“兩規(guī)融合”背景下的城市開發(fā)邊界劃定研究

郭佳寧， 蔡為民， 張 磊

(天津工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，天津 300387)

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“兩規(guī)融合”背景下的城市開發(fā)邊界劃定研究

郭佳寧， 蔡為民， 張 磊

(天津工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，天津 300387)

通過銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃的用地分類標準，從而保證城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃在用地規(guī)模統(tǒng)計與空間布局上的一致性。以天津市靜?？h為例,提出“兩規(guī)融合”背景下的城市開發(fā)邊界的劃定方法，分析其可行性，以滿足城市發(fā)展和建設(shè)的需要，從而對城市的可持續(xù)發(fā)展起到切實有效的指導(dǎo)作用。

用地分類標準；銜接；城市開發(fā)邊界；“兩規(guī)”融合

我國規(guī)劃類型眾多，相互關(guān)系復(fù)雜，從國家到地方層面，眾多規(guī)劃之間相互重疊、矛盾、脫節(jié)甚至沖突等“規(guī)劃打架”現(xiàn)象尤為突出。近年來，為解決我國傳統(tǒng)規(guī)劃中存在的部門為主、綜合不足、管理分割、內(nèi)容重疊、利益沖突、協(xié)調(diào)難辦、導(dǎo)向混亂等問題，國家提出了“多規(guī)融合”這一新的規(guī)劃理念，在實際工作中“多規(guī)融合”存在很多矛盾，其主要問題包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、土地分類標準不統(tǒng)一、空間布局交錯、編制主體不一、編制期限不一等，其中“多規(guī)融合”的核心和落腳點是空間布局，其關(guān)鍵在于城市開發(fā)邊界的劃定。

2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，要合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。2015年5月，國土資源部發(fā)文表示城市開發(fā)邊界劃定工作由14個城市最終擴容到全國600個城市?；谝陨媳尘?，筆者從技術(shù)層面著手，通過分析我國當前的城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類標準和土地規(guī)劃的用地分類標準，對“兩規(guī)”差異的用地分類提出銜接建議，在統(tǒng)一用地規(guī)模和空間布局的基礎(chǔ)上，以天津市靜?？h為例，提出城市開發(fā)邊界的劃定方法，以期對城市的可持續(xù)發(fā)展起到切實有效的指導(dǎo)作用。

1　“兩規(guī)”用地分類的差異與銜接

目前城鄉(xiāng)規(guī)劃(以下簡稱“城規(guī)”)和土地規(guī)劃(以下簡稱“土規(guī)”)工作中存在多種用地分類標準，現(xiàn)行《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GB50137-2011)和《土地利用現(xiàn)狀分類標準》(GBT 21010-2007)各自指導(dǎo)規(guī)劃和土地管理各項業(yè)務(wù)，2種用地分類標準在分類依據(jù)、地類定義及其內(nèi)涵外延上存在差異，導(dǎo)致 “城規(guī)”和“土規(guī)”出現(xiàn)銜接困難，影響了城市開發(fā)邊界的劃定以及“兩規(guī)融合”的進行。

1.1“兩規(guī)”用地分類的差異分析參照《市(地)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》(TD/T1023-2010)，將《土地利用現(xiàn)狀分類標準》和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》進行銜接，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》中以“城鄉(xiāng)用地分類”為主，“城市建設(shè)用地”為輔，從農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他建設(shè)用地3方面進行對比，將差異進行歸類，“兩規(guī)”用地分類比對見圖1。

1.1.1“土規(guī)”中“農(nóng)用地”“城鄉(xiāng)建設(shè)用地”和“特殊用地”的內(nèi)涵范疇都大于城鄉(xiāng)用地分類。例如，“農(nóng)用地”在《土地利用現(xiàn)狀分類標準》包括“1耕地”“2園地”“3林地”“4草地”“104農(nóng)村道路”“114坑塘水面”“117溝渠”“122設(shè)施農(nóng)用地”和“123田坎”，在《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》包括“E2農(nóng)林用地”和“E13坑塘溝渠”，土地規(guī)劃中“農(nóng)用地”內(nèi)涵大于城鄉(xiāng)用地分類。再如，《土地利用現(xiàn)狀分類標準》中“特殊用地”包括“91軍事設(shè)施用地”“91使領(lǐng)館用地”“93監(jiān)教場所用地”“94宗教用地”和“95殯葬用地”，但是在城鄉(xiāng)用地分類中，“特殊用地”只包括“H41軍事用地”和“H42安保用地”，土地規(guī)劃中“特殊用地”的內(nèi)涵范疇要大于城鄉(xiāng)規(guī)劃。

