城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村環(huán)境保護法律問題研究

邵荷花 汪棟

摘 要：隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟得到大力推動，城鄉(xiāng)的差距在不斷縮小，但城鎮(zhèn)化在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，也給農(nóng)村的環(huán)境帶來了威脅和挑戰(zhàn)。該文旨在考察農(nóng)村環(huán)境在城鎮(zhèn)化背景下的現(xiàn)狀以及目前中國農(nóng)村環(huán)境保護的法律現(xiàn)狀，分析導致農(nóng)村環(huán)境污染的原因，從法治的角度提出保護農(nóng)村環(huán)境污染的法律措施。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村環(huán)境保護；法律問題

中圖分類號 D922.68 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）14-0027-03

Abstract：With the accelerated development of urbanization in rural areas，it has promoted rural economy vigorously，has narrowed the gap between urban and rural areas，but also has bringed threats and challenges to rural environment. According to investigation of rural environment in the context of urbanization status and the current China's rural environmental protection legal status，the paper analyzed the cause of environmental pollution in rural areas，and put forward the legal measures to protect the rural environment from the perspective of the rule of law.

Key words：Urbanization；Rural environmental protection；Legal issues

城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，促進了工業(yè)化和現(xiàn)代化。然而，在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村的環(huán)境受到了極大的挑戰(zhàn)，從而影響了新農(nóng)村的建設和農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，因此，農(nóng)村環(huán)境保護已成為新農(nóng)村建設的重要課題。

1 城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村環(huán)境問題現(xiàn)狀

由于我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分割，造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，環(huán)保設施幾乎都建在城市，農(nóng)村的環(huán)境保護被忽視，致使農(nóng)村的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)到了很嚴重的地步。目前，農(nóng)村的環(huán)境問題主要有以下幾個方面：（1）化肥農(nóng)藥及地膜污染嚴重。隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)藥化肥的使用量巨大，甚至已經(jīng)超標，加之，大棚的普及，農(nóng)用地膜的使用量也不斷增加，不僅使土壤造成了不同程度的污染，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，生物多樣性減少，而且還危害人體健康。（2）農(nóng)村的農(nóng)作物秸稈的燃燒造成了農(nóng)村的空氣污染，還有農(nóng)村的畜禽糞便污染加劇，由于我國的畜禽養(yǎng)殖場大都沒有建立相應的配套設施，所以，畜禽的糞便處理就造成了問題，養(yǎng)殖場的污水排放問題，污水得不到處理，直接排放到河里，污染水源，同時還會引起水體的富營養(yǎng)化，還有，畜禽攝入并排出的過量的氮磷對環(huán)境的污染[1]。（3）農(nóng)村生活垃圾未能得到及時處理。隨著農(nóng)村生活水平的不斷提高，農(nóng)村的生活垃圾也不斷增加，垃圾得不到及時的處理，使周圍的環(huán)境惡臭，蚊蠅滋生，不利于人體健康。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染。農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然帶動了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，解決了當?shù)氐木蜆I(yè)，但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的布局不合理，加之，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理力度不夠，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染物排放量大量增加，工業(yè)廢氣、廢水、廢渣大量排放，污染了當?shù)氐拇髿狻⑺?，導致農(nóng)村的天不再藍，水不再清，空氣不再清新。（5）城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。城市環(huán)境的改善以農(nóng)村環(huán)境的污染為代價?，F(xiàn)在，城市環(huán)境日益改善，而農(nóng)村環(huán)境卻不容樂觀，究其原因，是農(nóng)村一直處于弱勢地位，城市的污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)嫁。《中國環(huán)境綠皮書》認為，當前環(huán)境問題的一個新特點是由城市向農(nóng)村、由東部向西部轉(zhuǎn)移[2]。城市垃圾大量運往農(nóng)村，隨意傾倒在河流、田間，堆積成山，時間久了，垃圾滲到地下，污染當?shù)氐乃?，危害人體健康。

