重合利益中的工具性：城市基層協(xié)商民主的導(dǎo)向研究*1

吳曉林　鄧聰慧　張　翔

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重合利益中的工具性：城市基層協(xié)商民主的導(dǎo)向研究*1

吳曉林鄧聰慧張翔

內(nèi)容提要協(xié)商民主在城市基層得到了大范圍的實踐，但是也存在一些不良的協(xié)商樣態(tài)，影響協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展。既往的研究大多從“功能論”層面解讀協(xié)商民主的優(yōu)勢，本文嘗試引入“利益論”的分析框架，尋求基層政府推行協(xié)商實踐的動機。在對12個案例進行分析的基礎(chǔ)上，認為當前城市的基層協(xié)商盡管有公共利益和自身利益的“重合性動機”，但是解決當下治理難題的工具性傾向明顯，對把握和落實協(xié)商民主價值性的動力則相對缺乏。由此，在城市基層協(xié)商結(jié)構(gòu)和過程展現(xiàn)出“領(lǐng)導(dǎo)-服從關(guān)系”和全程把控的特征。

城市基層；協(xié)商民主；工具性導(dǎo)向

改革開放以來，為了適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國在城市治理領(lǐng)域進行了諸多探索。黨的十八屆三中全會對推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作了全面的規(guī)劃和部署，2015年頒發(fā)的兩個中央文件——《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，為基層推行協(xié)商民主提供了政策動力。迄今，基層協(xié)商民主成為不少地方開展治理創(chuàng)新的新選擇。然而，基層行政協(xié)商的空間和實效卻難以得到可持續(xù)的保障①。民政部負責人在解讀《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》時也指出“在現(xiàn)實協(xié)商中，有時會出現(xiàn)協(xié)商形式化傾向，有些協(xié)商由于事項復(fù)雜、利益分歧嚴重，導(dǎo)致協(xié)商事項議而不決、決而不行”②。大多學(xué)者將中國基層協(xié)商民主的發(fā)展，與行政干預(yù)關(guān)聯(lián)起來。有人看到政府在其中的“得天獨厚的壟斷優(yōu)勢”③，也有人指出“行政的干預(yù)(不平等的協(xié)商)會破壞協(xié)商民主實踐的內(nèi)在價值”④。在發(fā)展初期，協(xié)商民主離不開政府的支持。政府出于何種目的、如何推動協(xié)商民主，勢必影響協(xié)商民主實踐的發(fā)展。那么，當前城市基層的協(xié)商民主實踐存在怎樣的取向？政府推行協(xié)商民主的動機何在？

基層協(xié)商民主的“功能論”與“利益論”

國內(nèi)外對基層政府為何推行協(xié)商民主的解釋，更多囿于“功能論”，凸顯協(xié)商民主的優(yōu)勢，進而將協(xié)商民主實踐視為應(yīng)然的選擇。國內(nèi)外學(xué)界對推動協(xié)商民主的解釋，一開始就建立在“超越選舉民主”的基礎(chǔ)之上的，認為選舉民主“選舉少數(shù)代理人”，社會政策“遵從由專家和政策制訂者確定的原則”⑤，容易被少數(shù)人的意志操縱。同時，由于選舉民主定期進行與休眠，民眾無法參與決策，而協(xié)商民主是實現(xiàn)公共利益最大化的政策過程和活動⑥。與之相反，協(xié)商民主可以“讓我們看到更多值得信任和更具合法性的政治權(quán)威形式、更明智的決策和對公民權(quán)更積極的看法”⑦，能夠“限制或克服有限理性、推動或鼓勵正當性辯護、產(chǎn)生群體共同接受的最終決議”⑧。

除了從理論上界定推動協(xié)商民主的意義外，研究者還從實用的層面來追問推動協(xié)商民主的目的。大致來看有兩類目的：

在市場環(huán)境和自上而下的行政體制下，各級政府處于不同的利益地位、具有不同的利益動機。具體到推行協(xié)商民主的動機，本文將區(qū)隔基層政府的兩種利益：以滿足公眾需求、提高公共服務(wù)質(zhì)量和實現(xiàn)公共價值為目的的公共利益和以滿足基層政府內(nèi)部特有利益及公職人員生存、發(fā)展為主要目的的政府自身利益。二者既有區(qū)別又有重合(見圖1)。在一定條件下，政府行為能同時滿足兩種利益，而在其他條件下，政府行為更偏向于其中一種利益。

