高等教育“問責三角”的主要實踐與國際趨勢

宋　佳

(香港中文大學 教育行政與政策學系，香港 999077)

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高等教育“問責三角”的主要實踐與國際趨勢

宋佳

(香港中文大學 教育行政與政策學系，香港 999077)

在伯克構(gòu)建的高等教育“問責三角”中，政府優(yōu)先事項、學術關懷和市場力量處于不斷沖突和調(diào)和的過程中。認證、學術審計、評估和績效撥款等不同的問責形式在發(fā)展和演進的過程中呈現(xiàn)出不同的趨向。認證及學術審計主要是對學術的關懷及對政府力量的回應；評估直接服務于院校自我反思和質(zhì)量改進，間接服務于外部問責所需；績效撥款強調(diào)政府權威。不同的問責制度之差異的根本原因在于關注的焦點有內(nèi)外之別，院校行動的驅(qū)動不同，對問責結(jié)果是否可以統(tǒng)一比較存在分歧?？傮w而言，國際視野下的高等教育問責制度，問責力量不斷向政府和市場兩極偏移，學術力量有所消減。因此，良好的問責框架構(gòu)建需要專業(yè)問責的回歸、深度學術關懷和“三角力量”的利益平衡。

高等教育問責；政府問責；市場問責；學術專業(yè)問責

一、伯克“問責三角”中的問責形式

克拉克( Burton Clark)提出了高等教育治理的三角框架，即政府控制、學術寡頭和市場模式在高等教育體系中的三股協(xié)調(diào)力量。伯克(Joseph Burke)在此基礎上，根據(jù)不同問責形式下大學對不同主體的回應而得出的問責三角模式，實質(zhì)上也代表了三種不同的問責傾向，即政府(政治)問責、專業(yè)問責和市場問責[1]。政府問責反映了政府和公眾對高等教育的需求和期待；專業(yè)問責則代表了學術人員(團體)的關注和旨趣；市場問責是在學生家長、商業(yè)伙伴和其他外部利益群體的倒逼下推進大學教育教學改革，以滿足不同持份者的利益需求。

在高等教育審計和問責的過程中，在院校內(nèi)部利益和外部問責之間始終存在諸多矛盾和沖突，主要體現(xiàn)在：院校提升和外部問責之間，同行評估和外部管制之間，輸入和過程對比輸出與結(jié)果，名譽聲望和問責回應之間，咨詢和評估，威望和績效，信任和證據(jù)事實之間，量化方法與質(zhì)性方法的差異。這些沖突都可以相對集中地用“問責三角”來描述，即代表國家利益的政府力量、表達學術訴求的專業(yè)力量和滿足市場期待的市場力量之間的角力和博弈[2]。伯克“問責三角”及不同的問責形式如圖1所示。

圖1　伯克問責三角及不同的問責形式

注：AA=Academic Audits(學術審計), AC=Accreditation(認證), AS=Assessment(評估), MF=Market Force(市場力量), PB=Performance Budgeting(績效預算), PF=Performance Funding(績效撥款), PR=Performance Reporting(績效報告),RC=Report Cards(報告卡)

資料來源:Burke, J. C. The three corners of the accountability triangle:Serving all, submitting to none. In J. C. Burke (Ed.),AchievingAccountabilityinHigherEducation:BalancingPublic,AcademicandMarketDemands.

