城市社會(huì)組織治理能力的提升路徑
——以三圈理論為分析視角

陳嘉俊　朱琳

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城市社會(huì)組織治理能力的提升路徑
——以三圈理論為分析視角

陳嘉俊朱琳

在我國政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，提升城市社會(huì)組織治理能力對于推動(dòng)國家治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。當(dāng)前城市社會(huì)組織在治理中，存在著城市社會(huì)組織價(jià)值迷思、城市社會(huì)組織缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性、城市政府和社會(huì)對城市社會(huì)組織不信任的困境。本文運(yùn)用“三圈理論”的分析框架，對城市社會(huì)組織治理能力的“價(jià)值圈”“能力圈”“支持圈”進(jìn)行了分析，并以此理論為視角，更好地設(shè)計(jì)出城市社會(huì)組織治理能力的提升路徑。

城市社會(huì)組織；治理能力；提升路徑；“三圈理論”

當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，社會(huì)組織的地位和作用達(dá)到了前所未有的高度，政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移己成為必然趨勢。所以，社會(huì)組織應(yīng)順應(yīng)潮流，提高自身社會(huì)治理能力?！叭碚摗笔顷P(guān)于領(lǐng)導(dǎo)者戰(zhàn)略管理的一種分析工具，廣泛運(yùn)用于對公共政策的案例分析。社會(huì)組織若能運(yùn)用“三圈理論”，那么可以大力提高領(lǐng)導(dǎo)能力，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法，推進(jìn)社會(huì)治理能力。

一、城市社會(huì)組織治理能力定義及其困境

城市社會(huì)組織的治理能力，從主體講，既涉及各級(jí)城市社會(huì)組織，又涉及城市社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)成員、會(huì)員；從內(nèi)容講，既指推動(dòng)城市社會(huì)組織培育發(fā)展管理能力，又指城市社會(huì)組織履行職能完成任務(wù)的能力。盡管我國城市社會(huì)組織能力不斷提升，但仍存在很多問題。

1.城市社會(huì)組織發(fā)展的價(jià)值迷思

“作為新公共性最重要的承載者，NPO、NGO等非政府組織和非營利組織在新公共性的構(gòu)建過程中發(fā)揮著越來越重要的作用?！笨墒牵捎诔鞘猩鐣?huì)組織承載著多元的價(jià)值理念，表達(dá)了不同社會(huì)群體之間的價(jià)值需求，因此很難形成公約的共識(shí)。與此同時(shí)，每一種價(jià)值訴求在價(jià)值的多元訴求的決定下往往難以同社會(huì)的公共性完全達(dá)到一致，城市社會(huì)組織發(fā)展運(yùn)行如果僅僅以價(jià)值訴求至上，那么就會(huì)導(dǎo)致所涉及的社會(huì)群體利益和公眾利益發(fā)生矛盾。

2.城市社會(huì)組織缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性

當(dāng)前，城市政府對城市社會(huì)組織的管理主要采取業(yè)務(wù)主管單位和登記機(jī)關(guān)雙重管理體制。在這種體制下，一方面城市政府通過設(shè)置過高的“準(zhǔn)入門檻”將城市社會(huì)組織和城市政府置于相互對立的關(guān)系上，一些城市社會(huì)組織為了繞開過高的“準(zhǔn)入門檻”，選擇在工商管理部門登記或者干脆放棄登記；另一方面，很多城市社會(huì)組織為了取得合法的地位，采取了掛靠黨政機(jī)關(guān)的方式，從而成為黨政機(jī)關(guān)的附屬組織，這就導(dǎo)致城市社會(huì)組織過度依附政府體制內(nèi)部，嚴(yán)重影響了其獨(dú)立性。