1.1.2“土規(guī)”和“城規(guī)”的建設(shè)用地歸屬有爭議。例如，“水庫水面”與“風(fēng)景名勝用地”在“土規(guī)”中均屬于建設(shè)用地，但是在“城規(guī)”中均屬于非建設(shè)用地；“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”在土地規(guī)劃中屬于“建設(shè)用地”，但是城鄉(xiāng)用地中自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝、森林公園等屬于“E非建設(shè)用地”。

1.1.3“土規(guī)”和“城規(guī)”在某一用地分類的級別上有差別。例如，“86公共設(shè)施用地”和“87公園與綠地” 在“土規(guī)”中是2個中類，但在城市用地分類中是并列的2個大類，不能跨級別對等銜接。此外，“兩規(guī)”部分地類存在“一對多”或者“多對一”或者“交叉對應(yīng)”的關(guān)系。

1.2用地分類標準銜接目前在“兩規(guī)融合”的背景下要求對涉及到相同的空間安排，以一套技術(shù)標準來執(zhí)行，指導(dǎo)“兩規(guī)融合”或“三規(guī)合一”工作，但是考慮現(xiàn)實可行性，建議建立一套銜接標準，而非重新統(tǒng)一標準，“土規(guī)”和“城規(guī)”的用地分類可以通過“銜接標準”進行直接對接。將銜接后的用地分為“建設(shè)用地”和“非建設(shè)用地”2部分，其中“建設(shè)用地”包括“城鎮(zhèn)建設(shè)用地”“城鎮(zhèn)建設(shè)用地外村莊建設(shè)用地”“城鎮(zhèn)建設(shè)用地外交通水利等其他建設(shè)用地”，“非建設(shè)用地”包括“城市生態(tài)綠地”“農(nóng)用地”和“其他用地”?！叭?guī)合一”用地分類標準銜接如圖2所示。

圖1　“兩規(guī)”用地分類比對Fig.1　Comparison of land classification in two plans

1.2.1建設(shè)用地?！俺擎?zhèn)建設(shè)用地”包括土地規(guī)劃用地分類中的“城鎮(zhèn)用地”“其他獨立建設(shè)用地”“風(fēng)景名勝用地”部分“特殊用地”以及“城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類”中的“居住用地”“工業(yè)用地”“倉儲用地”“公共管理與公共服務(wù)用地”“商業(yè)服務(wù)與設(shè)施用地”“公用設(shè)施用地”“區(qū)域公用設(shè)施用地”；“城鎮(zhèn)建設(shè)用地外村莊建設(shè)用地”包括土地規(guī)劃用地分類中的“農(nóng)村居民點用地”以及“城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類”中的“村莊建設(shè)用地”；“城鎮(zhèn)建設(shè)用地外交通水利等其他建設(shè)用地”包括土地規(guī)劃用地分類中的“鹽田”“采礦用地”“交通水利用地”部分“特殊用地”以及“城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類”中的“交通與道路設(shè)施用地”“區(qū)域交通設(shè)施用地”“特殊用地”“采礦用地”“水庫”和部分“綠地”。

圖2　“三規(guī)合一”用地分類標準銜接示意Fig.2　Cohesion of land use classification standards of three plans integration

1.2.2非建設(shè)用地。“農(nóng)用地”包括土地規(guī)劃用地分類中的“農(nóng)用地”“坑塘水面”和“農(nóng)田水利用地”以及“城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類”中的“農(nóng)林用地”；“城市生態(tài)綠地”包括土地規(guī)劃用地分類中的“其他農(nóng)用地”中的“綠地”以及“城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類”中的“綠地”；“其他用地”包括土地規(guī)劃用地分類中的“其他保留地”以及“城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類”中的“其他非建設(shè)用地”。

2　城市開發(fā)邊界的劃定

通過用地標準的銜接，使得“兩規(guī)”用地規(guī)模與空間布局達到一致，在此基礎(chǔ)上，可以進行城市開發(fā)邊界的劃定。統(tǒng)一的用地邊界關(guān)鍵在于“三條控制線”的劃定，這“三條控制線”分別是城市開發(fā)邊界、生態(tài)控制線、基本農(nóng)田控制線，其中，城市開發(fā)邊界是“兩規(guī)融合”的關(guān)鍵。劃定城市開發(fā)邊界涉及到2條控制線，一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€，二是建設(shè)用地擴展邊界控制線。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€是指所有連片和獨立的建設(shè)用地的圍合線，不能僅理解為主城區(qū)建設(shè)用地圍合的一條線。在建設(shè)用地控制線之外，再劃定一個邊界，創(chuàng)造一個彈性空間，防止城市無節(jié)制的蔓延和低效的空間增長，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域提出了“城市增長邊界”的概念，土地利用總體規(guī)劃相應(yīng)地提出了“建設(shè)用地擴展邊界”的概念。