圖1　“公共利益”與“政府利益”的關(guān)系

圖2　分析框架

本文對中國知網(wǎng)收錄的城市基層協(xié)商民主案例研究(2008-2015年)進行了索引，并且選取了俞可平教授主編的《中國地方政府創(chuàng)新案例研究報告2009-2010》中的典型案例作為分析樣本。需要說明的是，本文所謂的“城市基層協(xié)商”主要是指“城市區(qū)級政府及以下層面的協(xié)商”。截至2015年6月，在既有中文文獻中，主要有12個城市基層協(xié)商民主的實踐被反映到學(xué)術(shù)研究之中。這些案例基本是全國各地較為典型的基層協(xié)商實踐，具有示范性和典型性。因而本文主要以這12個案例為分析樣本。依據(jù)協(xié)商的主要內(nèi)容，可以將這12個案例劃分為群眾議事型協(xié)商、公共事務(wù)型協(xié)商、行政優(yōu)化型協(xié)商以及“復(fù)合型協(xié)商”等四種類型(見表1)。

表1　城市基層協(xié)商民主實踐案例分類

城市基層協(xié)商民主的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)與過程

協(xié)商主體關(guān)系是推行協(xié)商民主實踐的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，協(xié)商過程又體現(xiàn)出對不同要素的配置，二者同時反映著城市基層推行協(xié)商民主的動機。

(一)城市基層協(xié)商民主的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)

理論上來看，協(xié)商民主是增強公民治理話語權(quán)的一種有效方式，向社會分享權(quán)力是其基本要義。以政權(quán)機關(guān)與公民的話語權(quán)為維度，當前協(xié)商主體間的關(guān)系可以分為領(lǐng)導(dǎo)-服從、友好互動和相互制約三種關(guān)系(見圖3)。與三者分別對應(yīng)的案例數(shù)量分別為4個、6個、2個，所占比例分別為33%、50%、17%?？梢钥闯?，黨政機構(gòu)依靠既有的資源和政治優(yōu)勢，成為協(xié)商實踐的主要推動者、引導(dǎo)者和組織者，主導(dǎo)基層協(xié)商實踐的走向。

主體關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)-服從友好互動相互制約公民話語權(quán)弱 →強

圖3協(xié)商主體關(guān)系模式

上述三種主體關(guān)系，基本運行在黨政機構(gòu)限定的空間之內(nèi)，公民參與協(xié)商的活動還只能在權(quán)力團體規(guī)定的框架下運行，公民在協(xié)商過程的各個環(huán)節(jié)均存在被動性和有限性。

(二)城市基層協(xié)商民主過程

要推行協(xié)商民主，離不開議題確定、協(xié)商開展、結(jié)果的執(zhí)行以及監(jiān)督四個環(huán)節(jié)，黨政組織在這些過程中全程主導(dǎo)，從不同側(cè)面體現(xiàn)出協(xié)商民主“工具化”的特征。

1.協(xié)商議題大多由黨政機構(gòu)選定

協(xié)商議題規(guī)定了協(xié)商的主要內(nèi)容和作用范圍。當前城市基層協(xié)商的議題選定主要由三種方式：黨政機構(gòu)確定、依據(jù)民意確定和依特定事項確定。其中，由黨政機構(gòu)確定協(xié)商議題是最為常見的一種方式，案例1、3、5、6、11、12屬于此類，黨政機構(gòu)依據(jù)年度重點工作計劃安排、群眾性公共事務(wù)或者轄區(qū)內(nèi)熱點難點問題來安排公共協(xié)商的主題；依據(jù)民意確定的協(xié)商議題選擇，是指依據(jù)民眾意見確定協(xié)商的主題或者優(yōu)先順序，民眾往往具有較大的話語權(quán)和自主權(quán)，這種情況一般發(fā)生在小區(qū)等范圍較小的區(qū)域，案例2、8、9屬于此類；還有的協(xié)商有著特定的議事主題，如案例4以社區(qū)規(guī)劃作為協(xié)商主題，案例10以解決民怨矛盾為主要議題，案例7以“民考官”為協(xié)商議題。其中，由民意產(chǎn)生的議題多是較微小的公共問題，不觸及基層治理權(quán)力的本質(zhì)。

總體來看，議題的選擇權(quán)由官方選定還是占據(jù)當前的主流。在12個案例中，由黨政機構(gòu)確定的協(xié)商議題占了75%。參與協(xié)商的關(guān)鍵主體——公民和社會組織更多只是在既定的規(guī)則框架下參與協(xié)商。這意味著，在黨政主導(dǎo)的城市基層協(xié)商實踐中，政府不僅是“掌舵者”，而且是“劃槳者”。在缺乏外界力量的制約下，政府根據(jù)自己的意志制定規(guī)則，主導(dǎo)協(xié)商過程，從而實現(xiàn)對全局的掌握和自身利益的實現(xiàn)。

