網(wǎng)上訂餐食品安全監(jiān)管問題研究

摘 要 “互聯(lián)網(wǎng)+餐飲”模式下網(wǎng)上訂餐蓬勃發(fā)展，餓了么，美團，百度外賣等網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺在把好食品安全關(guān)上面臨巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前網(wǎng)上訂餐食品安全主要存在以下隱患：政府審批中存在“寬進”現(xiàn)象，但后續(xù)的政府行為未必嚴(yán)審；網(wǎng)上訂餐“燒錢”模式不作創(chuàng)新，餐飲業(yè)毛利潤繼續(xù)攤薄，沒有足夠利潤去提升食材品質(zhì)；網(wǎng)絡(luò)外賣平臺出現(xiàn)“蘿卜快了不洗泥”現(xiàn)象。而“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”可以帶來食品安全監(jiān)管模式的升級，網(wǎng)上訂餐食品安全需要靠社會形成合力，形成政府，企業(yè)，消費者等多元協(xié)作和社會共治的食品安全治理體系。

關(guān)鍵詞 互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管 第三方平臺 新食品安全法 “吹哨人”制度

作者簡介：徐艷萍，華東政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號：C913 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-192-02

一、網(wǎng)上訂餐食品安全隱患

（一）宏觀因素

1.“寬進”未必“嚴(yán)審”：“互聯(lián)網(wǎng)+餐飲”有別于傳統(tǒng)的餐飲交易模式，以網(wǎng)上訂餐為代表的網(wǎng)上交易模式具有跨地域性、隱蔽性、虛擬性等特點。在萬眾創(chuàng)新的背景下，政府在審批中存在“寬進”的現(xiàn)象，但后續(xù)的政府行為應(yīng)當(dāng)是“嚴(yán)審”。就餐飲業(yè)現(xiàn)狀來看，餐飲業(yè)作為服務(wù)行業(yè)的支柱行業(yè)，對促進經(jīng)濟增長發(fā)揮了重要作用，但實際上許多廠家通過入股和分紅等方式把政府與自身緊密連結(jié)起來，使政府對于食品行業(yè)的管理朝著有利于生產(chǎn)者的方向發(fā)展，存在政府被企業(yè)所“俘獲”的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致食品安全問題的愈演愈烈。

2. “街頭官僚”向“屏幕官僚”的轉(zhuǎn)變未與時俱進：當(dāng)前食品安全監(jiān)管將責(zé)任稟賦給基層政府工作人員，如工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生部門的基層工作人員，這些人因自身職業(yè)素質(zhì)的不同，在對沒有餐飲服務(wù)許可證和健康證等違法商家和“黑作坊”的取締方面出現(xiàn)了很多問題，比如相同事由不同處罰或者濫用自由裁量權(quán)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和電子政府的出現(xiàn)，政府組織在經(jīng)歷變革的同時，街頭官僚理論的研究也在與時俱進，轉(zhuǎn)向“屏幕官僚”和“系統(tǒng)官僚”，基層政府工作者作為制度系統(tǒng)中的“齒輪”通過計算機軟件程序作出決策，通過大數(shù)據(jù)使消費者在網(wǎng)上訂餐第三方平臺查詢到餐飲商家的證照信息和登記情況，但目前還未與時俱進。

3. “互聯(lián)網(wǎng)+餐飲”行業(yè)創(chuàng)新過程長期“燒錢”：在“互聯(lián)網(wǎng)+餐飲”的行業(yè)創(chuàng)新過程中，絕大部分外賣O2O經(jīng)營者長期處于“燒錢”搶占市場份額的狀態(tài)。目前，餐飲業(yè)對于團購的態(tài)度是十分謹(jǐn)慎的，在各種成本高金，毛利率越來越低的時候，很多中小餐飲企業(yè)無法在管理和服務(wù)上占得優(yōu)勢。如果互聯(lián)網(wǎng)團購的“燒錢”模式不作創(chuàng)新，也就意味著餐飲業(yè)的毛利率繼續(xù)攤薄。當(dāng)整個餐飲業(yè)整體發(fā)展面臨利潤微薄的情況，餐飲業(yè)也就沒有足夠的利潤去提升食材品質(zhì)，因此這種狀況下以次充好變的普遍，這也就解釋了餐飲業(yè)為什么頻頻的出現(xiàn)食品安全問題。只有當(dāng)餐廳獲得正常的利潤，才有使用安全食材優(yōu)化管理和服務(wù)的動力，這才是解決食品安全問題的根源。

