推進省域高等教育管辦評分離的幾點思考
——以陜西省為例

楊令平

(陜西學前師范學院，陜西西安　710100)

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推進省域高等教育管辦評分離的幾點思考

——以陜西省為例

楊令平

(陜西學前師范學院，陜西西安710100)

省級政府是我國高等教育辦學和管理的主體，省域是高等教育領域推進管辦評分離改革的關(guān)鍵。陜西近年來雖然進行了一些探索，但仍存在著政府依法管理高等教育的新體制還未完全建成，以《章程》為核心的現(xiàn)代大學制度推進較為緩慢，高等教育分類管理、分類評價制度仍處于探索之中等突出矛盾和問題。進一步推進省域高等教育領域管辦評分離，需要科學規(guī)范省級政府管理權(quán)限，完善以《章程》為核心的現(xiàn)代大學制度體系，形成社會依法參與的評價機制，建立科學的管辦評分離改革工作監(jiān)測機制。

高等教育；管辦評分離改革；頂層設計；監(jiān)測機制

PDF獲?。?http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspxdoi： 10.11995/j.issn.2095-770X.2016.02.028

推進管辦評分離是教育規(guī)劃綱要和黨的十八屆三中全會確定的全面深化教育領域綜合改革的重大任務。教育部出臺的《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》(以下簡稱《意見》)，構(gòu)建了我國全面深入推進管辦評分離改革的藍圖，明確了管辦評分離的行動路線圖，彰顯出國家推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅強決心和堅定信心。截止2015年5月，全國共有普通高校2553所[1]，其中教育部和國家各部委舉辦的高校有113所，占0.51%；省級政府舉辦2540所，占99.49%。由此可見，省域是我國高等教育辦學和管理的主體，是落實《意見》精神，推進高等教育領域管辦評分離的關(guān)鍵。那么，省域內(nèi)高等教育領域推進管辦評分離改革的現(xiàn)狀如何，面臨一些什么樣的突出矛盾和問題，如何更好地推進此項工作，等等，是當前亟待關(guān)注的重要問題。為此，筆者以我國高等教育大省——陜西省為例，對其近年來推進高教領域管辦評分離改革進行了全面地掃描與思考，以期能對省域內(nèi)落實《意見》精神有所裨益。

一、陜西高等教育領域推進管辦評分離改革的現(xiàn)狀

2014年初，陜西省委、省政府將推進教育管辦評分離列為全省社會民生領域重大改革項目，由教育廳牽頭相關(guān)廳局配合，協(xié)同推進此項改革，并且將其納入年度考核。為此，陜西省重點加強了以下幾方面工作。

第一，按照省委、省政府部署要求，省教育廳及時成立由廳主要領導擔任組長的推進教育管辦評分離改革領導小組及工作機構(gòu)，制定《推進教育管辦評分離改革工作方案》，召開部分高校、中小學和科研院所、社會組織、專家學者參加的推進教育管辦評分離改革研討會，深入分析研討改革面臨的形勢和任務。同時從基礎工作抓起，著眼于管辦評分離改革全局，針對政府職能轉(zhuǎn)變、教育管理體制、現(xiàn)代學校制度建設、第三方評價組織培育、教育評價制度和評價體系以及政府購買服務和財政保障體制等重大問題，采取公開招標和委托研究的方式，確定了41項研究課題，列支230萬專項經(jīng)費，用于頂層設計的研究，為改革提供理論支撐。

第二，推進政校分開，加快現(xiàn)代大學制度建設。全面清理行政審批事項，取消或下放行政審批事項14項。印發(fā)《推進現(xiàn)代大學制度建設工作方案》以及高校章程建設、黨委領導下的校長負責制、教職工代表大會制度、財經(jīng)委員會制度等方面的規(guī)范性文件，要求高校以“一章八制”建設(“一章”即大學章程，“八制”指的是黨委領導下的校長負責制、教職工代表大會制度、學術(shù)委員會制度、理事會或董事會制度、教師申訴制度、學生申訴制度、財經(jīng)委員會制度和信息公開制度)為重點，建立完善各項制度，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加快推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第三，依托有關(guān)高校、社會組織組建成立了高等教育數(shù)據(jù)中心、教師培訓評估中心、職業(yè)教育評估中心、鼎立教育評估中心，目前正在組建基礎教育評估中心，在培育教育評價組織工作中邁出重要一步。同時，陜西省教育廳組織開展了二項高等教育領域評價的探索與實踐。一是對省屬高校的巡視診斷。選聘29名權(quán)威專家組成工作隊伍，由其獨立開展工作，對所有高校開展“巡視診斷”工作。從教學工作切入，對學校的發(fā)展規(guī)劃、辦學思路、學科專業(yè)、師資隊伍、管理運行、教育質(zhì)量等情況進行全方位研判，“一校一策”提出解決方案。二是通過競標購買服務的方式，委托第三方對高校畢業(yè)生質(zhì)量進行專項評價，向省政府提出了決策建議。