3.城市政府和社會(huì)對城市社會(huì)組織的不信任

城市社會(huì)組織是社會(huì)中存在的一個(gè)重要實(shí)體，它需要城市政府和社會(huì)的信任，尤其是來自城市政府的信任。長期以來，我國城市政府和社會(huì)都會(huì)對來自民間的城市社會(huì)組織表現(xiàn)出不信任的態(tài)度。一方面，既希望它能對城市政府的職能起到拾遺補(bǔ)缺的作用，另一方面又擔(dān)心城市社會(huì)組織發(fā)展會(huì)給黨和政府的權(quán)威帶來挑戰(zhàn)。這種不信任，會(huì)加大城市社會(huì)組織為公共事業(yè)服務(wù)的成本，限制公共事務(wù)的治理能力，這將是我國城市社會(huì)組織治理能力提升的阻力。

二、“三圈理論”的分析框架與其對城市社會(huì)組織的考察

1.“三圈理論”的分析框架

哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院教授馬克·莫爾在1995年出版的《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》一書中提出，公共管理的終極目的是為社會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值。決策過程中要充分考慮價(jià)值、能力、支持三個(gè)因素的相互統(tǒng)一。首先，政策方案目標(biāo)是否能體現(xiàn)公共價(jià)值，稱之為“價(jià)值”（V）；第二，要考慮約束條件，稱之為“能力”（C）；第三，方案能否獲得各個(gè)方面的認(rèn)同和配合，稱之為“支持”（S）。如圖1所示，上邊的圈是指公共價(jià)值，左邊的圈指的是能力，右邊的圈指的是支持。某政策如果要得到有效執(zhí)行，那么要力圖這三圈相交，才能達(dá)到預(yù)期效果，因?yàn)檫@一理論可以用三個(gè)圓圈形象的來表示，所以稱其為“三圈理論”。

圖1　“三圈理論”示意圖

根據(jù)三圈相交所形成的區(qū)域，可以將進(jìn)行決策時(shí)出現(xiàn)的情況分為以下幾種：耐克區(qū)（V+C+S）：三個(gè)圈相互重疊部分，表示能力、支持和價(jià)值都具備的最佳決策或?qū)嵤﹨^(qū)，最有可能獲得成功；夢想?yún)^(qū)（V）：價(jià)值圈不與另外兩個(gè)圓相交的部分，表示具有公共價(jià)值，但是沒有足夠的能力和支持。只停留在夢想階段；夢想實(shí)現(xiàn)區(qū)（V+C）：價(jià)值與能力兩個(gè)圓圈相交的部分，表示有價(jià)值、同時(shí)又有足夠的資源能力，但因缺乏支持難以實(shí)施；風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目區(qū)（V+S）：價(jià)值和支持兩個(gè)圓圈相交的部分，表示有價(jià)值，同時(shí)會(huì)獲得支持，但能力不足，實(shí)施有一定風(fēng)險(xiǎn)；別人的夢想?yún)^(qū)（S）：支持圈不與其余兩個(gè)圈相交的部分，表示僅有利益相關(guān)者的支持，而缺乏價(jià)值，也無能力實(shí)施；噩夢區(qū)（C+S）：能力和支持兩個(gè)圈相交的部分，既有廣泛的支持，又有足夠的能力來實(shí)施，但卻毫無價(jià)值，是最糟糕的一種情況。

上述三圈是動(dòng)態(tài)的存在，因?yàn)榭梢酝ㄟ^三個(gè)圈的移動(dòng)來改變各個(gè)區(qū)域的大小，努力擴(kuò)大中間的耐克區(qū)?！叭碚摗闭J(rèn)為，成功的決策可以基于“價(jià)值圈、能力圈和支持圈”三個(gè)要素進(jìn)行考量，同時(shí)追求其結(jié)構(gòu)性的平衡，所以制定一項(xiàng)決策，要全面考慮V、C、S三者之間的相關(guān)性，從而使這三者成為有機(jī)的統(tǒng)一體。

