土地財政依賴與公共服務供給水平
——基于全國286個地級及以上城市面板數(shù)據的研究

陳淑云　曾　龍

(華中師范大學 經濟與工商管理學院、湖北房地產發(fā)展研究中心， 湖北 武漢 430079)

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土地財政依賴與公共服務供給水平

——基于全國286個地級及以上城市面板數(shù)據的研究

陳淑云曾龍

(華中師范大學 經濟與工商管理學院、湖北房地產發(fā)展研究中心， 湖北 武漢 430079)

土地財政是地方政府推動城市經濟與公共服務水平的重要資金來源。本文以財政自主作為土地財政依賴與公共服務供給水平關系研究的視角，基于2003-2013年286個地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)據進行實證研究。研究結果表明，在財政自主影響下的土地財政依賴抑制了公共服務供給水平的提高，且土地財政依賴程度對公共服務供給水平影響呈現(xiàn)出一定的地域與城市類別差異性，東部地區(qū)土地財政依賴對公共服務供給水平的影響要小于中西部地區(qū)，土地財政依賴程度較低與財政自主性較強的城市，其土地財政依賴對公共服務供給水平的抑制作用均相對較小。因此，減少土地財政依賴，加大對中西部地區(qū)的扶持力度，對地方政府的財政行為加以監(jiān)管并且實現(xiàn)產業(yè)升級轉型等是避免公共服務供給水平下降的必要舉措。

財政自主； 土地財政依賴； 公共服務； 供給差異

一、引言

土地財政與公共服務是影響我國城市經濟持續(xù)健康發(fā)展的兩個重要方面。土地財政與地方的社會經濟發(fā)展息息相關，是地方政府發(fā)展經濟的重要依賴。一方面，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展以及住房制度改革的推進，城市土地需求急速增加。另一方面，隨著我國分稅制的實施，基于社會經濟發(fā)展的外在要求和地方政府官員晉升激勵等內在動力，地方政府被迫尋找新的財政資金來源。在土地需求增加與地方政府財政壓力背景下，土地財政的快速積累能在短期內滿足地方政府的資金需求，使得地方政府為達到發(fā)展經濟等目標而推高土地出讓價格，依賴土地財政成為地方發(fā)展的常態(tài)；但從更加長遠的角度來看，這可能產生兩個方面的嚴重后果：一是土地出讓價格的上漲無疑會影響城市產業(yè)結構和居民生活成本及社會福祉，進而對城市的可持續(xù)發(fā)展產生重要影響。二是土地財政是公共財政支出的重要資金來源，過于依賴土地財政可能因人口的快速城鎮(zhèn)化，在缺乏其他財政資金來源的情況下影響公共服務的供給。由此，本文從財政自主的視角，對土地財政依賴度和城市公共服務供給水平的關系進行定量研究，以期為我國土地財政擴張和公共服務供給水平提供一個邏輯較為一致的經驗證據。

綜上所述，已有研究雖然意識到土地財政對公共品供給的重要影響，但主要是從土地財政對經濟與非經濟公共品的供給結構角度，或者從人口流動與地方政府行為出發(fā)，研究土地財政對公共服務的影響。地方政府土地財政依賴程度對地區(qū)間的整體公共服務供給水平的影響未能給予足夠關注，尤其是在人口的集聚并對公共服務需求日益增加的背景下，近些年地方政府在財政分權體系下，通過土地財政獲取了更多的財政收入，財政自主權也得到一定程度的提升。那么，由土地財政支撐起來的財政收入是否有效投入到公共服務水平的改善中？更大的財政自主是否會影響土地財政依賴向公共服務改善的轉換？這些問題在地區(qū)間是否存在差異？顯然，不論出于研究的嚴謹性，或者是政策的現(xiàn)實意義，深入分析土地財政依賴與公共服務供給水平之間的關系都十分重要。

本文余下部分結構安排如下：第二部分為理論假說與模型構建；第三部分為數(shù)據與變量說明；第四部分研究并討論財政自主、土地財政依賴對公共服務供給水平的影響及其區(qū)域差異性；第五部分為本文的結論與政策啟示。

