美國州政府的高等教育治理模式①

余承海，程晉寬

（1.安徽工程大學(xué)，安徽 蕪湖 241000；2.南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210097）

美國州政府的高等教育治理模式①

余承海1，程晉寬2

（1.安徽工程大學(xué)，安徽 蕪湖 241000；2.南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210097）

在美國，每一個州的具體情況決定了其高等教育治理模式，即便是在同一個州，州政府對于不同的高校其治理模式也有所不同，體現(xiàn)了其高等教育治理模式的多樣性與靈活性。在建立并不斷完善以省級政府為主的高等教育治理體制中，中國政府能夠借鑒美國州政府豐富多樣的高等教育治理模式，持續(xù)不斷地推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

美國；州政府；高等教育治理模式

在美國，根據(jù)聯(lián)邦憲法規(guī)定，教育原則上是州政府的事情，《教育部法》第103款禁止聯(lián)邦政府“任何對課程、教育計劃、行政或任何教育機(jī)構(gòu)的人力資源進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和控制”。這意味著每一個州的具體情況決定了其高等教育治理模式，甚至是在同一個州，州政府對于不同的高校其治理模式也有所不同。這就是美國高等教育的多樣性在其治理模式上的生動體現(xiàn)。雖然美國州政府的高等教育治理模式千變?nèi)f化，但是根據(jù)一些學(xué)者的研究，還是可以對這種多樣化的治理模式進(jìn)行粗略的歸納。

一、基于權(quán)力聚散的美國州政府高等教育治理模式

美國州政府的影響范圍是廣泛的，從散權(quán)到集權(quán)主導(dǎo)，對于什么應(yīng)該由政府控制，什么應(yīng)該留給高等教育機(jī)構(gòu)，各州都有明確規(guī)定。在有些州，州政府對于教育問題具有直接的權(quán)力，而在另一些州，州政府主要關(guān)注高校的財政控制。州政府的高等教育治理，既有完全的散權(quán)治理，也有完全的政府控制。在所有州，州政府控制最少的領(lǐng)域是高校的人力資源政策。奧拉夫C.麥克丹尼基于權(quán)力聚散的視角將美國州政府的高等教育治理模式粗略地歸納為散權(quán)、散權(quán)主導(dǎo)、中間狀態(tài)、集權(quán)主導(dǎo)四種情況（見表1）。［1］

表1：基于權(quán)力聚散的美國州政府高等教育治理模式

二、基于機(jī)構(gòu)設(shè)置的美國州政府高等教育治理模式

著眼于管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，對美國州政府高等教育治理模式的研究最為豐富，不同學(xué)者的分類大同小異。

（一）弗蘭克·博文與凱西·布拉科的分類

弗蘭克·博文（Frank M.Bowen）和凱西·布拉科（Kathy Reeves Bracco）根據(jù)管理的系統(tǒng)與機(jī)制，將各州高等教育治理模式劃分為四種類型：［2］聯(lián)邦型治理模式、統(tǒng)一型治理模式、同盟型治理模式和同盟型院校治理模式（見表2）。

表2：基于管理機(jī)制的美國州政府高等教育治理模式

（二）理查森等人的分類

1999年，理查森（Richard C.Richardson）等人進(jìn)一步將州政府的高等教育治理模式概括為三大類：［3］分割式（segmented system）、統(tǒng)一式（united system）和聯(lián)邦式（federal system）。在有些州，僅設(shè)一種州高教治理機(jī)構(gòu)，在另一些州，兩類或三類機(jī)構(gòu)并存，各自發(fā)揮不同功能。

在分割式治理模式中，有多個州級治理董事會并存，負(fù)責(zé)不同類型高校的治理。州政府未設(shè)統(tǒng)率全州高等教育事務(wù)的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，但可能存在州級協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)不同類型高校之間、高校與政府之間的關(guān)系。州政府只是決定撥款數(shù)額。每個治理董事會代表各自高校利益，參與州政府的預(yù)算決策。加利福尼亞州是實施分割式治理模式的典型代表，州政府扮演資金提供者和管理協(xié)調(diào)者的角色。加州中等后教育委員會和加州教育圓桌會議是州高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為各高校的信息資料收集、招生及轉(zhuǎn)學(xué)工作提供指導(dǎo)與協(xié)調(diào)服務(wù)。