2.“三圈理論”框架下的城市社會(huì)組織考察

⑴城市社會(huì)組織的“價(jià)值圈”。城市社會(huì)組織具有明確的價(jià)值導(dǎo)向，面對社會(huì)管理民主化、公共服務(wù)社會(huì)化的發(fā)展趨勢，城市社會(huì)組織具有優(yōu)勢，具備在很多領(lǐng)域承擔(dān)提供公共服務(wù)的功能。城市社會(huì)組織能夠在社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保障方面，作為公共服務(wù)承載者，參與社會(huì)管理、提供公共服務(wù)，能代替政府對其成員組織進(jìn)行有效管理，因而在社會(huì)管理方面發(fā)揮著重要作用。

⑵城市社會(huì)組織的“能力圈”。城市社會(huì)組織的“能力圈”，就是要考慮我國城市社會(huì)組織自身發(fā)展的約束因素，即人、財(cái)、物條件是否具備。當(dāng)前政府職能的精簡正在成為當(dāng)前體制內(nèi)外的共識(shí)，需要轉(zhuǎn)移出不符合政府應(yīng)用的職能，承接政府職能的重要載體無疑是城市社會(huì)組織。從國外城市社會(huì)組織發(fā)展的情況來看，城市社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，其治理能力的提升，使其是有能力來承接政府部分職能。

⑶城市社會(huì)組織的“支持圈”。城市社會(huì)組織的“支持圈”，主要從政府、市場、社會(huì)民眾對城市社會(huì)組織的支持方面來研究。

首先，政府對城市社會(huì)組織的支持。加快政府職能向城市社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，將政府承擔(dān)的部分職能交由有關(guān)的城市社會(huì)組織來承擔(dān)，可以使政府從繁雜的事務(wù)中解脫出來，從而集中力量更好地履行其核心職能。因此，大力支持城市社會(huì)組織發(fā)展是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移的一項(xiàng)重要工作。

其次，市場對城市社會(huì)組織的支持。市場性組織是城市社會(huì)組織中一類重要的組織，例如商協(xié)會(huì)、貿(mào)易促進(jìn)會(huì)以及各種金融、資信評(píng)估機(jī)構(gòu)和審計(jì)、會(huì)計(jì)等專業(yè)部門，正是這些機(jī)構(gòu)讓政府與市場聯(lián)系起來，在國家經(jīng)濟(jì)秩序和生活中扮演著重要角色，起著重要作用。這類城市社會(huì)組織成為市場與政府的橋梁，給市場帶來了諸多便利，這也是市場支持城市社會(huì)組織發(fā)展的原因。

第三，社會(huì)公眾對城市社會(huì)組織的支持。很多擁有社會(huì)功能的組織在現(xiàn)實(shí)中或多或少地能夠通過多種不同的方式參與公共服務(wù)和社會(huì)管理，與社會(huì)公眾有著密切的特殊關(guān)系，因而對政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系起著不可替代的作用。隨著時(shí)代的發(fā)展，公眾主人翁意識(shí)的增強(qiáng)，參與政策過程的積極性提高，城市社會(huì)組織成為公眾表達(dá)利益需求的重要渠道，從而得到公眾的支持。

三、基于“三圈理論”提升城市社會(huì)組織治理能力的路徑

“三圈理論”是一個(gè)良好的分析框架與戰(zhàn)略分析工具?？梢酝ㄟ^分析某種戰(zhàn)略決策或機(jī)制處在“三圈理論”中的某個(gè)區(qū)域，來決定解決相應(yīng)問題所采取的措施。只有當(dāng)V、C和S這三個(gè)圓圈向中心移動(dòng)并出現(xiàn)重合部分之時(shí)，決策效果才是最好的。最優(yōu)決策是在這三個(gè)要素的博弈中尋求耐克區(qū)，即V+C+S。