英國、澳大利亞和新西蘭等國在構(gòu)建本國的高等教育質(zhì)量保障體系中，均不同程度地采取了學術審計或院校審計。學術審計體現(xiàn)了最大限度的對學術關懷和政府力量的回應，未來可能會對市場力量有所回應。盡管學術審計最初是作為質(zhì)量保障機制的一項重要內(nèi)部過程由學術團體進行的，但這項制度在保護專業(yè)規(guī)范、提升院校表現(xiàn)和發(fā)揮問責作用方面表現(xiàn)出了靈活性和有效性。和評估制度逐漸走向內(nèi)向問責相反，學術審計在趨向成熟的過程中，顯現(xiàn)出更多的外向問責特征，包括公布審計結(jié)果、關注學生學習結(jié)果等。盡管有學者預測其對市場力量的關注度會增加，但仍然不會改變政治力量和學術力量對它的雙重影響。美國的高等教育問責主要是認證模式。認證是側(cè)重于學術關懷的，盡管院校管理者和教授會抱怨地區(qū)認證增加了大學不必要的行政負擔，但主導認證工作的人員代表了學術力量和同行評估。最初，認證的關注焦點是學生和資源的投入情況以及院校完成使命過程中的內(nèi)部治理和學術行為，隨著其不斷發(fā)展成熟，日益凸顯出其對學生學習、院校結(jié)果和治理過程的重視。

評估作為一種問責制度，在不同國家有不同的制度設計，如英國的教學與科研評估、中國的本科教學評估、英美澳等國以及中國新一輪本科審核評估中的院校自我評估。有的評估結(jié)果具備可比性和排序性，有的不具備。隨著時間推移，評估作為外部問責和院校自我提升之間的聯(lián)結(jié)愈發(fā)松弛，評估將直接服務于院校自我反思和質(zhì)量改進，間接服務于外部問責所需，希望借此消解評估本身所攜帶的外部強制性，進而激發(fā)學術組織的主動性，但也有學者指出這種消解不會帶來上述理想結(jié)果，反而會使院校失去壓力帶來的動力。但凡想將評估從外部問責制度中解除出來的決定，都是希望其能在“問責三角”中遠離政府或市場力量，逐漸靠近學術關懷一角。

很明顯，市場力量會對院校的教學、研究和服務項目構(gòu)成一定影響。這其中包括來自學生、雇主、大學外部合作伙伴等視角和立場展開的調(diào)查，如澳大利亞的畢業(yè)生去向調(diào)查(Graduate Destination Survey, GDS)、課程體驗問卷(Course Experience Questionnaire, CEQ)、畢業(yè)生技能評估(Graduate Skill Assessment, GSA)以及美國的全國學生參與調(diào)查(National Survey of Student Engagement, NSSE)等。中國當前雖然還未推行全國性的學生調(diào)查，但清華大學、西安交通大學等院校已經(jīng)在借鑒一些國外學生調(diào)查的基礎上開展校本學情調(diào)查，以服務內(nèi)部辦學反思和質(zhì)量提升。在政府財政緊縮的境況下，學生學費和研究收入突顯了市場力量對院校發(fā)展的意義，加之政府不斷下放權力并且直接資助學生而非學校的做法，迫使院校關注學生需求和利益。盡管市場力量在直接提高質(zhì)量方面沒有明顯建樹，但政策制定者要求大學要對市場做出回應。“問責三角”中呈現(xiàn)出向政府力量控制角度適度漂移的跡象。

與績效和財務捆綁在一起的問責都體現(xiàn)了較高的政府控制?？冃芸顝娬{(diào)政府權威，對學術和市場力量較少關注。一些負責績效撥款的中間協(xié)調(diào)機構(gòu)，通常并不是根據(jù)法律法規(guī)來分配資金，而是根據(jù)與院校領導的咨詢談話和相關項目申請。從政策制定的角度來講，這樣的方式肯定存在績效撥款和預算的偏差。有學者建議將政府控制的績效撥款權力適度讓渡給院校，讓院校根據(jù)自我使命和目標自行決定如何分配和使用資金，但是就目前情況來看，績效撥款牢牢站在“問責三角”中政府力量控制的頂端。績效預算比起績效撥款來說，更靠近市場力量，其績效指標和學生、工商業(yè)界、社會組織有關，但總的來說也是由政府控制的?？冃蟾嬷贫纫餐瑯邮艿秸耐瞥绾蛯W術人員的抵制。公布的績效報告結(jié)果可能會對潛在的學生群體產(chǎn)生影響，但由于其一貫以來“長篇大論”和復雜難懂的風格，對政策制定者和學生家長其實起不到實質(zhì)作用，即使里面包含了批量的事實數(shù)據(jù)作為支撐，也不一定是學生所希望得到的有用的詳細信息和資料。在“問責三角”中，它越來越趨向中心，因為它的設計理念中包含了市場關注和較強的院校主動性。

