促進城市地下空間統(tǒng)籌開發(fā)利用

文｜九三學(xué)社中央委員會

城市地下空間是指城市地表以下一定范圍內(nèi)的空間。1982 年聯(lián)合國自然資源委員會將其定位為“潛在而豐富的自然資源”。開發(fā)利用城市地下空間是解決土地緊缺、環(huán)境污染、交通擁塞等“城市病”的重要途徑，是推進城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。對此，十八屆五中全會關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議提出，要“統(tǒng)籌城市地上與地下規(guī)劃建設(shè)，加強城市地下空間的統(tǒng)籌開發(fā)利用”。

近年來，我國城市地下空間開發(fā)利用取得了積極成效，但也出現(xiàn)了不少問題，尤其在管理制度機制上存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，制約了城市地下空間的統(tǒng)籌開發(fā)利用。

一是法規(guī)制度不健全。目前，我國城市地下空間開發(fā)利用專門立法尚屬空白，涉及地下空間開發(fā)利用相關(guān)規(guī)定分散于人防、消防、地質(zhì)、環(huán)保、安全、物權(quán)等相關(guān)法律法規(guī)中，不同法律間有些規(guī)定相互矛盾，存在沖突；有些內(nèi)容各個法律均未涉及，存在空白。作為唯一一項針對地下空間開發(fā)利用的綜合性管理制度，原建設(shè)部1997年出臺的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》對我國城市地下空間開發(fā)利用起到了一定的指導(dǎo)作用，但因?qū)蛹壊桓?，?quán)威性不強，對各個部門的統(tǒng)籌力度弱；且該規(guī)定僅側(cè)重工程建設(shè)，關(guān)于地下空間資源管理、權(quán)籍管理、地質(zhì)安全管理等方面內(nèi)容基本未涉及，難以全面指導(dǎo)地下空間統(tǒng)籌利用。

二是規(guī)劃統(tǒng)籌指導(dǎo)力度弱。目前，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系較少有城市地下空間規(guī)劃的內(nèi)容，尤其是缺乏地下空間控制性詳細規(guī)劃，更談不上在控制性詳細規(guī)劃指導(dǎo)下的地下空間規(guī)劃許可制度。一些城市即使編制了地下空間規(guī)劃，也因為基礎(chǔ)資料不足、編制方法技術(shù)落后、規(guī)程規(guī)范缺乏等原因，導(dǎo)致規(guī)劃的科學(xué)性、系統(tǒng)性不足，難以統(tǒng)籌指導(dǎo)地下空間合理利用。

三是用地管理明顯缺位。盡管物權(quán)法第一百三十六條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”，實際上承認了地下空間的建設(shè)用地屬性，但是，目前地下空間并未全面納入我國土地管理工作范疇，突出表現(xiàn)為國家層面未明確城市地下空間開發(fā)利用之前必須經(jīng)過法定供應(yīng)環(huán)節(jié)，實踐中多數(shù)城市也就沒有開展地下空間供應(yīng)，由此帶來了基本建設(shè)程序混亂、地下空間出讓金流失以及產(chǎn)權(quán)糾紛方面的風(fēng)險。保守估算，全國每年因此少收或延遲收取的地下空間出讓金達數(shù)百億元，導(dǎo)致巨大的國有資產(chǎn)流失。由于未辦理供應(yīng)手續(xù)就開發(fā)建設(shè)，一些地下空間無法確權(quán)登記。據(jù)調(diào)查，全國地下空間產(chǎn)權(quán)登記率只有40%左右。確權(quán)登記環(huán)節(jié)的缺失，埋下了大量產(chǎn)權(quán)糾紛隱患。近年來，各地多次爆發(fā)了開發(fā)商與業(yè)主之間關(guān)于地下車庫產(chǎn)權(quán)歸屬的爭議甚至沖突。