在統(tǒng)一式治理模式中，僅設(shè)置一個州級高教治理董事會負(fù)責(zé)全州高等教育事務(wù)，代表高校與州政府進(jìn)行交涉。統(tǒng)一式治理模式強(qiáng)調(diào)各高等教育機(jī)構(gòu)之間的相互依存、相互合作，執(zhí)行統(tǒng)一性原則，注重交流、溝通及評估的一致性。佐治亞州是實施統(tǒng)一式治理模式的典型代表，全州公立高校由統(tǒng)一的董事會負(fù)責(zé)，州憲法賦予該董事會極高的自治權(quán)。統(tǒng)一式高等教育系統(tǒng)受州長的直接控制，州長通過人事任免、預(yù)算程序等方式影響高等教育。因為大學(xué)享有憲法賦予的自治權(quán)，州政府僅僅扮演著資源提供者角色。

在聯(lián)邦式治理模式中，僅有一個州級協(xié)調(diào)董事會負(fù)責(zé)全州高等教育信息的收集和傳遞、預(yù)算咨詢、高教規(guī)劃、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)等事務(wù)。在有些方面，它類似于統(tǒng)一式治理模式，強(qiáng)調(diào)相互依存與合作、統(tǒng)一性原則與方法，注重系統(tǒng)內(nèi)每一所高校自身的權(quán)力和特點，把內(nèi)外治理的責(zé)任明確分開。像調(diào)適高等教育投入、評估高校業(yè)績、監(jiān)督高校兌現(xiàn)使命等外部事務(wù)由協(xié)調(diào)董事會來統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理；而戰(zhàn)略方向、管理責(zé)任、學(xué)校宣傳等內(nèi)部事務(wù)則由高校或高校系統(tǒng)治理董事會負(fù)責(zé)。德克薩斯州采取聯(lián)邦式治理模式，州政府扮演調(diào)節(jié)者角色。德州高等教育控制權(quán)主要掌握在州議會和副州長手中。德州高等教育協(xié)調(diào)董事會是州高等教育治理機(jī)構(gòu)，在州政府和高等教育系統(tǒng)之間發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，平衡高等教育系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾和糾紛。在高等教育治理中，德州強(qiáng)調(diào)地方管理和自我決策，在立法機(jī)構(gòu)和董事會之間創(chuàng)造了持久、動態(tài)的互動關(guān)系，使州政府以協(xié)商、談判的方式來平衡市場壓力與高校自治權(quán)之間的矛盾與關(guān)系。

（三）卡洛恩·沃勒等人的分類

2000年，卡洛恩·沃勒（Carolyn Waller）等人對設(shè)置了統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的高等教育治理模式做了進(jìn)一步的深入分析（見表3）。［4］

表3：州政府設(shè)有統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的高等教育治理模式

此外，卡洛恩·沃勒（Carolyn Waller）等人還對設(shè)置了協(xié)調(diào)性州高教管理機(jī)構(gòu)的治理模式做了進(jìn)一步的深入分析（見表4）。［5］

表4：州政府設(shè)有協(xié)調(diào)性管理機(jī)構(gòu)的高等教育治理模式

在2002年的一份報告里，［6］聯(lián)邦教育委員會全面梳理了全美50個州與哥倫比亞特區(qū)的高等教育治理模式。報告表明，全美有3個州未設(shè)州級高等教育治理機(jī)構(gòu)；25個州設(shè)有協(xié)調(diào)委員會；8個州設(shè)有計劃委員會；15個州設(shè)有治理委員會。絕大多數(shù)委員會成員由州長任命，并有立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。委員會規(guī)模從7人到32人不等，平均規(guī)模為13個人。高等教育機(jī)構(gòu)的治理在各州都不一樣，像阿拉斯加州、佐治亞州和緬因州只有一個高等教育治理系統(tǒng)來管理所有的公立高校，而德克薩斯州卻有不同的治理委員會管理不同類型的高校。