2.協(xié)商方式的表面化與半開放性

依據(jù)協(xié)商與決策的順序，當前協(xié)商實踐的開展主要有兩種方式：決策之前的協(xié)商和決策之中的協(xié)商。決策之前的協(xié)商，意味著在民眾和決策者之間存在信息溝通的中介，協(xié)商成為民意搜集、信息溝通的工具，案例1、2、3、7、9、11、12基本屬于這種協(xié)商方式。決策之中的協(xié)商過程，利益相關(guān)者面對面溝通，依據(jù)協(xié)商過程的民意產(chǎn)生決策，并為協(xié)商參與者所知，采取此方式的案例為4、5、6、8、10。在決策之前的協(xié)商占了樣本的58%，在決策之中開展的協(xié)商占了樣本的42%。顯然，與全程追求民主的目的不同，民意搜集和溝通成為基層政府協(xié)商工作的重點。比如，案例2中鹽田區(qū)的T社區(qū)以建立“民情表達工作室”作為行政協(xié)商改革的重要舉措，更多是承擔了社會需求與政府回應(yīng)之間的信息溝通平臺，對于政府管理模式的改變并未起到嚴格意義上的推動作用。

協(xié)商民主應(yīng)該是一種開放式的協(xié)商。然而，一些地區(qū)卻試圖以權(quán)力團體內(nèi)部的協(xié)商混淆協(xié)商民主的概念。案例8中規(guī)定由社區(qū)黨員議事會和黨員代表會議分別就社區(qū)發(fā)展、群眾性事務(wù)以及社區(qū)黨建、社區(qū)建設(shè)工作中的重大問題進行商議和討論。案例6規(guī)定對居民區(qū)重要事務(wù)堅持召開黨員議事會，堅持讓黨內(nèi)“先知道、先協(xié)商、先統(tǒng)一”的原則等。這種形式雖有利于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是也容易將廣大群眾拒之協(xié)商決策門外。

從效果上看，作為溝通渠道的協(xié)商可以部分實現(xiàn)特定區(qū)域的穩(wěn)定，如在T社區(qū)的民眾上訪得到了有效的控制。但是，從另一個側(cè)面可看出，維穩(wěn)仍是基層政府推動協(xié)商的主要目標。

3.協(xié)商結(jié)果主要由黨政機構(gòu)執(zhí)行

協(xié)商結(jié)果的充分執(zhí)行，是確保協(xié)商民主權(quán)威性和可持續(xù)發(fā)展的基本要求。從12個案例來看，當前協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行主要有三種方式：第一種是在黨政機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，由黨政機構(gòu)提供資源和組織保障，多方利益相關(guān)主體共同執(zhí)行，采取此種方式的案例有3個，分別是案例5、6、12；第二種方式是由黨政機構(gòu)負責協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行，采取此種方式的案例有案例2、3、4、7、8、9、10、11；第三種方式是由自治組織執(zhí)行，采取此種方式的案例僅有案例1中的沈陽社區(qū)，但其執(zhí)行機構(gòu)社區(qū)委員會仍然受到黨政部門的影響。也就是說，協(xié)商結(jié)果的實施主體仍以黨政機構(gòu)為主。

協(xié)商結(jié)果由黨政機構(gòu)為主來實施，使得政府力量擁有執(zhí)行的絕對支配權(quán)，而且政府擁有足夠的動機和條件進行“選擇性實施”或者“形式化實施”，依此實現(xiàn)對基層事務(wù)的實質(zhì)掌控。比如案例2中就出現(xiàn)了政府部門“選擇性處理”的現(xiàn)象。此外，“協(xié)商實施政治化”也損害了公眾對協(xié)商民主的認同。一些地方表面上進行社會協(xié)商，同時又加強對社會組織和自治組織的嵌入，比如，案例6中的“百姓暢言堂”是由基層居民自發(fā)成立的基層自治組織，但80%的成員是老黨員，執(zhí)行過程也主要依靠黨員，這盡管利于發(fā)揮黨員的示范作用，但是公眾的參與空間存在被壓縮的現(xiàn)象。