二、理論假說與模型構建

(一)理論分析

圖1　理論邏輯關系示意圖

基于上述理論分析，本文的理論假說1：土地財政依賴抑制了公共服務供給水平的提高，且土地財政依賴程度對公共服務供給水平的影響存在地區(qū)差異性，可能在東、中、西部地區(qū)之間以及不同土地財政依賴程度的城市之間存在差異。

在財政自主的影響下，地區(qū)的經濟發(fā)展需要快速且較大規(guī)模的財政資金積累，結合自身城市發(fā)展階段、環(huán)境與偏好等地區(qū)經濟發(fā)展水平的差異性，地方政府的財政自主也表現(xiàn)出差異性，對于產業(yè)較為發(fā)達的地區(qū)，本身具備更強的財政自主性而不需要過多依賴于土地財政以提高地區(qū)的公共服務供給水平。因此，在地方政府財政自主可能影響土地財政依賴程度的背景下，更大的財政自主可能會影響土地財政依賴向公共服務改善的轉換。

據此，本文提出理論假設2：不同財政自主性的城市，其土地財政依賴程度對公共服務供給水平的影響存在差異。

(二)模型設定

lnPSit=β0+β1LFEit+β2FDit+β3LFEit*FDit+γXit+δi+εit

其中，PSit表示第i個城市第t年的公共服務人均供給水平；LFEit表示第i個城市第t年的土地財政依賴程度，F(xiàn)Dit表示第i個城市第t年的財政自主性，lnLEFit*lnFDit為土地財政依賴程度和財政自主性的交互項，其思想是對于財政自主性不同的城市，其土地財政依賴程度可能具有不同的影響。X為一組控制變量，包括產業(yè)結構、預算內財政自主、人口密度、人均GDP、人口結構、晉升激勵和房地產投資影響因素。下標i和t分別代表城市和時間；β0位截距，β1、β2、β3和γ分別表示各變量的系數(shù)，δi為不隨時間變化的固定效應；εit為擾動項。

三、數(shù)據與變量說明

表1　各變量統(tǒng)計性描述

續(xù)表

四、實證分析

根據上述研究方法與數(shù)據，本部分對土地財政依賴是否有效促進了公共服務水平的提高進行了實證分析。在進行回歸分析之前，需要對各變量之間相關性進行檢驗，避免因存在嚴重多重共線而導致估計結果偏誤。本文主要通過考察面板數(shù)據中各變量的膨脹方差因子(VIF)均值為3.24，因此可以判斷不存在嚴重的多重共線問題。此外，對于計量模型的估計方法，首先，在處理面板數(shù)據時通常需要選擇固定效應或隨機效應，本文采用hausman檢驗方法，若檢驗結果拒絕解釋非觀測效應與解釋變量無關的假設，則選擇固定效應模型。其次，為更加客觀分析估計結果，本文還報告了隨機效應估計與混合估計結果。

(一)全國層面的檢驗結果

表2　全國樣本基本回歸結

續(xù)表

注：(1)RE、FE和POLs分別表示隨機效應回歸、固定效應回歸和混合面板回歸，根據Hausman檢驗結果表明應選擇固定效應模型(FE)；(2)***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平上顯著；(3)括號中是聚類在城市層面的標準誤差(cluster standard error)。

對于控制變量而言，產業(yè)結構和人均GDP分別代表了地方經濟的質量和數(shù)量，其中，產業(yè)結構對公共服務供給水平的提高具有負向影響。而人均地方生產總值對公共服務供給水平的增長具有顯著正向作用。其原因可能是整體而言，產業(yè)結構中第二產業(yè)的提高使得人口數(shù)量快速增加，但公共服務支出并沒有與之匹配，故出現(xiàn)負向影響；而經濟發(fā)展能有效帶動公共服務水平的提高，也為地方增加土地財政來源提供了持續(xù)動力，公共服務供給水平也隨之快速提高。人口密度對公共服務供給水平存在正向但不顯著影響，可能是由于人口密度越大代表人口數(shù)量多，對公共服務供給的需求也越多，因此政府更容易向該類地區(qū)傾斜，因而可能并不會顯著對公共服務供給產生影響。人口結構顯著抑制了公共服務供給水平，這也符合現(xiàn)實情況，可理解為普通中學學生數(shù)量越多，在公共財政支出能力有限的情況下，造成人均公共服務水平的下降。晉升激勵和房地產投資對公共服務存在不顯著的正向影響。對此可能的解釋是地方政府越注重外來資本并促使房地產業(yè)作為經濟發(fā)展支柱型產業(yè)，使得人口快速集聚的同時，可能越容易忽視某些類型公共服務的供給，因此總體而言對公共服務供給水平的影響并不顯著?；貧w3和回歸4分別報告了隨機效應和混合效應的回歸結果，回歸的符號和顯著性大致相同，顯示了回歸結果的穩(wěn)健性。

