“農(nóng)民銀行”監(jiān)管策

吳登寬

重在樹立安全第一的觀念，防范系統(tǒng)性、交叉性風(fēng)險(xiǎn)，避免資金互助組織系統(tǒng)脆弱并傳遞風(fēng)險(xiǎn)。

不久前有報(bào)道稱，江蘇徐州賈汪農(nóng)村資金互助合作社突然倒閉，導(dǎo)致235戶村民入股的1005萬元資金無法返還。

由于合作金融至今無法可依，資金互助組織通常以合作型農(nóng)民互助會(huì)來定位，尚未捋順監(jiān)管條線，更未構(gòu)筑起合理的監(jiān)管框架。

作為中國最基層的金融機(jī)構(gòu)——資金互助組織，其數(shù)量之多、模式之雜、監(jiān)管之難，更應(yīng)受到各級(jí)監(jiān)管部門的高度重視。

三類機(jī)構(gòu)有前景

根據(jù)“十三五”規(guī)劃綱要要求，我國將逐步健全商業(yè)性金融、開發(fā)性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補(bǔ)充的金融機(jī)構(gòu)體系。目前，前三者均體量較大且發(fā)展相對(duì)成熟，唯有合作性金融略顯薄弱。

商業(yè)性金融側(cè)重于以資產(chǎn)配置來實(shí)現(xiàn)盈利，開發(fā)性金融以開發(fā)和建設(shè)為主，政策性金融側(cè)重于行業(yè)補(bǔ)貼和扶貧。合作性金融，則是不以盈利為目的互助合作，介于政策性金融與商業(yè)化金融之間，但主體上又不同于開發(fā)性金融，是參與者之間的互幫互助。

可以說，合作性金融是我國最基層的金融模式，是解決“三農(nóng)”融資難、融資貴的關(guān)鍵。

目前，各省的合作性金融機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大、模式甚多，但較有發(fā)展前景且風(fēng)險(xiǎn)可控的主要有三類：

一是信用合作類，集合了信用、供銷、生產(chǎn)“三位一體”，例如遍布全國的資金互助組織。

二是擔(dān)保合作類，即區(qū)別于商業(yè)性擔(dān)保、政策性擔(dān)保的互助擔(dān)保組織，通常由數(shù)十人共同組成，專門為其成員在向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款時(shí)提供擔(dān)保。

三是保險(xiǎn)合作類，以家庭財(cái)產(chǎn)、意外傷害、農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)房、居民大病醫(yī)療等主業(yè)保險(xiǎn)品種，不以營利為目的，旨在村民出錢共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、相互救濟(jì)。目前，這三類機(jī)構(gòu)均在全國開展了試點(diǎn)工作。

對(duì)我國最基層的“銀行”不宜過度悲觀于風(fēng)險(xiǎn)，也不宜樂觀地過多運(yùn)用行政化手段來鼓勵(lì)其盲目擴(kuò)張。

我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三類機(jī)構(gòu)均存在一定的市場(chǎng)需求，數(shù)量較多的還是信用合作類，即各類資金互助組織，主要存在于偏遠(yuǎn)農(nóng)戶以及小額、無抵押融資等領(lǐng)域，對(duì)商業(yè)性金融、開發(fā)性金融和政策性金融有查漏補(bǔ)缺的作用。但由于合作金融立法缺失，其模式、風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管等均來自于實(shí)踐總結(jié)，各地情況不盡相同，需要因地制宜甚至一省一策。

類銀行模式走不通

作為信用合作組織，農(nóng)村資金互助組織可謂是我國最基層的“銀行”，其全國數(shù)量數(shù)以萬計(jì)，攸關(guān)廣大農(nóng)民、農(nóng)村的生產(chǎn)生活質(zhì)量，更攸關(guān)我國金融系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定，甚至事關(guān)農(nóng)村基層的政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