4.協(xié)商監(jiān)督以官方自我監(jiān)督為主

為了保證協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行效果，需要對協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行進行監(jiān)督和維護。依據(jù)民眾是否能夠參與為標準，可以劃分為兩種監(jiān)督和維護方式：第一種是由黨政組織進行自我監(jiān)督與維護，采取此種方式的案例有6個，分別是案例1、2、3、8、9、11，比如案例8中古美路街道實行“三重一大”決策監(jiān)督機制，由街道黨工委擔任監(jiān)督小組。案例3中余姚市由街道黨工委、社區(qū)黨組織建立了公共決策和事務(wù)議事協(xié)商督辦落實制度，由市委統(tǒng)戰(zhàn)部定期組織開展督查考核。第二種方式是借助公眾與媒體的力量進行監(jiān)督，采取此種方式的案例有4個，分別是案例6、7、10、12，如案例6中上海浦東洋涇街道“百姓暢言堂”建立了專門的反饋機制、監(jiān)督機制、評議機制，通過信息公開強化對共治項目的跟蹤和監(jiān)督，接受公眾的評價。案例12中杭州市濱街道“湖濱晴雨”工作室，則發(fā)揮了媒體對協(xié)商的監(jiān)督作用。除此之外，其它的案例并無專門的監(jiān)督途徑。事實上，一些地方通過形式上的監(jiān)督或有意忽視監(jiān)督機制的行為，阻礙了基層協(xié)商實踐的發(fā)展。

從微觀的操作層面可以發(fā)現(xiàn)，黨政機構(gòu)能夠順暢地介入基層協(xié)商的各個環(huán)節(jié)，而公民參與則呈現(xiàn)出被動性、松散性、隨意性的特征，這進一步凸顯了基層政府對協(xié)商民主的“利我化”認知。

城市基層協(xié)商民主的利益動機

公共利益主要是從民眾的政治訴求出發(fā)，在協(xié)商過程中體現(xiàn)更多的民主性、參與性和回應(yīng)性，體現(xiàn)出價值性動機；而政府自身利益則更多從政府的工作訴求出發(fā)推動協(xié)商實踐，體現(xiàn)出在解決特定問題方面的工具性動機。通過對城市基層協(xié)商民主結(jié)構(gòu)與過程的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)基層推進協(xié)商民主的利益動機。

(一)“公共利益”與“政府利益”的重合

當前城市基層協(xié)商民主實踐在公共利益和自身利益之間存在很大程度的重合，客觀上體現(xiàn)了對參與性、回應(yīng)性、民主性在內(nèi)的民主價值的回應(yīng)。

首先，基層協(xié)商實踐有利于提高公眾對公共事務(wù)的參與程度。從協(xié)商主體的構(gòu)成來看，基層協(xié)商能夠通過制度化的方式把分散化的群眾組織起來，具有一定的包容性。余姚市推進基層議事協(xié)商工作的指導(dǎo)意見中規(guī)定“應(yīng)組織轄區(qū)兩代表一委員，下轄基層組織、企業(yè)單位、社團組織負責人以及包括黨外代表人士在內(nèi)的各階層、界別人士進行座談?wù)撟C和協(xié)商審議，并通過網(wǎng)站、報紙等途徑征詢公眾意見”。在青島市的“向市民報告、聽市民意見、請市民評議”活動中，居民和新市民等就成為考核組的人員?！豆琶缆方值拦彩聞?wù)聽證試行辦法》中規(guī)定“聽證方由2-5名人員組成，參加人員為監(jiān)督員及邀請的人大代表、黨代表、社會組織代表、居民代表等，旁聽方人員一般不少于20名，參加人員為代表(委員)和項目相關(guān)居民代表”。從協(xié)商形式來看，基層協(xié)商有助于滿足公眾多種需求與參與意愿。

其次，基層協(xié)商實踐有利于促進公共組織對公民訴求的回應(yīng)。城市基層協(xié)商實踐有助于彌補對公民需求回應(yīng)性不足的問題。比如，深圳鹽田區(qū)民意表達工作室的主要職責是：統(tǒng)籌安排“兩代表一委員”負責收集、整理群眾意見建議、提交民意訴求。余姚市委、市政府規(guī)定“基層在制定公共政策，作出重大決策時，要根據(jù)有關(guān)規(guī)定和實際需要，先議事協(xié)商(征詢民意)后決定決策和組織實施”。沈陽的社區(qū)協(xié)商議事委員會是社區(qū)工作的協(xié)商議事與監(jiān)督機構(gòu)。重慶渝中區(qū)區(qū)委、區(qū)政府則全面推行以社區(qū)“聽證會、民情懇談會、事務(wù)協(xié)調(diào)會、成效評議會以及黨務(wù)、事務(wù)、財務(wù)、服務(wù)公開”為主要內(nèi)容的“四會四公開”、社區(qū)“兩委”聯(lián)席會議、社區(qū)成員代表會議等自治活動。