2.1研究區(qū)概況在進行《天津市靜?？h城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2008-2020年)》和《天津市靜?？h土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》編制工作時，靜?？h國土局和規(guī)劃局屬于同一機構(gòu)，在2007年底后才進行機構(gòu)分設(shè)。因此，“兩規(guī)”在一些方面進行了很好地銜接并達到了一致，如靜?？h土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模均為23 262 hm2，“兩規(guī)”均確定靜?？h2020年常住人口調(diào)控目標為71萬，均將靜?？h定位為天津市南部區(qū)域經(jīng)濟中心。在差異性方面，主要存在規(guī)劃期限、規(guī)劃內(nèi)容和空間管制的差異性，《天津市靜海縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2008-2020年)》確定的規(guī)劃范圍小于《天津市靜?？h土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》確定的規(guī)劃范圍；在空間管制上，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重于用地總規(guī)模的控制，而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃則更傾向于對具體管制對象及內(nèi)容的控制。

2.2差異圖斑的分析及銜接對產(chǎn)業(yè)區(qū)塊和建設(shè)項目進行梳理，明確國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的用地需求情況。其中土地利用總體規(guī)劃應(yīng)采用經(jīng)天津市人民政府批準的區(qū)(縣級市)級土地利用總體規(guī)劃，整理形成靜?？h土地利用總體規(guī)劃圖。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃原則上應(yīng)采用經(jīng)法定批準的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，整理形成靜?？h城鄉(xiāng)總體規(guī)劃圖。

從城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局等方面對靜?？h土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中相關(guān)內(nèi)容進行對比分析，明確各用地之間的差異，重點對城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局進行分析。以整理出來的靜?？h土地利用總體規(guī)劃為底圖，疊加靜?？h城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍，確定“兩規(guī)”城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局一致區(qū)域的規(guī)模、位置，“兩規(guī)”城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局差異區(qū)域的規(guī)模、位置，同時分析重大建設(shè)項目和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)模、位置。通過“兩規(guī)”建設(shè)用地的空間疊加分析，結(jié)果見圖3。將差異圖斑劃為3類：“兩規(guī)”一致的城鄉(xiāng)建設(shè)用地；“城規(guī)”是城鄉(xiāng)建設(shè)用地而“土規(guī)”不是的區(qū)域；“土規(guī)”是城鄉(xiāng)建設(shè)用地而“城規(guī)”不是的區(qū)域。靜?？h“兩規(guī)”差異圖斑分析結(jié)果見表1。

圖3　“兩規(guī)”城鄉(xiāng)建設(shè)用地疊加分析Fig.3　Overlay analysis of urban and rural construction land of two plans

提出“兩規(guī)”空間布局差異圖斑銜接原則如下：

第一，按合理滿足真實發(fā)展需求為首要原則，進行“兩規(guī)”城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局差異圖斑的銜接。中心城區(qū)及各鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標面臨再分配，各鎮(zhèn)報需求規(guī)模，市領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌審批。

第二，“兩規(guī)”空間布局一致的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，原則上不調(diào)整。

第三，“土規(guī)”有規(guī)?！俺且?guī)”無規(guī)模的區(qū)域，由于“城規(guī)”在規(guī)劃中未安排，所以銜接時依據(jù)“土規(guī)”的用地分類，根據(jù)靜海縣實際情況，這部分地類在“土規(guī)”中表現(xiàn)為城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點和采礦用地，由于這3種地類都屬于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的范疇，故在“三規(guī)合一”差異圖斑銜接時均劃入城鄉(xiāng)建設(shè)用地。

第四，“城規(guī)”有規(guī)?！巴烈?guī)”無規(guī)模的區(qū)域，根據(jù)靜?？h實際情況，“城規(guī)”主要包括生產(chǎn)防護綠地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地和公共綠地等用地類型，“土規(guī)”主要包括基本農(nóng)田、其他農(nóng)用地、一般耕地、水利設(shè)施用地、交通用地、林地、河流水面、特殊用地及園地等用地類型。這部分區(qū)域結(jié)合“土規(guī)”的管制分區(qū)來進行銜接：在“土規(guī)”的管制分區(qū)中屬于禁止建設(shè)區(qū)或限制建設(shè)區(qū)的用地，不供給城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，將其劃入禁止建設(shè)區(qū)或限制建設(shè)區(qū)進行管制，不再安排新增，但要逐步進行清退；在“土規(guī)”的管制分區(qū)中屬于允許建設(shè)區(qū)或有條件建設(shè)區(qū)的用地，考慮到其現(xiàn)狀為建設(shè)用地，將其劃入“土規(guī)”的有條件建設(shè)區(qū)，但不供給城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。