對(duì)此，我們應(yīng)秉承客觀的態(tài)度，積極穩(wěn)妥地對(duì)其進(jìn)行管理，不宜過度悲觀于風(fēng)險(xiǎn)，也不宜樂觀地過多運(yùn)用行政化手段來鼓勵(lì)其盲目擴(kuò)張。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與銀行等金融機(jī)構(gòu)相比，資金互助組織的優(yōu)勢(shì)在于：

首先，風(fēng)險(xiǎn)控制上，資金互助組織是基于地緣、業(yè)緣和親緣基礎(chǔ)而成立的，架構(gòu)在同村或同一合作社之上，成員之間或?yàn)猷徖镟l(xiāng)親或?yàn)橘Q(mào)易伙伴，信息相對(duì)透明。并且，中國的農(nóng)民安土重遷，鄉(xiāng)規(guī)村譽(yù)具有較強(qiáng)的道德約束力，明顯強(qiáng)于以商業(yè)關(guān)系為基礎(chǔ)的商業(yè)銀行模式。這就決定了資金互助組織只能存在于一定區(qū)域之內(nèi)，不能大范圍、大規(guī)模經(jīng)營。

其次，根據(jù)原則，資金互助組織的出資者即是融資者，能夠?qū)崿F(xiàn)收益內(nèi)化，將利差讓給農(nóng)戶而非股東方，本質(zhì)上比商業(yè)銀行更接地氣、更惠民。但需要注意的是，收益內(nèi)化則風(fēng)險(xiǎn)也內(nèi)化，風(fēng)險(xiǎn)由農(nóng)戶自行承擔(dān)。

然而，爭(zhēng)論焦點(diǎn)也就在于此——資金互助組織究竟能否發(fā)展類銀行業(yè)務(wù)，以求在限定范圍內(nèi)吸儲(chǔ)和放貸？能否由股東方“出大頭”來貸款給民眾，以求利差？監(jiān)管部門又能否對(duì)其進(jìn)行類銀行式監(jiān)管？

作為類銀行機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)系統(tǒng)之下的資金互助社已在全國諸多地方陸續(xù)爆發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)，而且牽涉了大量的監(jiān)管精力，效果卻并不如意。落地到地方政府監(jiān)管的資金互助會(huì)，其運(yùn)作模式尚在討論之中。

實(shí)踐證明，類銀行運(yùn)作模式和類銀行監(jiān)管都很難行得通，原因有三：

其一，吸收存款與發(fā)放貸款是商業(yè)銀行的經(jīng)營思維，具有高杠桿性和脆弱性，需要嚴(yán)格的外部監(jiān)管、優(yōu)質(zhì)的股東和專業(yè)的管理，而資金互助組織明顯不具備這些條件，一出生就帶著硬傷。

其二，利率市場(chǎng)化正不斷吞噬商業(yè)銀行賴以生存的利差收入，銀行機(jī)構(gòu)的高利潤時(shí)代已然過去，一部分銀行業(yè)已面臨生存問題。而異化為了類銀行機(jī)構(gòu)的資金互助組織，將可能更快地被淘汰出局。

其三，與銀行相比，資金互助組織在諸多方面劣勢(shì)明顯：

規(guī)模方面，其資產(chǎn)規(guī)模通常為1000萬-2000萬元，不具備規(guī)模效應(yīng)來攤薄人力、物力等諸多成本，邊際運(yùn)營成本高昂。例如，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一家資金互助組織通常每年人員開支為50萬-80萬元，占年貸款額的5%以上，與銀行貸款利率已相差無幾，因而虧本經(jīng)營的居多。

人才方面，銀行員工年薪約10萬-100萬元，而資金互助組織員工年薪常低于10萬元，部分甚至連合格的會(huì)計(jì)人員都難以聘用，風(fēng)控自然跟不上。

客戶方面，銀行多為大中型企業(yè)和優(yōu)質(zhì)個(gè)人客戶，又有優(yōu)質(zhì)的抵（質(zhì)）押品，但資金互助組織的客戶多是難以獲得銀行服務(wù)的人群，且缺乏足值的抵（質(zhì)）押物，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較大。