（四）克拉克·科爾和瑪瑞·蓋德的分類

克拉克·科爾和瑪瑞·蓋德（Clark Kerr and Marian Gade）將州政府的高等教育治理模式分為三類：［7］統(tǒng)一治理模式（consolidated governance systems）、局部治理模式（segmental systems）、校級委員會治理模式（campus-level boards）。在統(tǒng)一治理模式中，一個委員會負(fù)責(zé)管理所有公立兩年制和四年制院校，或者是一個委員會負(fù)責(zé)四年制院校，一個委員會負(fù)責(zé)兩年制院校。在局部治理模式中，由不同的委員會管理不同類型的院校，比如研究型大學(xué)、綜合高等院校、社區(qū)學(xué)院，有時還單獨設(shè)立中學(xué)后技術(shù)院校和成人教育委員會等。在校級委員會治理模式中，對于不從屬于某個統(tǒng)一的管理委員會或多校園系統(tǒng)的單個院校，其管理委員會擁有完全的“自治”權(quán)威。

23個州以及哥倫比亞和波多黎各地區(qū)屬于統(tǒng)一治理模式。這些州在一兩個全州治理委員會領(lǐng)導(dǎo)下將整個州的高等教育組織起來，但這些州沒有建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以就大學(xué)政策或預(yù)算支配權(quán)在管理委員會和州政府之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。其中9個州將所有公立高等教育組織在一個治理委員會之下。其他14個州設(shè)有兩個委員會，一個是大學(xué)治理委員會，另一個是社區(qū)學(xué)院和技術(shù)學(xué)院治理委員會。在有些州，第二種委員會是社區(qū)學(xué)院或技術(shù)學(xué)院協(xié)調(diào)委員會。

在設(shè)有協(xié)調(diào)委員會的州中有22個州有常規(guī)的協(xié)調(diào)委員會，擁有學(xué)術(shù)計劃的批準(zhǔn)權(quán)。其中15個委員會有重大預(yù)算支配權(quán)，6個委員會有有限預(yù)算支配權(quán)，1個委員會在財政過程中不起任何作用。擁有統(tǒng)一治理委員會的阿拉斯加州還有一個咨詢委員會，擁有一定的預(yù)算審核和預(yù)算建議權(quán)。特拉華、賓夕法尼亞、密歇根3州有計劃和服務(wù)性機(jī)構(gòu)，但在院校治理委員會和州政府之間不存在任何其他委員會。明尼蘇達(dá)、新罕布什、俄勒岡3州以及哥倫比亞和波多黎各地區(qū)在其統(tǒng)一治理委員會和州政府之間有一個計劃/服務(wù)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)發(fā)揮諸如學(xué)生資助管理和院校審批及授權(quán)等功能。在佛蒙特州，高等教育理事會是一個非法定的志愿規(guī)劃組織。佛羅里達(dá)、愛達(dá)荷、密歇根、紐約和賓夕法尼亞5州有州委員會，對各級教育具有法定權(quán)威。然而，這些委員會在高等教育方面擁有的權(quán)力千差萬別，只是在愛達(dá)荷州和紐約州，州委員會才確實擁有對高等教育重大項目和預(yù)算資金的支配權(quán)。

有些州將統(tǒng)一治理模式、校級委員會治理模式相結(jié)合。比如在北卡羅來納州和猶他州，校級委員會擁有上級委員會授予的權(quán)威，享有一定的自主性。紐約州立大學(xué)、緬因州大學(xué)系統(tǒng)和馬里蘭大學(xué)系統(tǒng)擁有咨詢性校級委員會。

三、基于政府控制的美國州政府高等教育治理模式

（一）麥克金奈斯的分類

麥克金奈斯（Aims C.McGuinness，Jr.）從控制模式的角度考查了美國州政府的高等教育治理模式。他基于表5所列的四種院校不同的法律地位將州政府的高等教育控制模式概括為三種。［8］

