)有10人以下的教學(xué)點(diǎn)2635個(gè)，學(xué)生總數(shù)12205名，校均在校生數(shù)4.63人，師生比是標(biāo)準(zhǔn)數(shù)的5倍。中部某省的一個(gè)縣級(jí)市，2014年10人以下的教學(xué)點(diǎn)共有178個(gè)，其中僅有“一生一師”的竟達(dá)14個(gè)。有的教學(xué)點(diǎn)隨時(shí)可能因?yàn)闆](méi)有學(xué)生而撤銷，造成“建成即閑置”的狀況。

（二）“托底”的農(nóng)村布局政策顯然已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的發(fā)展

在一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交通等公共設(shè)施落后的背景下，合理布局農(nóng)村學(xué)校，保留一些必要的村小和教學(xué)點(diǎn)，對(duì)于保障學(xué)生享受最基本的受教育權(quán)利起著重要的作用。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是當(dāng)全國(guó)義務(wù)教育的入學(xué)普及率和鞏固率均已超過(guò)90%的時(shí)候，教育公平更多地體現(xiàn)在普及高質(zhì)量和高水平的義務(wù)教育上，人民群眾的教育利益訴求從“有書(shū)讀”轉(zhuǎn)向“讀好書(shū)”，也就是由“教育機(jī)會(huì)公平”轉(zhuǎn)向“教育質(zhì)量公平”。在辦學(xué)成本過(guò)高、地方財(cái)政有限的狀況下，“托底”政策的實(shí)施、低水平的維持只是一種無(wú)奈的選擇。在現(xiàn)有教育資源分布不均衡的狀態(tài)下，只能保證他們獲得公平的入學(xué)權(quán)，而難以保證他們?cè)诮逃|(zhì)量層面享有公平權(quán)利。然而，保障這部分學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的權(quán)利，關(guān)系到義務(wù)教育城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到教育公平和社會(huì)公平。因此，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，通過(guò)調(diào)整農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)布局政策，改變農(nóng)村學(xué)校過(guò)于分散的現(xiàn)狀，應(yīng)是提高教育質(zhì)量和促進(jìn)教育公平的必然要求。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的新思路

當(dāng)社會(huì)條件發(fā)生改變，農(nóng)村學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，絕不能簡(jiǎn)單地被理解為學(xué)校的撤并。“上學(xué)距離”“服務(wù)半徑”“覆蓋人口”等作為學(xué)校布局調(diào)整中的核心指標(biāo)，一直是推動(dòng)基層政府學(xué)校撤并的重要依據(jù)。但是，隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及農(nóng)村交通、文化等公共服務(wù)設(shè)施的不斷建立和完善，決策者應(yīng)隨著實(shí)際情況的變化靈活把握，絕對(duì)不能片面化、固定化地解讀這些指標(biāo)。學(xué)校網(wǎng)點(diǎn)布局本來(lái)就是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，撤點(diǎn)并校只能是布局調(diào)整中的一種形式，絕不能將它與農(nóng)村學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整完全畫(huà)等號(hào)。在效率與公平的權(quán)衡中，任何“一刀切”的思維模式都是不適宜的。撤點(diǎn)并校本身不僅僅意味著學(xué)校撤和留的問(wèn)題，而是應(yīng)該包含學(xué)校的重組、新建、拆分以及改造等多重行為。應(yīng)當(dāng)超越城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的思維方式，順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化大趨勢(shì)，統(tǒng)籌農(nóng)村人口變化趨勢(shì)、地理環(huán)境、學(xué)生身心發(fā)展需要等多重因素，堅(jiān)持農(nóng)村學(xué)校網(wǎng)點(diǎn)布局的動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷優(yōu)化教育資源配置，促進(jìn)農(nóng)村教育的健康發(fā)展。

（一）適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化大趨勢(shì)，按照“適度集中”原則合理調(diào)整學(xué)校布局

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著農(nóng)村學(xué)校生源的持續(xù)下降，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校將是農(nóng)村學(xué)校的主流。但是，規(guī)模過(guò)小，不僅存在資源浪費(fèi)問(wèn)題，而且不利于學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生身心發(fā)展?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》提出，要適應(yīng)農(nóng)村人口變化新趨勢(shì)，合理調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的網(wǎng)點(diǎn)布局，確保學(xué)齡兒童就近入學(xué)；同時(shí)加大在交通便利、公共服務(wù)成型的農(nóng)村地區(qū)布局義務(wù)教育學(xué)校的力度。這實(shí)際上為新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村教育布局提供了很好的思路。我們應(yīng)利用這一契機(jī)，引導(dǎo)學(xué)生向交通便利和服務(wù)成型的中心村、鎮(zhèn)學(xué)校適當(dāng)集中。尤其對(duì)于只有1～3名學(xué)生的微型校，除了有特殊原因確需保留的，應(yīng)盡行撤并。針對(duì)可撤并的村小、教學(xué)點(diǎn)，在征得學(xué)生和家長(zhǎng)同意的前提下，可由他們選擇到中心學(xué)?；蛘哙徑逍【妥x，讓這部分“空心”小學(xué)自然消亡。同時(shí)，對(duì)撤并學(xué)校學(xué)生給予交通、家長(zhǎng)看護(hù)等補(bǔ)償，這既有利于學(xué)生的發(fā)展成長(zhǎng)，又可以避免教育資源的浪費(fèi)。