報告卡制度是美國一項全國性的旨在比對各州高等教育事業(yè)發(fā)展情況的政策。與其他問責制度強調(diào)院校表現(xiàn)不同，州報告卡關注本州的和全美社會的高等教育整體發(fā)展，所以其離學術關懷和市場力量都比較遠，是典型的政治問責制度。中國新一輪的本科教學審核評估中，要求各院校填寫的年度《本科教學質(zhì)量報告》及《教學基本狀態(tài)數(shù)據(jù)分析報告》實質(zhì)上就是這種報告制度。報告制度在伯克問責三角中居于政府控制的最頂端。

二、問責制度之差異形成的原因

首先是關注的焦點有內(nèi)外之別。認證、評估和學術審計主要關注院校內(nèi)部過程，依賴學術團體內(nèi)成員的同行評估。報告卡制度、市場力量、績效報告、績效預算和績效撥款主要關注外部人員和外部力量的需求。當前，盡管不同的問責制度在相互向彼此關注的方向移動，但尚無哪一種問責制度能夠完全在內(nèi)部關注和外部利益之間取得足夠平衡。從高等教育問責制度的發(fā)展來看，最先都是源于外部壓力。認證、評估和學術審計一開始就內(nèi)含了內(nèi)向問責和專業(yè)問責的向度，強調(diào)對專業(yè)規(guī)范的回應以及同行的參與。報告卡、績效報告、績效預算、績效撥款和市場力量代表外向問責，也包含了上行問責的要素，即對行政和法律部門負責。內(nèi)外向度的兩分是問責制度客觀存在的特征，大學作為一個組織，不僅需要傾注于內(nèi)部專業(yè)人員的發(fā)展，也必須對外在“客戶”的需求做出回應。

其次是院校行動的驅(qū)動不同。問責之所以能夠驅(qū)動院校的表現(xiàn)趨向良性或期待的方向，依賴的是三個要素：信息、宣揚和資源。信息通過問責能夠為院校認清自身情況、規(guī)劃下一步改進行動提供參考；宣揚意味著問責結(jié)果會被公之于眾，院校會據(jù)此來宣傳自我形象；資源則是指問責結(jié)果會直接關系到院校是否會獲得及獲得多少發(fā)展所需資源，主要涉及財政資金問題。認證主要是信息驅(qū)動問責機制，是為了明白院校內(nèi)部的表現(xiàn)如何，所搜集的信息都被認為是對提升和改進內(nèi)部表現(xiàn)有價值的。相反，報告卡、績效報告、市場力量等問責方式的前提假設，是問責報告的公布會對院校形成壓力，令其不得不努力表現(xiàn)，否則會在院校的對外宣傳和形象建設工作上處于劣勢，進而影響院校的發(fā)展。學術審計也帶有此種內(nèi)涵，不過它還有信息驅(qū)動。此外，對績效撥款和預算的競爭以及市場力量的影響直接影響到院校的發(fā)展資源，其背后假設也是資源會對院?？冃П憩F(xiàn)起到關鍵作用。

毫無疑問，不論是何種問責，信息都是必備要素。同時，問責結(jié)果的公開性和宣揚性也是必要條件，尤其是對處于民主社會中的公共服務組織來說。而資源作為院校發(fā)展的最主要依賴也不可或缺。就目前發(fā)展階段來說，雖然內(nèi)部信息的獲得可能足以激發(fā)大學進行質(zhì)量改進，但持續(xù)性的變化還必須要求問責結(jié)果的公開和資金驅(qū)動的存在。就獎懲結(jié)果的力度和表現(xiàn)方式來看，可以分為柔性、中性和剛性三種：關注于院校內(nèi)部表現(xiàn)的、以獲得相關信息為目的的方式是最柔性的問責方式；通過公布院校評估報告的形式來換取公眾認可與否，是較為中性的問責方式；對院校影響最大的是資源的失去或獲得，如績效撥款制度，這是剛性的問責方式。