(二)區(qū)域層面的檢驗結果

對于控制變量而言，因交互項系數(shù)在中、西部不顯著，故依據回歸6、7、9可知，產業(yè)結構、人口密度在中部地區(qū)對公共服務供給水平分別存在顯著的負向與正向影響，而東、西部地區(qū)不顯著，可能的解釋是相比之下，中部地區(qū)的產業(yè)結構在快速轉型的過程中，在一定程度上使得城市人口總數(shù)快速增加，故抑制了公共服務供給水平的提高。與此同時，人口密度在一定程度上又迫使地方政府加大該區(qū)域內的公共財政支出，故呈現(xiàn)正向影響；在東部地區(qū)的產業(yè)結構較為合理而西部地區(qū)產業(yè)不發(fā)達，因此產業(yè)結構與人口密度均對公共服務供給水平的影響不顯著。人口結構對公共服務供給水平的影響表現(xiàn)出東、中部地區(qū)存在顯著的負向影響，而西部地區(qū)不顯著，這可能與西部地區(qū)普通中學生數(shù)數(shù)量相對較少有關。晉升激勵對公共服務供給水平的影響均不顯著，解釋同上。東、中、西部地區(qū)的人均GDP對公共服務供給水平的影響表現(xiàn)為中部地區(qū)較小、東部和西部地區(qū)較大的顯著正向影響，這主要是因為東部地區(qū)經濟較為發(fā)達，用于公共服務支出規(guī)模較大，西部地區(qū)的人口較少，故表現(xiàn)為東、西部地區(qū)人均GDP對公共服務供給水平的影響相對較大。房地產投資表現(xiàn)出對東部地區(qū)公共服務供給水平存在顯著正向影響，但中、西部地區(qū)不顯著，這是因為相對于中、西部地區(qū)而言，我國東部地區(qū)的房地產業(yè)發(fā)展速度較快，有效提高了地區(qū)公共服務水平。

表3　區(qū)域樣本基本回歸結果

注：(1)根據Hausman的檢驗結果，除回歸6選擇隨機效應回歸(RE)外，其他均選擇固定效應回歸(FE)；(2)***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平上顯著；(3)括號中是聚類在城市層面的標準誤差(cluster standard error)。

基于不同地區(qū)的土地依賴程度與財政自主性上存在顯著差異，其土地財政依賴程度對公共服務供給水平是否依然存在與此相同的結論，也需要進一步進行檢驗。

(三)不同土地財政依賴程度樣本檢驗

表4　不同土地財政依賴類型城市估計結果

注：(1)根據Hausman的檢驗結果，除回歸13選擇隨機效應回歸(RE)外，其他均選擇固定效應回歸(FE)；(2)***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平上顯著；(3)括號中是聚類在城市層面的標準誤差(cluster standard error)。

(四)不同財政自主性樣本的檢驗

表5　不同財政自主性類型城市估計結果

續(xù)表

注：(1)根據Hausman檢驗結果，均選擇固定效應模型；(2)***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平上顯著；(3)括號中是聚類在城市層面的標準誤差(cluster standard error)。