（二）微觀因素

1. 網(wǎng)絡(luò)外賣平臺出現(xiàn)“蘿卜快了不洗泥”：很多網(wǎng)絡(luò)平臺通過“掃街”、“掃樓”的方式擴展商戶，這些網(wǎng)絡(luò)外賣平臺在審核商戶的時候有的甚至不需要查看營業(yè)執(zhí)照和餐飲服務(wù)許可證，這樣的審核漏洞會使食品安全防線得以崩塌。在新《食品安全法》實施后，全國有了第一宗對網(wǎng)絡(luò)交易平臺進行立案調(diào)查的案件，深圳市市場稽查局對“餓了么”、“美團外賣”、“大眾點評”、“口碑外賣”4 家網(wǎng)絡(luò)平臺展開立案調(diào)查。 第三方平臺監(jiān)管不力實際上已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，根據(jù)上海市食品藥品監(jiān)督管理局和上海市消保委對網(wǎng)絡(luò)訂餐第三方平臺的聯(lián)合調(diào)查，超七成網(wǎng)絡(luò)外賣“證照不符”，在調(diào)研中譬如“餓了么”，網(wǎng)上亮照率為13%，證照符合率為0。網(wǎng)絡(luò)外賣平臺若沒有盡到監(jiān)管義務(wù)，對食品安全是極大的隱患。

2.網(wǎng)絡(luò)外賣配送隱患：即使外賣的品質(zhì)得到保障，外賣的餐盒以及外賣的派送過程也是難以監(jiān)管的。根據(jù)餐飲業(yè)業(yè)內(nèi)人士介紹，很多塑料袋非食品專用，在高溫的條件下，會釋放有害物質(zhì)，我國的塑料包裝行業(yè)處于企業(yè)規(guī)模多而小，水平參差不齊的階段。一些食品生產(chǎn)企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，大量采用非正規(guī)生產(chǎn)廠家制造的廉價塑料包裝材料。其次，我國的外賣配送過程很難像澳大利亞那樣精確定位，澳大利亞的披薩連鎖巨頭有著十分先進的外賣點餐系統(tǒng)的客戶體驗，消費者可以通過衛(wèi)星定位外賣，甚至可以查到外賣小哥的個人名字及愛好，以及喜歡哪支球隊或喜歡聽哪些音樂。網(wǎng)絡(luò)訂餐服務(wù)單位如果沒有嚴(yán)格把控配送的時間，也很容易造成食物在配送過程中存在污染或者變質(zhì)的隱患。

二、國外“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”：消除網(wǎng)上訂餐食品安全隱患

傳統(tǒng)的監(jiān)管手段受到專職人員數(shù)量的限制，會存在監(jiān)管漏洞，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”可以實現(xiàn)對海量食品安全信息的收集工作，建立全環(huán)節(jié)，全流程，全覆蓋的信息監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺。

（一）美國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的特點

美國政府建立了聯(lián)邦通訊委員會等部門專門應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)市場的監(jiān)管。還有一些非官方機構(gòu)比如美國統(tǒng)一州法委員會，這部分行業(yè)協(xié)會可以制定一些經(jīng)營規(guī)則，敦促互聯(lián)網(wǎng)商家在在市場中發(fā)揮自律作業(yè)，成為溝通政府與互聯(lián)網(wǎng)商家的橋梁。美國的網(wǎng)上訂餐也十分普遍，美國民眾的食品安全維權(quán)意識非常高，美國的成文法明確規(guī)定主要有發(fā)生損害的可能就可以提起訴訟，美國設(shè)立了食品安全公益訴訟，網(wǎng)上一些餐飲商家一旦接到顧客的投訴或者被起訴離倒閉就不遠了，因為他們不僅要承擔(dān)民事賠償，還要面臨巨額罰款。