最后是關于問責結(jié)果應該是“因校制宜”還是在相對統(tǒng)一的標準上進行比較這個問題，不同學者有不同看法。有的認為因為每一所院校情況都是不同的，所以不能用統(tǒng)一尺子來衡量，問責結(jié)果也應該是基于不同院校的情況作出個性化評價，而不是將結(jié)果集中起來進行高低對比。即使是比較，也應該是在劃分院校類別的基礎上在同類中進行比較，這樣可以最大化地保持高等教育系統(tǒng)的多元性。盡管如此，在比較的時候也還要關照院校的使命、規(guī)模和環(huán)境等因素。另外也有觀點認為，一旦缺乏了可相互比較的基準，問責的效力和院校的動機會相應降低。

其實，這些高等教育問責形式并非是完全獨立互斥的，而是處在相互借鑒和結(jié)合的過程中。盡管如此，目前高等教育問責制度仍然存在不少問題：在問責目標和優(yōu)先性方面尚未達成完全一致；政策制定者、高等院校和學生家長在問責的實施和期待方面缺乏溝通；撕裂了院校自我提升和外部問責之間的關系；缺乏直接測評學生學習的方法；政府、高等教育系統(tǒng)、大學和院系在問責上的努力方向不同；問責措施缺乏整合性和統(tǒng)一性；問責制度的符號意義大于具體實踐效果。雖然各國高等教育情況不盡相同，但相同的是：問責都處于政府力量、學術關懷和市場力量的回旋中。

良好的問責制度應該具備如下特點：明確界定清楚政府最希望從高等教育中得到什么，并且要經(jīng)過社會相關團體、公民代表、政府和教育領導的同意；形成一個能在政府關注、學術關懷和市場需要之間力量平衡的問責實施計劃，在三方力量組成的國家層面的管理機構(gòu)下，制定實施計劃的目標、績效指標、時間表；不論是公立還是私立院校，都要加入到問責中來；對于追求外部問責結(jié)果的問責制度來說，要最大程度地保護院校內(nèi)部自主性；在保證問責措施多樣性和完整性的前提下，要確保有充足且持續(xù)的資金服務于問責目標的不斷調(diào)整；在問責制度下，所有院校都能在自己所設定的辦學使命和目標上取得滿意表現(xiàn)；在問責制度設計和具體實施之間，無論是政府、高等教育體系還是院校層面，都應該形成一個成熟的方案，且相互融為一體；不論是年度績效報告、進度報告、質(zhì)量報告還是五年或多年一次的學術審計或評估，都應該要發(fā)現(xiàn)新問題，探索新需求；大學內(nèi)部評估報告要將院系結(jié)果、大學使命和問責要求結(jié)合起來。實質(zhì)上，高等教育需要的不是有更多的問責任務去完成，而是一個良好的問責框架和環(huán)境。

三、高等教育問責制度的發(fā)展趨勢

從高等教育問責制度的發(fā)展脈絡來看，問責力量呈現(xiàn)出由專業(yè)問責不斷向政府問責和市場問責漂移的跡象。從單個的問責形式和實踐來看，盡管大家已經(jīng)注意到學術團體自治的重要性和必要性，但管理權威和市場導向仍然強勁，學術力量發(fā)揮的能量空間較小。

1.新自由主義改革以來問責形態(tài)的變化

從20世紀80年代開始，在西方新自由主義思潮的影響下，社會公共部門開始了強勁的市場化導向改革。可以從三方面剖析新自由主義的內(nèi)涵：既是一種意識形態(tài)，也是一種治理模式，同時也意味著一攬子政策規(guī)劃。意識形態(tài)是指新自由主義的萌生和推廣是由社會上層和精英力量發(fā)起的，是基于社會階層利益最大化考量而施行的經(jīng)濟改革；治理模式是指權力的不斷分化和下放，避免中央政府的權力過于集中；一攬子政策規(guī)劃的核心是“D-L-P模式(Deregulation, Liberalization, Privatization)”，即經(jīng)濟上放松管治，貿(mào)易和商業(yè)自由化，國有產(chǎn)業(yè)的私有化。文獻多傾向于將新自由主義作為一種治理理念和政策導向進行分析。