(五)穩(wěn)健性檢驗

事實上，公共服務的供給水平與土地財政依賴程度之間存在互相影響的可能性，因為當公共服務水平提高，意味著地方政府可能減少對土地財政依賴程度，因此，如果反向因果問題存在，則可能出現(xiàn)回歸估計系數(shù)的偏誤。對于遺漏變量而言，盡管控制了產業(yè)結構、人口結構、財政自主性、晉升激勵等變量，但遺漏變量的問題可能依然存在，如個人偏好和預期等因素的影響無法在計量檢驗中得到有效控制，但這些因素對估計的系數(shù)方向并不明確。對于這些可能出現(xiàn)的內生性問題，基于前文模型構建了動態(tài)面板模型，具體表示為：

lnpsit=α0+α1lnpsi，t-1+α2lfeit+α3fdit+α4lfeit*fdit+δχit+μi+εit

表6　總樣本的系統(tǒng)GMM估計結果

注：(1)***、**、*分別表示在 1%、5%、 10%的水平上顯著；(2)AR(1)和AR(2)的零假設分別是差分后殘差存在一階自相關和二階自相關，Sargan test 的零假設是工具變量過度識別約束有效，這里均給出了其統(tǒng)計量所對應的 P 值。

五、結論與政策啟示

探討土地財政依賴與公共服務供給的關系有利于解決當前地方政府通過“賣地”行為來發(fā)展地方經濟與公共服務供給的雙重困境問題。本文借助我國286個地級及以上城市市轄區(qū)2003-2013年的面板數(shù)據剖析了該時期在財政自主影響下，土地財政依賴程度對公共服務供給水平的影響關系，并從區(qū)域層面進行了分類討論，具體結論如下：第一，土地財政依賴程度高，會抑制公共服務供給水平的提高，主要是因為地方政府容易依賴土地財政以發(fā)展地方經濟，并且在以“政績競爭”的情況下，容易忽視在人口規(guī)模擴大的情況下，教育、科技以及環(huán)境保護等公共服務供給水平的提高。此外，土地財政依賴對公共服務供給水平的影響存在一定的區(qū)域差異性，具體表現(xiàn)為經濟欠發(fā)達地區(qū)的土地財政依賴對公共服務供給水平影響最大。因此，這也可能進一步加劇東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間的公共服務供給水平的區(qū)域不平衡，造成我國經濟社會發(fā)展的整體環(huán)境惡化。第二，財政自主對公共服務供給水平也呈現(xiàn)負相關性。這是因為財政自主性越高，意味著地方財政支出可能受到政府偏好等影響程度更大，在其他條件不變的情況下，導致公共服務的供給水平相對較低。第三，人口結構、人口密度、產業(yè)結構以及房地產投資對公共服務供給水平的影響均表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性差異，人均GDP系數(shù)均表現(xiàn)出顯著的正向作用，晉升激勵的系數(shù)均不顯著。這些結論應引起我們對現(xiàn)有的土地財政依賴與財政自主導致的地方政府行為給予足夠重視。當然，本文只是探索土地財政依賴程度對公共服務供給水平關系，關于城鎮(zhèn)化進程與居民行為選擇、中央財政轉移支付等對地方政府在公共物品供給水平影響的探索性解釋還需要進一步研究證實。

近年來我國地方政府愈發(fā)關注公共服務供給水平的提高，尤其是在人口不斷流動與集聚的過程中，提高公共服務供給水平成為我國社會經濟制度改革的重點，為更好引導地方政府財政支出行為，并為財政制度改革提供經驗支撐等，基于以上認識，本文得到如下政策啟示：

第一，盡量減少地方政府對土地財政的依賴，促使地區(qū)間的公共服務供給水平的平衡發(fā)展?；谕恋刎斦蕾嚊]有提高地區(qū)公共服務供給水平的事實，地方政府需要積極謀求其他財政資金來源，如擴大稅收來源等以減少土地財政依賴。尤其是中西部地區(qū)土地財政依賴對于公共服務供給水平的抑制作用相對東部地區(qū)較為明顯，因此，在我國東部地區(qū)經濟發(fā)展較為發(fā)達的情況下，應該逐步加大中西部地區(qū)的財政扶持力度，通過對勞動力與資金等生產要素的引導，并且合理分配中央與地方政府的財政支出責任，以提高中西部地區(qū)的公共服務供給水平。

第二，正確認識財政自主的作用，加大對地方政府行為的約束與監(jiān)督。財政自主能影響土地財政依賴對公共服務的影響，財政自主性越強意味著財政收入多而支出較少，因此其他條件不變的情況下，尤其是東部地區(qū)，政府需要進一步擴大公共財政支出以應對當前公共服務不足問題。此外，更深層次的問題在于地方政府的財政自主性越高，意味著財政支出分配越容易出現(xiàn)偏誤，因此需要進一步完善對地方政府的公共服務供給行為約束與監(jiān)督機制。