二、陜西推進高等教育領域管辦評分離存在的突出矛盾與問題

雖然陜西在高等教育管辦評分離改革方面取得了一些成效，邁出了堅實步伐，但與《意見》的要求相比，還存在較大的差距。

(一)政府依法管理高等教育的新體制還未完全建立

雖然政府按照《意見》要求，對如何管理高等教育開展了一系列的探索，但目前仍存在一些不足：一是政府統(tǒng)籌管理高等教育的權(quán)力還有待進一步加強，簡政放權(quán)放管結(jié)合的職能未能徹底轉(zhuǎn)變。當前，影響高等教育發(fā)展的省級政府包括：省人大和省政協(xié)的相關(guān)部門、省委高教工委、省教育廳、省高教局、省人民政府教育督導團以及與教育相關(guān)的省級人事、財政、編制等同級部門。統(tǒng)籌全省教育事業(yè)發(fā)展必須由以上部門形成合力，但實際運行中以上政府機構(gòu)之間統(tǒng)籌機制還未完全建立，靠教育廳一家或幾家統(tǒng)籌全省教育事業(yè)發(fā)展根本不現(xiàn)實。這在一定程度上造成了政府包辦、甚至直接插手高校內(nèi)部事務的現(xiàn)象，將政府管理教育等同于政府直接干預教育、評價教育。

二是政府、學校、社會在高等教育發(fā)展中的功能定位不夠清晰。雖然在管辦評分離方面進一步明確了政府、學校、社會三方的各自定位。但以往政府在高等教育發(fā)展中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督高度一體化的慣性仍在發(fā)揮著較大影響，導致政府對高等教育的管理行為、辦學行為和評價行為混同，“以管代辦”“以管代評”的狀況較為突出。

三是政府“管”的方法較“死”，制約了學校辦學自主權(quán)的發(fā)揮。不少政府部門習慣于通過設置門檻、審批或變相審批、前置備案或?qū)彶榈确绞叫惺贡O(jiān)管權(quán)，而不善于或不愿意建立和完善事中、事后監(jiān)管體系，并通過這種監(jiān)管提高治理水平和效率。

(二)以《章程》為核心的現(xiàn)代學校制度推進較為緩慢

雖然陜西加快了以大學《章程》為核心的“一章八制”建設步伐，并且明確規(guī)定了學校高校應有的辦學自主權(quán)。但從現(xiàn)實狀況來看，一是高等學校依法享有的部分辦學自主權(quán)并未得到完全真正落實。這種“重制定，輕落地”的現(xiàn)在學校制度建設狀況，導致了學校辦學的主觀能動性和活力得不到釋放。例如，《高等教育法》規(guī)定的高等學校的法人財產(chǎn)處置權(quán)、內(nèi)部機構(gòu)人員配置權(quán)、專業(yè)學科設置權(quán)等，始終沒有得到很好的落實。二是高等學校普遍缺乏辦學的經(jīng)驗和能力，治理效能低下。由于長期習慣了傳統(tǒng)政府主導辦學思路和方式的影響，加之學校管理人員管理能力和素養(yǎng)的現(xiàn)代化水平不高，高校對于政府已經(jīng)下放的部分權(quán)力，存在接不住、接不好、用不了的狀況。三是社會參與辦學的開放辦學體制仍處于摸索階段。當前，大多數(shù)高校已經(jīng)認識到了長期以來封閉辦學存在的弊端，紛紛走出校門、走向社會、走進企業(yè)，開展了一系列的開放式辦學思路的探索。但新的辦學模式和轉(zhuǎn)型發(fā)展思路，僅僅停留在觀念和頂層設計方面，實際操作層面仍缺乏相應的有效的辦法。