2 農(nóng)村環(huán)境保護的法制現(xiàn)狀

2007年，國家環(huán)保局等7個部門聯(lián)合發(fā)文《關于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》，對我國農(nóng)村問題給予了極大關注，從宏觀上指出了農(nóng)村環(huán)境保護的原則、方針和目標，對我國農(nóng)村環(huán)境保護治理提出了具體的指導和建議[3]。盡管國家重視農(nóng)村的環(huán)境保護問題，但是，實踐中農(nóng)村的環(huán)保問題與立法相脫節(jié)，比較落后，還存在立法和執(zhí)法上的問題。

首先在立法上，目前我國有關農(nóng)村環(huán)境保護的立法主要包括國家層面的立法的地方層面的立法。國家層面的立法如《憲法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》、《大氣污染防治法》、《農(nóng)業(yè)技術推廣法》、《水土保持法》《固體廢棄物污染環(huán)境保護防治法》等法律，地方立法層面如遼寧省、河北省、山東省、安徽省、江蘇省、廣東省、福建省、廈門市等全國大部分省、自治區(qū)、直轄市都頒布了省級農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例。我國已經(jīng)制定并初步形成了一個以《環(huán)境保護法》為主體的環(huán)境保護的法律法規(guī)體系[2]。但是，我國還沒有形成一個完善的防治農(nóng)村環(huán)境污染、保護農(nóng)村環(huán)境的法律法規(guī)體系。

其次在執(zhí)法上，《環(huán)境保護法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。在農(nóng)村，環(huán)境保護的執(zhí)法主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)保意識本來就薄弱，加之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)條件落后，對環(huán)境保護工作的監(jiān)管不夠，環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法能力，網(wǎng)絡化建設，環(huán)保隊伍建設等方面都比較落后，對違反破壞環(huán)境的行為執(zhí)法約束力不夠等問題，制約著農(nóng)村環(huán)境保護工作的開展。

3 城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村環(huán)境污染的原因

3.1 農(nóng)村群眾環(huán)保意識薄弱，缺乏公眾參與 所謂環(huán)境意識，是指人們在認識環(huán)境狀況和了解環(huán)保規(guī)則的基礎上，根據(jù)自己在基本價值觀念而發(fā)生的參與環(huán)境保護自覺性，它最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護的行為上[4]。在我國農(nóng)村，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，農(nóng)民的文化水平較低，對環(huán)境保護的意識及其淡薄，就是農(nóng)村干部，他們的環(huán)保意識也是很模糊，只是片面的追求經(jīng)濟利益，以犧牲當?shù)氐沫h(huán)境為代價，亂砍樹木，亂捕殺野生動物等，“殺雞取卵、竭澤而漁”完全不在乎環(huán)境的好壞，只看到了當前利益和局部利益，而忽視了長遠利益和整體利益，違背了自然規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的規(guī)律。

環(huán)境保護靠大家，維護環(huán)境只靠政府的力量還是不夠的，只有真正地全民參與，才能保護我們美好的家園。然而在農(nóng)村，農(nóng)民和農(nóng)村干部的環(huán)保意識淡薄，加之，農(nóng)村對環(huán)保的宣傳力度不夠，社會環(huán)保組織缺位，農(nóng)村環(huán)境的保護自然就缺少公眾及社會組織的參與了。

3.2 農(nóng)村環(huán)境保護立法體系不完善 首先，我國的環(huán)境立法存在明顯的城鄉(xiāng)差別，我國只有針對城鎮(zhèn)環(huán)境保護的專門立法，而沒有專門針對農(nóng)村環(huán)境保護的立法，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《山東省城鎮(zhèn)容貌和衛(wèi)生管理辦法》，但是沒有關于農(nóng)村的環(huán)境衛(wèi)生管理條例。現(xiàn)行的立法中涉及農(nóng)村環(huán)境保護的法律法規(guī)很少，以城市為中心，未充分考慮城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村環(huán)境問題保護的問題，城市與農(nóng)村的落差大，由此導致了我國農(nóng)村環(huán)境立法的缺位。其次，在農(nóng)村環(huán)境保護的一些領域如土壤污染防治方面、化肥農(nóng)藥的污染防治方面、環(huán)境侵權(quán)民事責任方面、農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設方面和環(huán)保執(zhí)法手段等方面地方環(huán)境立法也都存在一定的欠缺和空白。再次，我國的地方環(huán)境立法立法思想陳舊，只以經(jīng)濟建設為中心，沒有體現(xiàn)科學發(fā)展觀的要求與精神，立法技術落后，立法能力有待提高，部門利益和地方保護主義突出。