第一種是控制模式。從州政府的過程控制上看，不同院校享有不同的獨立性。例如，加州大學(xué)是按照州憲政體系框架建立的，享有更高的獨立性，不受州政府的過程控制。加州州立大學(xué)是在州法律條文下建立的，其享有的獨立性沒有加州大學(xué)高。加州社區(qū)學(xué)院被廣泛的州法令和規(guī)章政策所左右，在許多方面被看作是“州控制下的”機(jī)構(gòu)。

第二種是控制模式。所有公立大學(xué)都是以公共法人身份建立的，但在特殊領(lǐng)域受制于州的嚴(yán)格監(jiān)督，如資金結(jié)構(gòu)和人事資源等方面都受制于州具體的過程控制。北達(dá)科他州和肯塔基州就是這種典型的控制模式。威斯康星大學(xué)系統(tǒng)是按照公共法人的形式組建的，但其所有資金項目受到州政府的悉數(shù)監(jiān)督，其各類非專業(yè)人事須服從州公民服務(wù)系統(tǒng)的規(guī)定。

第三種是控制模式。大多數(shù)公立院校是按照公共法人身份建立的，但部分特殊院校被給予更多的獨立性，以免于州政府的過程控制。這是州政府推行分權(quán)治理、多渠道籌款的結(jié)果。例如，馬里蘭大學(xué)系統(tǒng)被給予一定程度的獨立性，而馬里蘭圣瑪麗學(xué)院則被授予更多的自治權(quán)，以滿足其完成具體問責(zé)制所需。科羅拉多州的院校通過與州政府簽訂“合同”，獲得更多的自治權(quán)。

表5：基于政府控制的美國州政府高等教育治理模式

（二）瑪麗·富爾頓的分類

2011年，瑪麗·富爾頓（Mary Fulton）在托德·杰巴茲（Todd Ziebarth）的研究基礎(chǔ)上，著眼于州教育廳長的產(chǎn)生方式，著重考查了州長通過教育委員會成員的任命對高等教育的控制情況（見表6）。［9］

表6：基于州教育廳長產(chǎn)生方式的美國州政府高等教育治理模式

四、展望與啟示

21世紀(jì)初，美國州政府的高等教育治理模式發(fā)生了一些細(xì)微的變化，并將繼續(xù)變化，有些州通過強(qiáng)化州政府權(quán)威來提升高等教育的質(zhì)量與效率，而其他一些州則試圖通過向各個學(xué)?；蛳到y(tǒng)委員會下放權(quán)力取得同樣的目標(biāo)。2002年11月，佛羅里達(dá)州的憲法修正案去掉了之前（學(xué)前教育到研究生教育）州教育委員會對大學(xué)的責(zé)任，而增加了一個新的州長委員會對大學(xué)治理的責(zé)任。州教育委員會繼續(xù)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方管理的社區(qū)學(xué)院。［10］佛羅里達(dá)州長與立法機(jī)構(gòu)還批準(zhǔn)了一項旨在改變其公立大學(xué)治理的計劃，［11］該計劃以單個校園的獨立董事會取代全州公立大學(xué)系統(tǒng)董事會。在佛羅里達(dá)州，公立大學(xué)的所有董事會成員都由州長任命。世紀(jì)之交，美國州政府的高等教育治理角色已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化（見表7）。［12］

表7：美國州政府高等教育治理角色的變化

《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》在管理體制改革中提出，完善以省級政府為主的高等教育管理體制，提高管理水平和辦學(xué)質(zhì)量。為推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，充分發(fā)揮地方的積極性主動性創(chuàng)造性。2014年，國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見》。該文件明確要求：凡是“由省級政府管理更方便有效的教育事項，一律下放省級政府管理”。該文件的印發(fā)向“以省級政府為主管理高等教育的體制”改革邁出了重要一步。