(三)高等教育分類管理、分類評價制度仍處于探索之中

“實施高等教育最差的辦法就是把所有的雞蛋往一個籃子里裝——高等教育最忌諱單一僵化的模式”。[2]這說明了分類管理、分類評價制度對于高等教育管理的重要性。根據(jù)陜西省目前高校的發(fā)展實際，整體上可以分為五個層次：第一層是7所985、211高校，第二層次是12所省屬高水平大學，第三層次是36應用型本科高校(包括獨立學院)，第四層次是15所國家級和省級示范高職院校，第五層次是22所普通高職院校。[3]很顯然，一套標準、一套辦法評估所有高校的評價方式顯然難以體現(xiàn)針對性。從目前狀況來看，陜西在此方面也進行了一系列的探索，從2014年開始，開展了“巡視診斷”工作，主要就是向在分類評價方面、分類管理方面有所推進和改進，做到了“一校一策”，這種評價邁開了堅實的一步，受到了一致好評。但還有待進一步研究和深化的余地。從實質(zhì)上來看，這種方式仍然是政府自管自評自督導的方式，第三方教育評估和質(zhì)量監(jiān)測等社會組織培育不足，缺乏有質(zhì)量、有社會影響力的第三方評價，評的效用得不到充分發(fā)揮。如何探索適合不同類型高校發(fā)展的、具有相對獨立性的評價體系依然任重道遠。

三、推進省域高等教育管辦評分離的思路與對策

推進高等教育管辦評分離改革是一項重大的系統(tǒng)工程，情況復雜，涉及面寬，任務艱巨。陜西高教大省的優(yōu)勢和地位面臨“前甩后追”的嚴峻形勢。深化管辦評分離改革是破解上述問題的重要舉措?！肮苻k評分離”就是管辦評的分立、分工、互動、協(xié)同，其目的是要重新構(gòu)建政府、學校、評估機構(gòu)及社會之間的相互關(guān)系。[4]應從管辦評分離是解放教育生產(chǎn)力的有效機制、是推進教育治理體系的現(xiàn)代化、是推進教育辦學主體的多元化、是推進教育評價主體的社會化的高度來認識推進教育管辦評分離的重要性和現(xiàn)實意義，增強深化高等教育管辦評分離改革的責任感和使命感。

(一)強化頂層設計，科學規(guī)范省級政府管理權(quán)限

政府管的現(xiàn)代是教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎，沒有管的現(xiàn)代化，就談不上辦和評的現(xiàn)代化。推進教育管辦評分離的實質(zhì)是在更高層次理順教育管理體制，在更大范圍優(yōu)化教育資源配置，在更大區(qū)域推進教育公平，在更高水平激發(fā)教育活力。

一是建議以增強省級政府教育統(tǒng)籌能力為重點，健全具有省域特點的教育統(tǒng)籌工作機制，加快制定深化高等教育領域綜合改革方案，積極推進教育管理體制改革、教育投入體制改革、高等教育發(fā)展機制改革。

二是構(gòu)建強有力的領導體制，強化省級政府統(tǒng)籌權(quán)力，提高政府管理高校的能力。從管理的角度看，提高教育行政管理水平非常重要。建議建立適應高等教育發(fā)展新常態(tài)的教育行政機構(gòu)。按照《意見》精神，重新優(yōu)化整合省級政府相關(guān)機構(gòu)設置，該加強的加強，該減退的減退，該優(yōu)化的優(yōu)化，不斷聚焦主要職能，理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能。同時，為確保政府管理高等教育決策的科學性，建議省級政府出面，聘請一些熟悉教育政策法規(guī)、深諳教育規(guī)律的院士、教授，成立高等教育決策咨詢委員會，為省級政府高等教育改革發(fā)展政策的制定提供參考和咨詢，把脈全省高等教育發(fā)展。