第三，改善中西部地區(qū)的經濟產業(yè)結構，通過拉動投資提高地區(qū)經濟發(fā)展水平，將可控財力用于提高地區(qū)的公共服務水平上來。從控制變量的回歸結果來看，由東、中、西部地區(qū)的比較可知，產業(yè)結構不合理顯著抑制了地區(qū)公共服務的供給水平，地方政府應致力于加快產業(yè)結構的轉型，并擴大居民的消費水平，促使地區(qū)GDP的快速增長，在人口不斷集聚的前提下，擴大房地產投資規(guī)模并減少地方政府的土地財政依賴程度，以此提高公共服務供給水平。此外，基于不同區(qū)域或類型城市發(fā)展特征與資源稟賦等差異，需要有計劃、分階段的提高公共服務供給水平，尤其是人口結構和人口密度對公共服務供給水平具有顯著的地域差異，地方政府財政支出水平應該與地區(qū)經濟、人口相互匹配。

注釋

①Blanchard,O.， and A.Shleifer. “Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia.” IMF Staff Paper,no.148,2001；Hongbin, Li, and Li-An Zhou. “Political Turnover and Economy Performance: The Incentive Role of Personal Control in China.”JournalofPublicEconomics, 89(2005):1743-1762．

②高琳：《分權與民生:財政自主權影響公共服務滿意度的經驗研究》，《經濟研究》2012年第7期。

③傅勇、張晏：《中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價》，《管理世界》2007年第3期。

④公共品可分為兩大類：一類是基礎設施類公共品，包括交通、能源與通訊等；另一類是公共服務類公共品，包括教育、醫(yī)療與社會福利等。

⑤丁菊紅、鄧可斌：《政府偏好、公共品供給與轉型中的財政分權》，《經濟研究》2008年第7期。

⑥劉成奎：《自豪感、政府偏好與城鄉(xiāng)基本公共服務供給的影響研究》，《管理世界》2012年第9期。

⑦李紅霞：《基本公共服務供給不足的原因分析與強化政府財政責任的對策》，《財政研究》2014年第2期。

⑧倪紅日、張亮：《基本公共服務均等化與財政管理體制改革研究》，《管理世界》2012年第9期。

⑨張開云、張興杰、李倩：《地方政府公共服務供給能力:影響因素與實現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》2010年第1期。

⑩Benet,M.E. “Testing for Fiscal Competiton among French Municipalities: Granger Causality Evidence in a Dynamic Panel Date Model.”RegionalScience, 82(2003):277-289．

責任編輯張靜

Fiscal Autonomy, Land Finance Dependence and the Level of Public Service Supply——Evidence from the Panel Date of 286 Cities above Prefecture Level in China

Chen ShuyunZeng Long

(School of Economics and Business Administration, Hubei Real Estate Development Research Center, Central China Normal University, Wuhan 430079)

Land finance is the important source of funding for local governments to promote the city economy and the public service. From the perspective of fiscal autonomy, this paper makes an empirical research of the relation between land finance dependence and public service supply level based on the data of 286 cities above prefecture level in 2003-2013. The result shows that, land finance dependence curbs the improvement of public service supply level under the influence of financial autonomy, and the influence of land finance dependence on the supply level of public service shows regional differences, the influence in the eastern region is weaker than that in the central and western regions. Therefore, the necessary measures to avoid the reducing of the supply level of public service could be, reducing land finance dependence, increasing fiscal support to the central and western regions. Besides, it is also necessary to supervise the fiscal behaviors of local governments and realize industrial upgrading and transformation and so on.

fiscal autonomy; land finance dependence; public service; difference in supply

2016-04-18

教育部新世紀優(yōu)秀人才支持計劃項目“我國住房保障體系優(yōu)化與運行機制創(chuàng)新研究”(NCET-13-0814)；國家社會科學基金項目“公共租賃住房后期管理研究”(12BGL101)；國家社會科學基金重大項目“我國住房保障問題與改革創(chuàng)新”(11&ZD039)