PPP推廣：沒有法，找辦法

文｜梁艦

關(guān)于PPP模式，國(guó)內(nèi)還沒有統(tǒng)一的法律，只有各部委出臺(tái)的相關(guān)管理辦法和指導(dǎo)意見，值得注意的是法律是硬性規(guī)定、是標(biāo)準(zhǔn)，而管理辦法、指導(dǎo)意見在實(shí)施過程中是會(huì)出現(xiàn)變通，因此也會(huì)出現(xiàn)多種多樣的情況，所以在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，我們要在沒有法的情況下找辦法，當(dāng)然前提條件是“合法合規(guī)”。

我國(guó)在近三十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中，積累了一定的財(cái)富，一些行業(yè)得到了一定的發(fā)展，但在相應(yīng)的民生、民建領(lǐng)域存在歷史性的欠賬，存在一些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足的情況，比如當(dāng)前我國(guó)人口老齡化問題非常凸顯，相應(yīng)的養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)設(shè)施非常緊張，這是國(guó)家為什么要在醫(yī)療、養(yǎng)老行業(yè)推動(dòng)PPP模式的原因。

當(dāng)前，我國(guó)不同部門、不同地區(qū)之間對(duì)PPP模式的界定存在認(rèn)識(shí)上的差別，對(duì)這個(gè)問題曾在學(xué)界引起一些討論，在筆者看來，本質(zhì)上每種定義之間并沒有相沖的地方，只是看問題的角度不一樣而已。現(xiàn)在暫且拋開學(xué)術(shù)上的定義，以實(shí)用性的原則來對(duì)PPP做一個(gè)簡(jiǎn)要的解析。

從PPP模式的效用意義來看，它就是一個(gè)貸款買房的概念，只是這里定期還貸的主體變成政府，為什么這么說呢？PPP模式下政府只需要投入部分資金或者給出一定的政策便能建成一個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建成后通過定期或不定期的向社會(huì)資本方購(gòu)買服務(wù)或者支付財(cái)政補(bǔ)助，在項(xiàng)目運(yùn)行期滿，社會(huì)資本方無償將項(xiàng)目移交給政府。

據(jù)統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)大部分地區(qū)縣級(jí)單位一年的財(cái)政收入在10億元左右，加上一些歷史遺留債務(wù)問題，而基建項(xiàng)目的建設(shè)通常情況下對(duì)資金體量的需求非常大，動(dòng)輒上億，且財(cái)政部規(guī)定本年度本轄區(qū)內(nèi)所有PPP項(xiàng)目，無論是財(cái)政補(bǔ)貼還是政府購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政性支出都不能超過本年度財(cái)政公共預(yù)算支出的10%。這樣地方政府能夠用于PPP項(xiàng)目投資的資金就更少。

當(dāng)前，針對(duì)PPP還沒有一個(gè)立法，有望出臺(tái)的PPP特許經(jīng)營(yíng)法目前尚在征集意見當(dāng)中，那么我們?cè)诜扇蔽坏那闆r下該如何做好PPP項(xiàng)目呢？筆者的觀點(diǎn)就是“沒有法，那我們就找辦法”，當(dāng)然是在合法合規(guī)的前提之下，具體實(shí)操有以下兩點(diǎn)看法。

實(shí)施方案是項(xiàng)目的說明書

在沒有法的情況下找辦法，而辦法有很多種，辦法是可以變通的，所以就導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多。在PPP項(xiàng)目實(shí)操落地的過程中一定要注意四個(gè)字“合法合規(guī)”。就目前為止，我們可以作為依據(jù)的是國(guó)務(wù)院、各部委、各省市出臺(tái)的規(guī)范性文件、政策性文件，按照這些要求來做。比如按照相關(guān)法律規(guī)定，實(shí)施方案需先送各局委辦審核，并出具書面審查意見，最后再送政府審批，按照這個(gè)正確的流程申報(bào)，即便后續(xù)出現(xiàn)瑕疵，解決起來也會(huì)容易得多。另一方面，雖然沒有專門針對(duì)PPP的立法，但是有很多相關(guān)的法規(guī)，比如政府采購(gòu)法規(guī)，法律規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)、行政事業(yè)性單位、社會(huì)團(tuán)體”作為采購(gòu)主體，這三個(gè)主體同時(shí)也作為項(xiàng)目實(shí)施單位。現(xiàn)在很多項(xiàng)目實(shí)施單位是國(guó)有公司、城投公司或平臺(tái)公司。公司法規(guī)定，公司都是企業(yè)法人，那么企業(yè)法人是企業(yè)采購(gòu)法的合法主體嗎？不是，因?yàn)椴少?gòu)法主體只有三種即國(guó)家機(jī)關(guān)、行政事業(yè)性單位、社會(huì)團(tuán)體。那么企業(yè)該怎么做？可以找政府作為采購(gòu)方，授權(quán)去做。