3.3 農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法體制缺位 《環(huán)境保護法》規(guī)定，我國的環(huán)保執(zhí)法體制為國家監(jiān)察，地方監(jiān)管，單位負責的多部門多層次的執(zhí)法管理體制，國務院設環(huán)境保護主管部門，省市政府建立專門的環(huán)保機構(gòu)，縣一級的環(huán)保機構(gòu)為最基層的。這樣，就會造成執(zhí)法主體勢力割據(jù)，權(quán)利分散，權(quán)責不明，基層的環(huán)保機構(gòu)會成為上一級環(huán)保機構(gòu)的附屬機構(gòu)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并沒有設專門的環(huán)保機構(gòu)，而縣級環(huán)保部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保事務的監(jiān)管受各種條件的限制，不能對其進行有效的管理。這樣就直接導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)接受一些污染環(huán)境的企業(yè)入駐農(nóng)村，使得城市的污染轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。加之，農(nóng)村的資金投入不足，執(zhí)法隊伍建設薄弱，執(zhí)法人員素質(zhì)不高，對違反環(huán)境保護的行為反應遲鈍，不能及時地懲處，執(zhí)法程序不規(guī)范等。由于體制的不完善，監(jiān)督力度自然也就上不去，往往為了地區(qū)利益、部門利益，形成了上有政策，下有對策的局面，使許多監(jiān)督政策不能得到實施，法律得不到執(zhí)行，監(jiān)督變得蒼白無力，環(huán)境污染日益嚴重[5]。

3.4 農(nóng)村環(huán)境違法成本低 由于環(huán)境污染具有很強的外部性和非排他性，污染者和破壞者所承擔的成本低，甚至在農(nóng)村都沒有成本可言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就會肆無忌憚地污染當?shù)氐沫h(huán)境，而環(huán)境污染后的負擔則會轉(zhuǎn)嫁給當?shù)氐木用窈驼Ｄ壳?，我國的資源及環(huán)境的核算制度沒有建立起來，資源消耗和環(huán)境污染的成本無法計算，就會導致資源的浪費和過度使用以及生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染。我國現(xiàn)有的環(huán)境保護制度還力不從心，不能從根本上解決問題，譬如排污收費制度，盡管它對污水的排放起到了很大的限制作用，但是，無法將外部性全部內(nèi)化，而且排污費實行的補助原則，還會將80%的費用返還給企業(yè)，加之沒有建立排污權(quán)交易制度，使得污染嚴重的局面還是難以得到徹底解決。

4 保護農(nóng)村環(huán)境的法律措施

4.1 樹立法治理念，提高環(huán)境保護法律意識 環(huán)境保護要法治不要人治。十八屆四中全會強調(diào)，全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法制體系，建設社會主義法治國家?！读⒎ǚā沸薷暮螅碛辛⒎?quán)的地方可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護方面的事項制定地方性法規(guī)。農(nóng)村環(huán)境的保護更是要提上法治的日程，將農(nóng)村的環(huán)保納入法治化軌道，完善農(nóng)村環(huán)境保護的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系以及嚴密的法制監(jiān)督體系。摒棄環(huán)境保護靠政府，轉(zhuǎn)變舊觀念，引導宣傳法治的觀念來保護農(nóng)村的環(huán)境，鼓勵引導公眾參與和社會組織的參與，調(diào)動人民群眾的環(huán)保積極性，實現(xiàn)政府和群眾共同治理農(nóng)村環(huán)境。農(nóng)村學校、村委會要積極做好教育、宣傳工作，定期向人民群眾開展環(huán)境保護的教育宣傳工作，提高他們的環(huán)保意識和法制意識，從思想上改變舊有的觀念。