三是進一步簡政放權(quán)，擴大學校辦學自主權(quán)。建議試行省直部門教育監(jiān)管權(quán)力清單制度，逐步實現(xiàn)對高校的負面清單管理制度。對照法律簡政放權(quán)、加強事中事后監(jiān)管，不能借口內(nèi)部管理或監(jiān)管需要繞過法律授權(quán)和行政權(quán)力清單隨意設置審批、前置備案、評審、處罰等相關(guān)權(quán)力，更不能發(fā)現(xiàn)一個漏洞就建立一批審批、備案、評審事項。

(二)完善以《章程》為核心的現(xiàn)代大學制度體系，落實高校辦學自主權(quán)

學校依法自主辦學是管辦評分離改革的重點，加強現(xiàn)代大學制度建設是推進管辦評分離的基石?！兑庖姟穼β鋵嵑蛿U大學校辦學自主權(quán)、規(guī)范學校自主權(quán)行使、建立學校自我發(fā)展良性機制提出了明確要求，其核心是在給學校賦權(quán)的同時，要求建立起現(xiàn)代大學治理制度，引導學校形成既自主又自律的發(fā)展局面。[5]

一是以“法治思維”加快完善“一章八制”的制度體系。推進省域內(nèi)高等教育領域管辦評分離，制度建設是最根本的建設，制度變革是最深刻的變革，制度力量是最重要的力量，制度保障是最要的保障，應借助制度建設和變革的力量推動教育管辦評分離改革。《章程》是學校的“憲法”，是學校管理的總綱，是加強學校治理的核心。《章程》要得到有效地落實，必須有一系列的制度體系作為保障。建議各高校盡快按照推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，以《章程》為核心，全面修訂和完善原有的制度體系，建立制度建設的清單銷號機制，做好高等教育領域法規(guī)和規(guī)章的“立、改、廢、釋”工作，著力形成更加完善的自我約束、自我規(guī)范的內(nèi)部管理體制、監(jiān)督制約體制；堅持和完善黨委領導下的校長負責制，健全實施規(guī)則；建立健全高校學術(shù)委員會、教職工代表大會等工作制度，落實學校各級組織機構(gòu)民主參與、民主管理和民主監(jiān)督機制；健全與社會主動溝通聯(lián)系機制，構(gòu)建學?？茖W決策、民主監(jiān)督、社會參與的制度平臺。

二是以“績效思維”加強制度的執(zhí)行力建設。制度的生命力在于執(zhí)行，在于能夠取得實績。執(zhí)行力是干成一件事情的法寶。對于管辦評分離改革來講，提高所有利益相關(guān)者的執(zhí)行力顯得尤為重要。要善用制度之器保障辦學自主權(quán)，用好用足相關(guān)政策，切實發(fā)展制度在維護合法權(quán)益方面的作用。其中，提升高校管理干部專業(yè)化水平是加強執(zhí)行力建設的關(guān)鍵，可以采取相應的交叉掛職鍛煉、集中培訓學習、鼓勵攻讀相關(guān)領域?qū)W位的辦法，提升高校內(nèi)部管理人員專業(yè)化水平。

(三)改革評價體系，形成社會依法參與的評價機制

評價是導向，是指揮棒，是管辦評分離改革的難點，同時也是落實社會對教育管理的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要手段。因此，必須樹立開放辦大學的理念，構(gòu)建科學規(guī)范公正的教育評價體系，實現(xiàn)政府、學校、社會三個評價主體之間的良性互動。

一是堅持和完善高校的分類管理、分類考核指標體系。遵循“穩(wěn)定規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化特色、注重創(chuàng)新”的總體要求，按照“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、擴開放、強保障”的工作思路，主動出擊，有所作為，做好不同類高校教育標準體系建立完善工作，全力做好高等教育的分類管理和分類評估工作。

二是積極學校內(nèi)部自我評價機制。學校自評是評價改革的重要組成部分，也是體現(xiàn)學校辦學自主權(quán)的重要方面。高等學校應從實際出發(fā)，自覺加強校內(nèi)評價機構(gòu)建設，強化校內(nèi)績效改革制度，形成自我評價的良好機制，著力以落實學校辦學主體地位、激發(fā)學校辦學活力為核心任務，加快健全學校自主發(fā)展、自我約束的運行機制。