四是工程建設(shè)管理薄弱環(huán)節(jié)多。目前，我國城市地下空間工程建設(shè)管理基本上沿用地面模式，缺乏專門的工程建設(shè)管理制度、工程建設(shè)標(biāo)準和規(guī)程規(guī)范。城市地下空間工程建設(shè)系統(tǒng)性缺乏，常常遭遇計劃實施的地下工程與其它已竣工地下工程相沖突等情況。地下空間開發(fā)對地質(zhì)環(huán)境影響評估和防范不夠，常導(dǎo)致地下水流失、地面塌陷、透水等嚴重的地質(zhì)環(huán)境問題。地下空間開發(fā)工程質(zhì)量監(jiān)管也存在不到位的情況。

針對以上現(xiàn)實，提出如下建議：

一是強化頂層設(shè)計，完善城市地下空間開發(fā)利用法規(guī)制度。從出臺政府規(guī)章及推動立法兩個層面，強化城市地下空間開發(fā)利用管理頂層制度設(shè)計。近期，由國務(wù)院制定《城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》，以政府規(guī)章的方式，明確城市地下空間性質(zhì)、規(guī)劃、用地、建設(shè)、產(chǎn)權(quán)、使用、管理體制等內(nèi)容，為地下空間統(tǒng)籌開發(fā)利用提供統(tǒng)一、權(quán)威、明確的制度依據(jù)。遠期，由全國人大制訂城市地下空間開發(fā)利用專門法律，并對相關(guān)法律中涉及地下空間開發(fā)利用有沖突的內(nèi)容予以針對性修訂。

二是完善城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃管理制度，強化規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)。將城市地下空間開發(fā)利用全面納入城市規(guī)劃管理體系。全面編制城市地下空間控制性詳細規(guī)劃，建立并嚴格實施控制性詳細規(guī)劃指導(dǎo)下的城市地下空間“一書兩證”許可制度?？茖W(xué)系統(tǒng)編制城市地下空間規(guī)劃，加強與地面規(guī)劃的統(tǒng)籌力度。建立完善城市地下空間規(guī)劃標(biāo)準和技術(shù)規(guī)范體系。建立城市地下空間信息調(diào)查制度和信息共享制度，定期開展城市地下空間調(diào)查，建立共建共享的城市地下空間信息庫。

三是完善城市地下空間開發(fā)利用用地管理制度，強化資源、資產(chǎn)和權(quán)籍管理。將城市地下空間全面納入國土資源管理體系。建立城市地下空間供應(yīng)制度，對經(jīng)營性地下空間實行有償供應(yīng)，對非經(jīng)營性地下空間實行劃撥供應(yīng)?？筛鶕?jù)實際情況，采取地上、地下空間一并供應(yīng)，或單獨組織地下空間供應(yīng)。完善城市地下空間產(chǎn)權(quán)與權(quán)籍管理制度，將地下空間納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記范疇，全面推進城市地下空間確權(quán)登記，提高產(chǎn)權(quán)登記率。

四是完善城市地下空間開發(fā)利用建設(shè)管理制度，強化針對性、系統(tǒng)性和安全性。建立針對城市地下空間開發(fā)利用特點的工程建設(shè)管理制度，明確地下空間建設(shè)資質(zhì)、設(shè)計、設(shè)計審查、施工許可、設(shè)計變更、竣工驗收等方面的管理要求。研究出臺地下空間開發(fā)利用工程建設(shè)、勘察設(shè)計標(biāo)準和規(guī)范。做好不同地下空間工程建設(shè)項目之間的施工組織協(xié)調(diào)。完善項目環(huán)境影響評價制度，強化地下空間開發(fā)利用地質(zhì)環(huán)境影響評價內(nèi)容。強化城市地下空間開發(fā)工程質(zhì)量監(jiān)管，特別是強化地下商業(yè)街、地下危險品倉庫及地下綜合管廊等地下空間開發(fā)利用工程質(zhì)量監(jiān)管。