4.2 完善農(nóng)村環(huán)境保護立法 完善農(nóng)村環(huán)境保護的立法，填補立法空白。要立足全局，科學立法，在立法中貫徹可持續(xù)發(fā)展的思想。立法要堅持公平、持續(xù)、協(xié)調(diào)、生態(tài)安全的原則。把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民看作一個有機的整體，盡快制定農(nóng)村環(huán)境保護及污染治理的綜合性地方法規(guī)，或者制定專項農(nóng)村環(huán)境污染防治法規(guī)，對農(nóng)村環(huán)境保護的相關問題作出明確規(guī)定[6]。在立法中做到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，另外，填補土壤污染防治方面、農(nóng)藥的污染防治方面、環(huán)境侵權(quán)民事責任方面、農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設方面和環(huán)保執(zhí)法手段等方面的欠缺和空白，通過立法填補空白，以保證有法可依。

憲法中明確規(guī)定公民的環(huán)境保障權(quán)，公民參與環(huán)境保護立法，保障立法的民主性與科學性，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境一體化發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境保護法借鑒國外環(huán)保法制經(jīng)驗，與國際環(huán)境法接軌。完善環(huán)境標準與制度，完善排污許可證制度、收費制度等，建立農(nóng)村環(huán)保責任制度。

4.3 加強環(huán)境執(zhí)法，提高執(zhí)法水平 “天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。環(huán)境執(zhí)法是保障環(huán)境質(zhì)量的手段和關鍵。要改善農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量就必須完善環(huán)境的執(zhí)法體制，健全執(zhí)法機構(gòu)，明確執(zhí)法責任，完善執(zhí)法程序，提高執(zhí)法意識，規(guī)范執(zhí)法行為。

首先，完善環(huán)境保護的執(zhí)法體制，健全執(zhí)法機構(gòu)。建立一個從中央到地方統(tǒng)一管理的專門環(huán)保機構(gòu)，各地的環(huán)保工作由統(tǒng)一的環(huán)保機構(gòu)行使職權(quán)。其次，法律中明確界定執(zhí)法責任，依法履行職權(quán)，按“有權(quán)必有責”來確定執(zhí)法責任，對環(huán)境執(zhí)法進行客觀公正的評議考核。切實做到責任到位，責任到人，措施到位如改排污濃度限定為總量限定、提高收費標準等。再次，改變“重實體，輕程序”的觀念，嚴格環(huán)境保護的許可、審批、收費、賠償、強制執(zhí)行等程序。最后，提高執(zhí)法意識、依法行政的意識、執(zhí)法責任意識和服務意識，規(guī)范執(zhí)法行為，完善農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法隊伍建設，提高農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法人員的素質(zhì)和水平。

4.4 完善監(jiān)督制度 在堅持原有的監(jiān)督機制的基礎上，完善現(xiàn)有的監(jiān)督機制，建立內(nèi)外結(jié)合，多種監(jiān)督手段綜合運用的環(huán)境監(jiān)督制度。發(fā)揮上下級政府間的監(jiān)督、環(huán)保機構(gòu)內(nèi)部的垂直監(jiān)督、社會監(jiān)督三者共同起作用的監(jiān)督模式，尤其要保障公民的監(jiān)督權(quán)，鼓勵并獎勵公民檢舉和揭發(fā)污染農(nóng)村環(huán)境的行為，暢通投訴渠道，如電話、電視、廣播、新聞媒體等，尤其要充分發(fā)揮網(wǎng)絡的優(yōu)勢，充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的作用。同時，健全過錯責任追究制度和內(nèi)部行政監(jiān)察制度，按照“有法必備、有備必審、有錯必糾”的要求，完善地方立法的監(jiān)督審查制度。建立備案審查制度，以及違憲、違法的專門審查制度，加強社會公眾的監(jiān)督作用。及時定期的清理環(huán)境保護的規(guī)章和規(guī)范性文件。

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（責編：張長青）