因此，未來我國高等教育體制改革的目標(biāo)趨近于美國當(dāng)前的管理體制，因為“以省級政府為主管理高等教育的體制”幾近于美國州政府對高等教育承擔(dān)的主導(dǎo)責(zé)任，在美國，高等教育真正的管理者與協(xié)調(diào)者是州政府而不是聯(lián)邦政府。因此可以預(yù)見，我國省級政府在未來省屬高校治理結(jié)構(gòu)中所占據(jù)的位置將越來越重要，雖不能等同于美國州政府在美國高等教育發(fā)展中所處的位置及所發(fā)揮的作用，但是改革的方向似乎是朝著美國州政府的角色去定位的，將來一部分宏觀管理、絕大多數(shù)的中觀管理及少量的微觀管理的重任將落在省級政府的肩上。

縱觀美國州政府千變?nèi)f化的高等教育治理模式，我們不難發(fā)現(xiàn)，在美國，高等院校通常從州政府那里獲得了“實質(zhì)性”的自治權(quán)，但同時又必須遵守州政府的調(diào)控或程序性要求。美國州政府對高等教育雖時有干預(yù)，但它大體上還是理性地尊重了學(xué)術(shù)自由與高校自治的重要領(lǐng)域。美國的經(jīng)驗告訴我們，在省政府對于所屬院校的治理中，問題的關(guān)鍵不是高等院校一味地要求得到更多的自治，而是能否使二者之間的關(guān)系更具建設(shè)性。在統(tǒng)一的宏觀治理的情況下，微觀治理，尤其是高等學(xué)校的內(nèi)部治理，應(yīng)該追求靈活性和多樣性，體現(xiàn)各高校自身的辦學(xué)歷史與特色。

［1］Olaf C.M cDaniel.The Paradigms of Governance in Higher Education Systems［J］.Higher Education Policy，1996，9（2）：137-158.

［2］Frank M.Bowen，etc.State Structures for the Governance of Higher Education：A Comparative Study［R］.San Jose：The California Higher Education Policy Center，1997：1-7.

［3］Richard C.Richardson，Jr.Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan and Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century，American Councilon Education［M］.Oryx Press，1999：184.

［4］［5］Carolyn Waller，Ran Coble，Joanne Scharer，and Susan Giamportone.Governance and Coordination of Public Higher Education in All 50 States［R］. Raleigh：the North Carolina Center for Public Policy Research，Inc.，2000:11-31.

［6］［11］Ronald G.Ehrenberg.Governing Academia［M］.New York：Cornell University Press，2004：52-53，1-2.

［7］［8］［10］［12］Philip G.Altbach，Robert O. Berdahl，and Patricia J.Gumport.American Higher Education in the Twenty-First Century［M］.Baltimore：The Johns Hopkins University Press，2005：209-211，212-213，212，219.

［9］M ary Fulton.State Education Governance Models［R］.Denver：Education Commission of the States，2011：2-3.

（責(zé)任編輯：徐治中；責(zé)任校對：于翔）

A Research on Governance Modes of Higher Education of the USA State Governments

YU Chenghai1，CHENG Jinkuan2

（1.Anhui Polytechnic University，Wuhu Anhui241000；2.Nanjing Normal University，Nanjing Jiangsu 210097）

In the USA，governance mode of higher education in a state depends on specific circumstance of each state.Even in the same state，state governments' governance modes of different higher education institutions are different to some extent.This situation reflects diversity and flexibility of its governance modes of higher education.During the course of establishing and continuously improving provincial government-oriented governance systems of higher education，Chinese governments can learn from the USA state governments' plentiful and diverse governance modes of higher education，incessantly promote modernization of educational governing systems and governing abilities.

the USA；state government；governance mode of higher education

G649.21

A

1674-5485（2016）07-0018-05

①2015年安徽工程大學(xué)高等教育研究重大項目“高等教育發(fā)展規(guī)律指導(dǎo)下的安徽工程大學(xué)高等教育事業(yè)發(fā)展的理論與實踐研究”（2015gjzda001）。

余承海（1972-），男，安徽壽縣人，安徽工程大學(xué)教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事高等教育管理、比較高等教育研究；程晉寬（1965-），男，安徽壽縣人，南京師范大學(xué)教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事比較教育、教育管理研究。