資金成本方面，資金互助組織的聲譽(yù)、信用明顯弱于銀行，大多只能高息攬儲(chǔ)，且不具備銀行那樣全區(qū)域、全天候的資金結(jié)算功能，很難吸引低成本的結(jié)算存款，農(nóng)戶存錢的積極性偏低，資金成本常明顯高于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。

流動(dòng)性方面，盡管資金互助組織日常也有備付金，但缺乏銀行在自身業(yè)務(wù)層面和全國銀行間市場(chǎng)的資金調(diào)配能力，也缺乏人民銀行進(jìn)行流動(dòng)性支持，極易因風(fēng)吹草動(dòng)而出現(xiàn)擠兌，引發(fā)兌付危機(jī)甚至倒閉。

另外，其備付金缺乏安全可靠、高度流動(dòng)性的投資渠道，而資金來源成本較高，利差損失較大，使得利差收入有時(shí)難以覆蓋備付金的資金成本，只能進(jìn)一步高息吸儲(chǔ)、高息放貸。由此，雖然稍微增加了收益，其管理難度卻驟增，資金成本不斷抬升，客戶質(zhì)量不斷下降，經(jīng)營效益不斷下降，最終走向倒閉。

治理結(jié)構(gòu)方面，各地的資金互助組織“三會(huì)一層”多為虛設(shè)，通常由大股東做主且主要股東大多缺乏金融知識(shí)，挪用資金、違規(guī)經(jīng)營等風(fēng)險(xiǎn)較難防治。

由此可見，資金互助組織的經(jīng)營、監(jiān)管不能簡(jiǎn)單套用銀行模式，必須從合作金融的本質(zhì)出發(fā)，堅(jiān)持區(qū)域化、小額化，實(shí)現(xiàn)成員之間相互投資、相互融資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、平等互助。

十大監(jiān)管原則

監(jiān)管資金互助組織，基本無先例可循，依賴于各地多年的自身探索，可梳理出以下十大原則。

一是資金和人員的封閉性原則，即資金互助組織須落在村級(jí)單位或農(nóng)村合作社、供銷社等層面，堅(jiān)持同村、同社或同會(huì)內(nèi)部的閉環(huán)運(yùn)作。

二是真實(shí)用途原則。資金互助組織必須以多種手段把握貸款的真實(shí)用途，充分發(fā)揮理事會(huì)對(duì)農(nóng)戶真實(shí)信息的掌握作用，并對(duì)每筆貸款把握住第一還款來源，還款額須有未來的現(xiàn)金流相對(duì)應(yīng)，根據(jù)現(xiàn)金流安排還款期限。

三是從業(yè)人員熟悉客戶和業(yè)務(wù)原則。資金互助組織可以選擇職業(yè)道德好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的會(huì)員兼任業(yè)務(wù)人員，也可以選聘有經(jīng)驗(yàn)尤其銀行業(yè)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)人員，并且熟悉會(huì)員情況。對(duì)業(yè)務(wù)人員應(yīng)建立激勵(lì)與約束并重的機(jī)制，根據(jù)正常貸款平均余額給予一定比例獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)損失給予一定賠償，以此促進(jìn)業(yè)務(wù)人員勤勉盡職，避免道德風(fēng)險(xiǎn)。

四是堅(jiān)持賬款分離原則。要求當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行或其他涉農(nóng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)資金互助組織進(jìn)行資金托管，賬款信息明晰透明，做好會(huì)計(jì)核算工作，每筆資金通過前述機(jī)構(gòu)以委托貸款方式向會(huì)員發(fā)放。并且，監(jiān)督資金互助組織按照規(guī)則運(yùn)作，杜絕資金挪用等重大違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