按照“十三五”規(guī)劃中關(guān)于重點項目區(qū)的建設(shè)情況，根據(jù)靜?？h實際需求，需要將重點工業(yè)園區(qū)周邊的部分基本農(nóng)田劃入有條件建設(shè)區(qū)，這部分規(guī)模為3 346.75 hm2，依據(jù)基本農(nóng)田的核減原則進行調(diào)整，達到核減標準并通過審批的可以劃入有條件建設(shè)區(qū)。靜?？h“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)建設(shè)用地銜接結(jié)果見表2。

根據(jù)“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)建設(shè)用地銜接原則，“三規(guī)”銜接后的城鄉(xiāng)建設(shè)用地分布見圖4。銜接后城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模與土地利用規(guī)劃達到一致，同為23 235.86 hm2，根據(jù)《靜海縣土地利用總體規(guī)劃》，到2020年，靜海縣的城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制規(guī)模為23 262.0 hm2，而銜接后的城鄉(xiāng)建設(shè)用地不超過控制規(guī)模。

表1　靜?？h“兩規(guī)”差異圖斑分析結(jié)果

表2　靜?？h“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)建設(shè)用地銜接結(jié)果

圖4　靜海縣“三規(guī)合一”銜接后城鄉(xiāng)建設(shè)用地分布Fig.4　Urban and rural construction land in Jinghai County after cohesion of three plans integration

2.3城市開發(fā)邊界劃定按照靜?？h土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地布局，劃定靜?？h城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€。以土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)模為依據(jù)，原則上不涉及禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)用地，按照靜?？h土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地布局，將靜海縣“兩規(guī)”一致的城鄉(xiāng)建設(shè)用地以及“土規(guī)”有規(guī)模、“城規(guī)”無規(guī)模的情況都劃為城鄉(xiāng)建設(shè)用地，將銜接后的城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界劃為城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€(圖5)?？刂凭€內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為23 235.00 hm2。

圖5　靜?？h城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€Fig.5　Scale control line of urban and rural construction land in Jinghai County

分析城市空間拓展方向，避讓基本農(nóng)田和重要生態(tài)用地區(qū)域，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制線外劃定有條件建設(shè)區(qū)，作為滿足特定條件后可以開展城鄉(xiāng)建設(shè)的區(qū)域，將建設(shè)用地、有條件建設(shè)區(qū)及城市生態(tài)綠地的圍合線劃為建設(shè)用地增長邊界控制線。結(jié)合靜?？h的實際情況，將“城規(guī)”中的發(fā)展備用地、“十三五”規(guī)劃中重點園區(qū)、“城規(guī)”有規(guī)模而“土規(guī)”無規(guī)模中屬于有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的地塊均劃為有條件建設(shè)區(qū)，有條件建設(shè)區(qū)的邊界即為建設(shè)用地擴展邊界控制線(圖6)?？刂凭€內(nèi)的靜海縣建設(shè)用地擴展規(guī)模為12 260.17 hm2。

圖6　靜海縣建設(shè)用地擴展邊界控制線Fig.6　Construction land expansion boundary control line in Jinghai County

3　結(jié)語

研究城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃用地分類標準之間的銜接，可建立兩者之間的基本對應(yīng)關(guān)系，保證“兩規(guī)”在用地規(guī)模統(tǒng)計與空間布局上的一致性，為城市開發(fā)邊界的劃定奠定良好基礎(chǔ)，在城市開發(fā)邊界的劃定過程中，更應(yīng)該因地制宜，協(xié)調(diào)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，保障城市功能完整、促進城市緊湊布局，優(yōu)化形成科學(xué)合理的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)。該研究提出了“兩規(guī)”土地分類標準的銜接原則，但這些原則是否具有普適性，尚需要在實踐中進一步論證，該研究僅從技術(shù)層面對“兩規(guī)”進行探討，在實際的工作中，“多規(guī)合一”不應(yīng)局限于2個已完成規(guī)劃的差異圖斑比對，更要考慮資源環(huán)境承載力、市場需求、群眾訴求，還望業(yè)內(nèi)專家和學(xué)者對其進行更深入的研究和探討，建立城市開發(fā)邊界劃定的科學(xué)體系，滿足我國“兩規(guī)融合”“多規(guī)合一”工作的需要。

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Research on Urban Development Boundary Demarcation Based on the Background of “Two Plans Integration”

GUO Jia-ning, CAI Wei-min, ZHANG Lei

(School of Management, Tianjin Polytechnic University, Tianjin 300387)

The land classification standard of land-rural planning and land planning was analyzed, as well as their integration methods, so as to ensure the consistency of land scale and space layout.Taking Jinghai County in Tianjin City as an example, demarcation method of urban development boundary was proposed based on “two plans integration”, and its feasibility was analyzed, so as to meet the demands of urban development and construction, effectively guide sustainable development of the city.

Land classification standards; Cohesion; Urban development boundary; Two plans integration

郭佳寧(1990- )，女，河北邯鄲人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理。

2016-07-11

F 301

A

0517-6611(2016)20-160-06