（二） 歐盟互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的特點

歐盟2002年第一次提出“食品溯源”，強調(diào)政府對食品生產(chǎn)，加工，銷售的全程進行監(jiān)管，即“農(nóng)場到餐桌”。以德國為例，德國的消費者通過在超市里購買的每一個雞蛋上的編號都能查找雞蛋的產(chǎn)地，甚至定位到具體的雞籠。德國對網(wǎng)絡(luò)訂餐的安全性保障主要依靠對實體店的監(jiān)管，因為網(wǎng)絡(luò)只是一個平臺，食品的質(zhì)量安全歸根到底應(yīng)由企業(yè)及相關(guān)監(jiān)管部門負責(zé)，德國的食品生產(chǎn)企業(yè)需要要施行自我監(jiān)督與監(jiān)測，需要嚴(yán)格相關(guān)法律從事生產(chǎn)，發(fā)現(xiàn)問題要在24小時內(nèi)向食品召回委員會提交報告，及時采取補救措施并向民眾發(fā)布。而作為歐盟的主要成員國英國和荷蘭則在“食品追溯制度”和召回制度中取得了成就，英國建立了對食品代碼進行統(tǒng)一編制分類的數(shù)據(jù)庫，在數(shù)據(jù)庫內(nèi)可以實現(xiàn)對代碼的迅速識別和找到食品在供應(yīng)鏈中的移動軌跡，荷蘭的IKB（基于食物鏈的整體控制）體系和識別注冊體系則保證在發(fā)生食品安全問題時能第一時間追溯到食品的來源。

三、我國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的試行與創(chuàng)新

（一）食品安全監(jiān)管模式創(chuàng)新

湛江市食品藥品監(jiān)督管理局結(jié)合實際，探索施行了信息化監(jiān)管新模式，通過編織一張大“網(wǎng)”、搭建兩個平臺、組建“三員共管”的“1+2+3模式”。它的理論基礎(chǔ)是基于美國學(xué)者R.M.Linden提出的無縫隙政府（seamless government）理論，運用到食品安全監(jiān)管中就是要避免權(quán)力真空現(xiàn)象的出現(xiàn)和消滅食品安全監(jiān)管的死角，做到涵蓋社會生活各方面的全程監(jiān)管。具體到湛江市提出的一張大“網(wǎng)”，主要是將全市121個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為三級網(wǎng)格，各級網(wǎng)格之間實現(xiàn)信息共享，確保了監(jiān)管的有序和公開?！皟蓚€平臺”，即與省局“智慧食藥監(jiān)”基礎(chǔ)平臺對接上傳數(shù)據(jù)，以及繼續(xù)開發(fā)完善“掌上FDA”APP平臺來進一步提升監(jiān)管效能，掌上“FDA”被稱為指尖上的法律顧問，在掌上“FDA”中設(shè)置的普法宣傳欄可以隨時更新干部業(yè)務(wù)知識，強化食品監(jiān)管。

（二）食品安全檢測技術(shù)創(chuàng)新

當(dāng)風(fēng)險成為一種社會問題時，科技就扮演著至關(guān)重要的角色。建立云計算為基礎(chǔ)的食品安全監(jiān)管中心成為各地的監(jiān)管趨勢，這種監(jiān)管信息化遵循這樣的步驟：首先是根據(jù)實際搭建信息化的網(wǎng)絡(luò)平臺，其次是研發(fā)食品安全質(zhì)量檢測的系統(tǒng)軟件交由人員備案信息庫，再次是組建專業(yè)的即有食品安全監(jiān)管經(jīng)驗又精通互聯(lián)網(wǎng)知識的人才團隊，定期的培訓(xùn)，最后公眾可以隨時在信息查詢系統(tǒng)上進行互動。這類信息技術(shù)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域做的比較突出的是北京市。