可見，基層協(xié)商不僅滿足了公民的民主需求因而受到了公民的歡迎，也部分地實現(xiàn)了政府公共利益與自身利益的重合。

(二)“工具性”動機的顯現(xiàn)

推行協(xié)商民主可能為政府帶來額外的收益，包括政治升遷、地方穩(wěn)定、合法性、聲譽和影響力、強化行政權(quán)力、預(yù)算最大化等，因此，基層協(xié)商體現(xiàn)出較強的工具性動機。

在經(jīng)濟利益方面，基層政府往往采取設(shè)立新的協(xié)商機構(gòu)、增加工作人員的辦法，爭取更多的預(yù)算，獲得相關(guān)部門提供的經(jīng)費支持。有的地方就在街道層面和社區(qū)層面設(shè)立了專門的協(xié)商機構(gòu)，還有地方以推行基層民主協(xié)商為契機，獲取財政部門提供的街道自治金專項工作經(jīng)費，用于包括社區(qū)組織創(chuàng)建、培育團隊等在內(nèi)的工作開支和其他項目開支。

(三)工具性動機下的行為異化

出于政府政治利益和經(jīng)濟利益的考量，城市基層可能在推行協(xié)商民主實踐中存在工具性行為策略，形成一些異化的行為。

結(jié)論與討論

綜上所述，目前，城市基層協(xié)商民主雖然具備了全面改革和治理現(xiàn)代化的話語背景，具備“公共性”與“工具性”的重合動機，但是以解決治理難題、維持基層社會穩(wěn)定為出發(fā)點的“工具意義”逐漸凸顯。

圖4　城市基層政府推行協(xié)商民主的利益分析

需要說明的是，本研究是在文獻研究的基礎(chǔ)上選取部分樣本、展開案例分析，既有文獻對這些樣本的研究可能并不完善，進而影響了本文的判斷。此外，本文所應(yīng)用的利益分析方法，雖然在區(qū)隔公共利益和政府自身利益方面作出努力，但是明顯地區(qū)分二者的界限顯然具有難度，只是盡其所能地發(fā)現(xiàn)基層推行協(xié)商實踐中“工具性”動機的偏重。

①張翔、吳曉林：《中國行政機構(gòu)協(xié)商民主的運作模式、邏輯與建議》，《經(jīng)濟社會體制比較》2014年第4期。

②新華社：《民政部部長解讀〈關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見〉》，中央政府網(wǎng)站，2015年7月22日，http://www.gov.cn/zhengce/2015-07/22/content_2900937.htm

③宋惠敏，劉紅燕：《以協(xié)商民主為導(dǎo)向的政府決策民主化改革分析》，《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2008年第1期。

④吳曉林、左高山：《西方“協(xié)商民主”理論的三重困境——基于政治倫理的分析》，《人文雜志》2010年第6期。

⑤Jean Michel Bonvin，Lionel Thelen Deliberative Democracy and Capabilities ， The Impact and Significance of Capability for Voice，Draft paper presented at the 3rd Conference on the Capability Approach“From Sustainable Development to Sustainable Freedom”， September 2003 ， Pavia.

⑥朱勤軍：《中國政治文明建設(shè)中的協(xié)商民主探析》，《政治學(xué)研究》2004年第3期

⑦[南非]毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯：《作為公共協(xié)商的民主：新的視角》，王英津等譯，中央編譯出版社，2006年，第100頁.

⑧James D. Fearon，Deliberative as Disoussion, in Jon Elster，DeliberativeDemocracy, New York: Cambridge University Press,1998,pp.44-68.

⑨李允熙、楊波：《協(xié)商民主中國化的理論與實踐研究》，《安徽大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2008年第4期；張翔、吳曉林：《中國行政機構(gòu)協(xié)商民主的運作模式、邏輯與建議》，《經(jīng)濟社會體制比較》2014年4期。

⑩齊衛(wèi)平、陳朋：《協(xié)商民主：城市基層治理的有效模式——基于上海H社區(qū)的個案分析》，《理論與改革》2008年第5期。

〔責任編輯：成婧〕

吳曉林，博士，中南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。湖南長沙，410083；鄧聰慧，中南大學(xué)地方治理研究院。湖南長沙，410083；張翔，博士，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。福建福州，350007

*本文系國家社會基金重大項目“健全社會主義協(xié)商民主制度研究”(項目號：13&ZD033)；國家社會科學(xué)基金項目“基于城市治理轉(zhuǎn)型的基層行政協(xié)商機制研究”(項目號：15CZZ021)；國家社科基金重大項目“新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)關(guān)系研究”(項目號：15ZDA044)的階段性成果。