這樣按照當(dāng)前法規(guī)規(guī)定程序?qū)彾▽?shí)施方案，具有很強(qiáng)的可操作性，可以做為項(xiàng)目說明書。

物有所值，到底值不值？

財(cái)政部在就《PPP項(xiàng)目物有所值指引》征集社會(huì)意見的時(shí)候引起各方的爭(zhēng)議，所以至今沒有公布，目前所使用的評(píng)價(jià)方法是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》。在這份試行《指引》中，將評(píng)價(jià)方法分為定性分析和定量分析兩個(gè)方面，就這兩個(gè)評(píng)價(jià)方法同樣存在爭(zhēng)議的地方，帶有很強(qiáng)的主觀性。比如定性分析第七、八條規(guī)定“定性分析在項(xiàng)目識(shí)別階段開展，由項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門組織專家小組實(shí)施”，“專家小組由不少于7名專家組成，至少包括工程技術(shù)、金融、項(xiàng)目管理、財(cái)政和法律專家各一名”，這樣的評(píng)定機(jī)制帶有很強(qiáng)的主觀性。

所以從實(shí)際效用上來看，筆者認(rèn)為針對(duì)物有所值評(píng)價(jià)到底值不值？你說它值它就值，為什么這么認(rèn)為呢？

我們都知道PPP一個(gè)外在的特征就是政府不需要一次性或短期內(nèi)全額投資做一個(gè)項(xiàng)目，按照財(cái)政部相關(guān)法規(guī)的規(guī)定是少則10年，多則30年（有特殊情況可申請(qǐng)延期）。從純財(cái)務(wù)的角度看，這就涉及到資金使用成本和資金時(shí)間成本，對(duì)這兩個(gè)會(huì)計(jì)科目核算就存在一定的困難，更重要的是這其中還有社會(huì)效用問題。從大的方面來看推行PPP模式是及時(shí)解決了終端用戶需求的問題，因?yàn)檎蜕鐣?huì)合作最終的目的就是解決終端用戶——普通民眾的需求問題。因此該P(yáng)PP項(xiàng)目投入的產(chǎn)出可能是社會(huì)的和諧穩(wěn)定，帶來的是政治的、社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，這是無法量化的；在微觀層面，它有效解決了PPP項(xiàng)目落地的問題，促進(jìn)投資的達(dá)成，拉動(dòng)地方投資，這也是無法量化的。

北京中建政研信息咨詢中心主任 梁艦

比如建一所學(xué)校是1.6億，如果采用BT模式，建完就直接移交，那么這負(fù)債的債務(wù)人就是政府。轉(zhuǎn)化成PPP模式后：首先，債務(wù)就變成公司負(fù)債，是項(xiàng)目公司的負(fù)債，項(xiàng)目公司是社會(huì)資本控制下的一家企業(yè)法人，這種情況下就變成了企業(yè)負(fù)債。從而減輕了政府財(cái)政壓力，有更多資源投入到其他基建領(lǐng)域。

其次，支付期限是分中長(zhǎng)期，因?yàn)镻PP的合作期限最低不低于10年，最高不高于30年（當(dāng)然特殊情況下可以延長(zhǎng)）。假如我們每十年支付700萬，30年共2.1億，這之間有5000萬的差額，但這里面解決了幾個(gè)問題：一是解決了項(xiàng)目落地的問題；二是解決了財(cái)政集中支付的壓力。

所以在當(dāng)前PPP模式下，實(shí)施PPP項(xiàng)目，應(yīng)在遵守當(dāng)前法規(guī)的前提下，充分考慮推行PPP的意圖和PPP模式產(chǎn)生的實(shí)際效用。

目前，為了推進(jìn)PPP的有效實(shí)施，在國(guó)家層面上出臺(tái)了很多激勵(lì)措施，比如國(guó)開行，財(cái)政部倡導(dǎo)成立的PPP引導(dǎo)基金，可對(duì)PPP項(xiàng)目提供項(xiàng)目前期資金需求問題。目前多地都設(shè)立各種相關(guān)的基金，目的就是想辦法促進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施，中建政研作為第三方咨詢機(jī)構(gòu)也會(huì)在合法合規(guī)的前提下“找辦法”輔助各地PPP項(xiàng)目落地。