（二）允許部分地方進(jìn)行試點(diǎn)，擴(kuò)大學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)使用范圍

如何才能防止農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整演變?yōu)榈胤秸畬?duì)于功利的追求，防止政府在撤并學(xué)校過(guò)程中轉(zhuǎn)嫁成本，這些問(wèn)題是決定學(xué)校布局合理調(diào)整的關(guān)鍵。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)盡量防止基層的功利主義和效益主義。為了避免政策變化帶來(lái)的震蕩，可以鼓勵(lì)地方以縣為單位開(kāi)展網(wǎng)點(diǎn)布局適度集中合并的改革試點(diǎn)，并在這一過(guò)程中，做好被撤并學(xué)校學(xué)生的上學(xué)成本補(bǔ)償工作。為了防止基層在撤并過(guò)程中因?yàn)榻虒W(xué)點(diǎn)的公用經(jīng)費(fèi)而不愿意撤并的現(xiàn)象，可以按照某個(gè)年度（例如2014年）為準(zhǔn)實(shí)行兩不變，即學(xué)校網(wǎng)點(diǎn)數(shù)不變，財(cái)政對(duì)于所撤并的教學(xué)點(diǎn)公用經(jīng)費(fèi)撥款不變，讓基層吃定心丸，解決因?yàn)殄X而不愿意撤并網(wǎng)點(diǎn)的問(wèn)題。建議省級(jí)政府、教育、財(cái)政、審計(jì)等部門部分調(diào)整有關(guān)政策，擴(kuò)大學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)的使用范圍，允許公用經(jīng)費(fèi)用于補(bǔ)償教學(xué)點(diǎn)學(xué)生因撤并到中心校寄宿，或租住房屋及管護(hù)，以及學(xué)生交通、低齡兒童家長(zhǎng)陪讀等產(chǎn)生的費(fèi)用。如此既不增加學(xué)生家庭因撤并帶來(lái)的上學(xué)成本，也可以遏制地方為爭(zhēng)取教學(xué)點(diǎn)公用經(jīng)費(fèi)而不愿意撤并網(wǎng)點(diǎn)的問(wèn)題。

按照《財(cái)政部、教育部關(guān)于做好農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定額核定工作、確保學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》及財(cái)政部頒發(fā)的《中小學(xué)財(cái)務(wù)制度》中的相關(guān)規(guī)定，中小學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的范圍包括學(xué)校維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需開(kāi)支的業(yè)務(wù)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、修繕費(fèi)和其他屬于公用性質(zhì)的費(fèi)用等方面，不允許用于人員經(jīng)費(fèi)和基建投資等方面的開(kāi)支。事實(shí)上，當(dāng)前基層有相當(dāng)部分公用經(jīng)費(fèi)被用作聘請(qǐng)代課教師的做法，已經(jīng)不符合現(xiàn)行政策規(guī)定。與其默認(rèn)這種現(xiàn)象的存在，不如從政策上予以調(diào)整，以適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展。建議擴(kuò)大公用經(jīng)費(fèi)的使用形式，允許其使用于補(bǔ)貼學(xué)生交通成本、學(xué)生家長(zhǎng)陪讀、改善學(xué)校辦學(xué)條件等方面。適當(dāng)?shù)膶W(xué)校合并，一方面可以避免出現(xiàn)大量聘用代課教師的局面，減少教師成本；另一方面可以集中資源加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校建設(shè)，增強(qiáng)其吸引力。

（三）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)的建設(shè)力度，完善寄宿制學(xué)校的設(shè)施與條件

按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)”的重要目標(biāo)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地中小學(xué)新建和改擴(kuò)建力度，擴(kuò)大容量，既是推進(jìn)城鎮(zhèn)化公共服務(wù)體系建設(shè)的需求，也是農(nóng)民在就近勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中受教育權(quán)利得以保障的重要途徑。當(dāng)前，農(nóng)村義務(wù)教育項(xiàng)目資金大部分投入到村小、教學(xué)點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校普遍存在資金建設(shè)不足問(wèn)題，建議財(cái)政出臺(tái)相關(guān)政策，建立專項(xiàng)資金或者采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式，有效推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的改造與擴(kuò)容。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)建設(shè)，可以集中優(yōu)勢(shì)教育資源，讓更多的農(nóng)村孩子享受到更好的教育，同時(shí)也有助于城區(qū)學(xué)生部分分流，緩解城區(qū)大班額問(wèn)題。為更好地安置周邊教學(xué)點(diǎn)撤并集中的學(xué)生，可以加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)寄宿設(shè)施建設(shè)力度，完善食堂、學(xué)生宿舍以及廁所等生活設(shè)施，強(qiáng)化學(xué)校教學(xué)、后勤、安全等方面的管理。為解決寄宿設(shè)施建設(shè)資金困難問(wèn)題，可以適當(dāng)采用民辦公助、社會(huì)投資等途徑，積極鼓勵(lì)社會(huì)資金參與辦學(xué)。