1.針對城市社會(huì)組織“價(jià)值圈”，明確組織價(jià)值邊界提升治理能力

城市社會(huì)組織的發(fā)展可以從三個(gè)方面來確立其價(jià)值邊界。第一，城市社會(huì)組織在實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值訴求的過程中，要和國家、市場以及其他城市社會(huì)組織在協(xié)商與妥協(xié)中共存。第二，要尊重不同價(jià)值需求的合理性，并認(rèn)清價(jià)值理念背后的利益訴求。第三，根據(jù)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r和具體社會(huì)情境對組織價(jià)值訴求的內(nèi)涵進(jìn)行調(diào)整。相比國家，靈活的行為模式是城市社會(huì)組織解決社會(huì)問題的優(yōu)勢。

2.針對城市社會(huì)組織“能力圈”，加強(qiáng)城市社會(huì)組織獨(dú)立性提升治理能力

城市社會(huì)組織的行政性要逐步淡化，積極探索一條去行政化道路。行政級(jí)別逐步淡化可以完善城市社會(huì)組織的獨(dú)立性，這有利于讓城市社會(huì)組織在項(xiàng)目中發(fā)展道路，在現(xiàn)實(shí)中培養(yǎng)一支有能力、高素質(zhì)的管理隊(duì)伍。激發(fā)城市社會(huì)組織在公共服務(wù)上的潛能，盡快而有效地參與到社會(huì)管理中，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，加快社會(huì)與市場的轉(zhuǎn)型。

3.針對城市社會(huì)組織“支持圈”，加強(qiáng)政府、市場、社會(huì)公眾對城市社會(huì)組織的支持以提升治理能力

⑴加強(qiáng)政府對城市社會(huì)組織的支持。在財(cái)政政策上政府要加大對城市社會(huì)組織的扶持力度。由于我國城市社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)方面和資金方面的能力非常不足，使得其在很多層面上心有余而力不足。政府要努力承擔(dān)公共服務(wù)的購買，主動(dòng)把一些事務(wù)外包給城市社會(huì)組織，同時(shí)給予其足夠的支持經(jīng)費(fèi)，適當(dāng)?shù)恼咻o助，盡力讓城市社會(huì)組織為社會(huì)作出足夠的貢獻(xiàn)。

⑵確立城市社會(huì)組織的市場取向。我國的城市社會(huì)組織要轉(zhuǎn)變以政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)觀念，適應(yīng)自身在市場經(jīng)濟(jì)中的新角色。通過輿論、教育和實(shí)踐由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)觀念向市場主體轉(zhuǎn)變，要逐步認(rèn)識(shí)到城市社會(huì)組織是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效益化、效率化的重要前提，積極主動(dòng)地利用城市社會(huì)組織為自己服務(wù)，特別是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，分享由社會(huì)分工所帶來的利益，同時(shí)以此作為經(jīng)濟(jì)主體自身轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制、向現(xiàn)代企業(yè)制度邁進(jìn)的內(nèi)容和契機(jī)。

⑶激發(fā)民眾主體意識(shí)。要靠變革社會(huì)制度發(fā)展我國的城市社會(huì)組織，更要著力于每個(gè)社會(huì)個(gè)體的內(nèi)在品質(zhì)的提升。只有讓每個(gè)社會(huì)個(gè)體內(nèi)心都認(rèn)同參與社會(huì)管理理念，城市社會(huì)組織日常工作的開展才能有的放矢。對原本僅僅是消極被動(dòng)的小個(gè)體行為的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾髯杂X社會(huì)主人公的意識(shí)，這能夠讓民眾在處理小個(gè)體與大社會(huì)的復(fù)雜關(guān)系中，加深認(rèn)同感，同時(shí)使其備能夠肩負(fù)起參與社會(huì)治理活動(dòng)的能力，從而為社會(huì)提供福利。

［1］田毅鵬.東亞“新公共性”的構(gòu)建及其限制［J］.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2005（6）：65-72.

［2］［美］馬克·莫爾.創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2003.

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（作者單位：廣州大學(xué)公共管理學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.038