從2013年起，北京就為食品安全基層執(zhí)法監(jiān)測站點都配備了倍肯出品的網(wǎng)絡(luò)版食品安全快速檢測設(shè)備，這套設(shè)備不僅便攜而且具有數(shù)據(jù)實時傳遞功能，可以將檢測結(jié)果第一時間上傳到市級風(fēng)險監(jiān)控中心。這套檢測設(shè)備的創(chuàng)新之處在于將光度比色法、酶聯(lián)免疫技術(shù)、上轉(zhuǎn)發(fā)光等技術(shù)融為一體，并結(jié)合了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，最終形成上傳下達的實時監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。北京市的“數(shù)碼防偽追溯系統(tǒng)”和“電子臺賬管理平臺”也推動了食品安全監(jiān)管的科技進程。

四、網(wǎng)上訂餐食品安全監(jiān)管路徑優(yōu)化

（一）明確網(wǎng)上訂餐第三方平臺提供者的義務(wù)

第三方平臺應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)是應(yīng)有之義。但淘寶網(wǎng)，天貓網(wǎng)，亞馬遜網(wǎng)等一些傳統(tǒng)的C2C平臺也無法保證也無法擔(dān)保所有入駐商戶的誠信度，所以外賣平臺也很難擔(dān)保所有入駐餐飲商家的食品安全。新《食品安全法》第62條第一款規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者應(yīng)當(dāng)對入網(wǎng)食品經(jīng)營者進行實名登記，明確其食品安全管理責(zé)任；依法應(yīng)當(dāng)取得許可證的，還應(yīng)當(dāng)審查其許可證。這一條賦予了第三方平臺審查實名登記和許可證的義務(wù)，對應(yīng)于食品安全監(jiān)管的事前監(jiān)管，這種審查義務(wù)是有限度的，平臺提供者沒有能力和義務(wù)對網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者們進行身份的實質(zhì)審查，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的治理思路應(yīng)當(dāng)通過政府，企業(yè)和社會組織協(xié)同供給食品安全信息，以及有專門的擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保食品安全信息，填補第三方平臺虛擬審查的缺漏。

（二）提供消費者維權(quán)便利

網(wǎng)上訂餐本質(zhì)上屬于小金額交易，消費者在考量舉證成本和舉證難度后往往會放棄維權(quán)。理想情況下消費者對所有不法網(wǎng)上餐飲企業(yè)進行舉報和訴訟會起到震懾作用，但實際情況往往在時間成本和舉證成本乃至高昂的訴訟費下，消費者往往不了了之或者選擇私了。網(wǎng)上點餐食品安全問題的維權(quán)，未來可以向以下三條路徑演變：首先是相關(guān)部門要積極受理消費者投訴，比如消費者協(xié)會或者市場監(jiān)督局等部門，這些部門要為消費者提供取證，檢測等幫助。其次是需要強調(diào)經(jīng)營者的舉證責(zé)任，尤其是經(jīng)過消費者投訴的這類商家。最后是消費者自身要有維權(quán)意識和保留證據(jù)的意識，各類外賣單，就餐憑證妥善保管好。網(wǎng)上訂餐最好做好網(wǎng)頁截屏工作，增強維權(quán)意識。

（三）公眾參與：推廣“吹哨人”制度完善食品安全監(jiān)管

“吹哨人”制度的核心是企業(yè)員工，也可以稱為“深喉”（ Deep Throat） ，上海市市場監(jiān)督管理局在2016年2月19日發(fā)布的新食品安全投訴舉報獎勵辦法中明確引入“深喉”一詞，為鼓勵更多舉報人尤其是企業(yè)內(nèi)部的“深喉”舉報，新獎勵辦法還首次明確，屬于食品生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部舉報的，獎金所占對應(yīng)案件認定貨值金額的比例，可在原來的獎勵基礎(chǔ)上再上浮1%到2%。“吹哨人”制度可以填補政府在食品安全領(lǐng)域的信息匱乏和滯后，極大的提高了食品監(jiān)管的效率；同時能架起公眾溝通的橋梁，這種方式可以緩和公眾的急躁和不安情緒，起到了安全閥的作用，避免了集體上訪和群眾鬧事等極端行為，這對于社會的穩(wěn)定來說無疑是有益的。食品安全的保障除了政府的監(jiān)管責(zé)任，還需要靠社會形成合力，形成政府，企業(yè)，消費者等多元協(xié)作，真正貫徹落實嚴(yán)密高效，社會共治的食品安全治理體系。

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