五是非營利性和低成本原則。資金互助組織的主要功能是實(shí)現(xiàn)各成員之間的資金調(diào)劑，營利不是其經(jīng)營目的，因而采取民政登記，取得非企業(yè)社團(tuán)法人資格，由財(cái)政和稅務(wù)認(rèn)定給予非營利組織免稅政策并且不得分紅。財(cái)政資金尤其扶農(nóng)、扶貧資金從原來的無償撥付改成向免息貸款的支持方式，以此來提升農(nóng)民造血功能，同時(shí)大大提高財(cái)政專項(xiàng)資金運(yùn)用效率，實(shí)現(xiàn)扶農(nóng)、扶貧資金循環(huán)使用。并且，資金互助會(huì)盡量使用合作社、村委會(huì)已有的辦公場(chǎng)所，原則上不設(shè)柜臺(tái)，實(shí)現(xiàn)辦公費(fèi)用零成本。

六是依法合規(guī)性原則。資金互助組織所有的經(jīng)營活動(dòng)須依照現(xiàn)行法律法規(guī)和金融制度，禁止從事或變相從事未經(jīng)許可的業(yè)務(wù)，同時(shí)防止其他任何組織、單位和個(gè)人套用“資金互助會(huì)”名義來非法攬儲(chǔ)、非法集資等，要堅(jiān)持將資金互助組織扶植成為一個(gè)支農(nóng)支小的合作金融行業(yè)，構(gòu)建起行業(yè)健康發(fā)展的基本條件。

七是小額、分散、平等、互助原則。資金互助組織對(duì)單戶農(nóng)戶貸款最高額度要“比例控制、額度控制、倍數(shù)控制”，即控制在該組織資金總額一定比例之內(nèi)（如5%），且不超過一定的絕對(duì)數(shù)額（如當(dāng)?shù)仄骄彝タ芍涫杖氲?倍，同時(shí)扣減其他負(fù)債），不超過該農(nóng)戶投資于資金互助會(huì)資金的一定倍數(shù)以內(nèi)（如5倍）。同時(shí)，采用民主集中制管理方式，所有成員享有平等權(quán)益，相互監(jiān)督、相互促進(jìn)和相互救助，既要有相對(duì)的牽頭人，又要防止一戶獨(dú)大或若干戶控制等現(xiàn)象，侵害其他農(nóng)戶利益或出現(xiàn)非法經(jīng)營。

八是監(jiān)管、主管、自律分層管理原則。建議中央明確地方金融管理部門的監(jiān)管權(quán)限、職責(zé)問題，適時(shí)賦予法定監(jiān)管職權(quán)，發(fā)揮行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管功能。同時(shí)，合作社的主管部門要發(fā)揮組織、推動(dòng)和日常管理職責(zé)?？h級(jí)人民政府作為風(fēng)險(xiǎn)管理和處置的第一責(zé)任人。借鑒其他金融協(xié)會(huì)的做法，相應(yīng)成立資金互助組織聯(lián)合會(huì)等行業(yè)自律機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化金融知識(shí)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流。

九是信息透明原則。資金互助組織、托管銀行應(yīng)當(dāng)定期向監(jiān)管層披露其經(jīng)營情況，同時(shí)應(yīng)向成員披露其有關(guān)資產(chǎn)及經(jīng)營現(xiàn)狀，成員之間應(yīng)相互關(guān)注動(dòng)態(tài)，對(duì)影響安全運(yùn)作的會(huì)員信息應(yīng)及時(shí)報(bào)告。

十是建立重要人員約束機(jī)制和會(huì)員信用體系原則。資金互助組織理事、監(jiān)事、業(yè)務(wù)人員等關(guān)鍵人員的自身風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)該組織整體風(fēng)險(xiǎn)具有至關(guān)重要的傳遞作用，因此其任職應(yīng)具備審慎性條件，并強(qiáng)力約束其在該組織內(nèi)的融資。

當(dāng)然，以上十大監(jiān)管原則的重中之重，是樹立安全第一的觀念，防范系統(tǒng)性、交叉性風(fēng)險(xiǎn)，避免資金互助組織出現(xiàn)系統(tǒng)脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)傳遞性，從而積極穩(wěn)妥且有組織、有計(jì)劃、有管理地發(fā)展，在局部地區(qū)先試點(diǎn)，成熟一家發(fā)展一家，逐步放開，以點(diǎn)帶面。