三是堅持以擴大社會評價為關(guān)鍵。社會評價是當前做好高校管理工作的重要參考，也是推動學校規(guī)范辦學、提高辦學水平和教育質(zhì)量的重要機制。要積極培育第三方評價組織，加強宏觀指導，采取委托代理、購買服務等方式，逐漸賦予第三方組織一定的參與評價的權(quán)力，提升第三評價的可信度。

(四)建立科學的管辦評分離改革工作監(jiān)測機制，確保取得實效

科學有效的監(jiān)測評價機制是確保管辦評分離改革取得實效的重要保障。管辦評分離不可能一蹴而就，需要循序漸進，需要有一個科學的監(jiān)測機制。為此，一是建議成立多方參與的教育管辦評分離改革工作的監(jiān)測評估機制，確保整個工作能夠沿著《意見》規(guī)定的要求健康運行。在監(jiān)測評估的機構(gòu)方面，鼓勵相關(guān)社會組織參與，通過加強政策鼓勵、財政支持等手段，引導和培育具有教育評估、教育質(zhì)量監(jiān)測資質(zhì)、有社會影響力的組織參與管辦評分離改革的監(jiān)測工作。二是加強對政府的督查。推進管辦評分離成功，政府要承擔首要責任，真正實行轉(zhuǎn)變職能，舍得利益，還權(quán)于校；學校要承擔主要責任，觸動利益，讓利于民，真正做到開放辦學、合作辦學；社會要承擔重要責任，發(fā)揮專業(yè)正能量，真正做到支教興學。三是建立健全教育評價機構(gòu)監(jiān)管機制，推動成立教育評價的行業(yè)組織，對評價機構(gòu)的資格準入、業(yè)務指導、監(jiān)督管理等實行行業(yè)自律。完善教育督導和評估監(jiān)測問責機制，建立健全公示、公告、約談、獎懲、限期整改和復查制度，提高教育督導權(quán)威性和實效性。

(感謝陜西省教育廳政策法規(guī)處石光華處長，柳謀老師對本文提供研究資源)

[1]中華人民共和國教育部.2015年全國高等學校名單[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_634/201505/t20150521_189479.html.

[2]伯頓﹒高等教育系統(tǒng)——學術(shù)組織的跨國研究[M].R.克拉克，王承緒，譯.杭州：杭州大學出版社，1994:307.

[3]李興旺.分類指導改革創(chuàng)新 推動高教內(nèi)涵發(fā)展[N].中國教育報，2015-01-09(5).

[4]四川省教育廳.抓住關(guān)鍵，主動作為，全力推進教育治理體系現(xiàn)代化[J].中國高等教育，2015(20)：13.

[5]孫霄兵.推進管辦評分離 構(gòu)建教育公共治理新格局[J].中國高等教育，2015(20)：10.

[責任編輯王耀輝]

Suggestions on the Separation of Higher Education Management,Operation,and Assessment——Taking Shaanxi Province as an Example

YANGLing-ping

(ShaanxiXueqianNormalUniversity,Xi’an710100,China)

Provincial governments are the main entities responsible for higher-education-related schooling and management in China.Therefore,government-run schooling effects rely on separation of higher education management,operation,and assessment to a great extent.In recent years,Shaanxi Provincial Government has established related government departments in Shaanxi Province which have taken various measures and also got certain achievements in this field.But there are still some problems persisted such as:it takes time to set up a complete and brand new mechanism for the government to manage higher education in accordance with the law; limited progresses have been achieved on construction of a modern school system according to University Statutes; a lot of details still need to be clarified and determined for higher education management and assessment by classification.To further promote separation of higher education management,operation,and assessment,we need to explicitly specify the administration authority of the provincial government,continuously improve the modern school system,and finally set up an assessment mechanism for all social entities to exercise duties in compliance with related laws and regulations as well as establishing a scientific mechanism for separating higher education management,operation,and assessment.

higher education; a review of the separation reform; the top-level design; evaluation mechanism

2015-09-30；

2015-10-20

楊令平，男，陜西西安人，陜西學前師范學院發(fā)展規(guī)劃處副處長、副教授，教育學博士，主要研究方向：教育管理。

■教育經(jīng)濟與管理

G647.1

A

2095-770X(2016)02-0118-04