從表1可以看出，新自由主義改革對教育領域的影響就是教育市場化，促進消費者(學生家長)選擇、契約服務和績效表現(xiàn)。這意味著教育領域的問責方式和形態(tài)也出現(xiàn)了相應變化，由原來的專業(yè)問責向市場問責以及表現(xiàn)問責傾斜。專業(yè)問責階段是指基于教師或?qū)W術團體專業(yè)判斷和自治的基礎上對學生發(fā)展做出回應；市場問責則意味著院校發(fā)展、辦學過程和效果要對學生家長負責，通過學生家長的選擇和評價倒逼院校做出符合利益相關者關注的行為；表現(xiàn)問責的背后是政府或行政管理力量，旨在通過一系列績效表現(xiàn)指標，將教師的教學表現(xiàn)或科研產(chǎn)出與相應獎懲措施聯(lián)系起來，通過競爭提升高等教育質(zhì)量。專業(yè)化階段與新自由主義改革以來教育問責的變化如表1所示。

表1　專業(yè)化階段與新自由主義改革以來教育問責的變化

資料來源：Ranson, S.Public accountability in the age of neo-liberal governance.

2.政府主導下的問責及背后邏輯

政府主導下的高等教育問責情境中，大學質(zhì)量觀體現(xiàn)的是遵守規(guī)范的要義，即大學只有遵守特定標準和規(guī)范才能實現(xiàn)質(zhì)量保障，在可測評的標準體系內(nèi)，取得的成績越高則質(zhì)量越高，反之，則要對照這些規(guī)范反思自身的不足，以逐步彌補和完善。在這種邏輯下，鑒定大學的質(zhì)量主要依靠所設定的規(guī)范、標準和指標體系，比起將質(zhì)量看作是“卓越、價值或滿足期待”這些主觀感知而言，問責需要客觀、公正、說服力強和實踐操作性強的規(guī)范。在這種背景下，質(zhì)量保障這一術語實質(zhì)上等同于是質(zhì)量控制。

質(zhì)量是一個相對的概念，高等教育系統(tǒng)中的不同主體和利益相關者會有不同的解讀和側(cè)重。它可以是對特定標準和規(guī)范的順從；與目標的適切性；在實現(xiàn)組織目標中所表現(xiàn)的有效性；滿足用戶明陳或含蓄的要求等。對于教師和學生來講，質(zhì)量意味著教育過程；而對于資助者、產(chǎn)學合作伙伴或者政府部門來講，質(zhì)量則意味著教育產(chǎn)出。因此，從不同角度和不同持份者利益出發(fā)，大學的質(zhì)量在某方面表現(xiàn)優(yōu)秀卻可能同時在另一些方面差強人意[3]。高等教育質(zhì)量的涵義已經(jīng)被撕裂為兩類，分別是高等教育質(zhì)量保障和質(zhì)量提升，這其中的分野和矛盾在于質(zhì)量是作為問責來衡量還是改革與提升的途徑，在新管理主義的環(huán)境下，質(zhì)量一詞更多地被賦予了質(zhì)量保障的涵義，而非指向?qū)W術努力。

從委托代理角度出發(fā)，政府作為委托方，可以通過三種方法將大學置于問責范圍內(nèi)，分別是規(guī)章制度、財政和說服力[4]。第一種是政府通過嚴苛的規(guī)范來限制大學的行動自由，或者是在諸多事宜上收緊優(yōu)先決策權。這種嚴格的控制方法可以有效地控制資源流失和浪費，但不可避免地會以犧牲內(nèi)部效率為代價。第二種是財政刺激或調(diào)控方式，政府通過財政手段來引導大學的目標設定和實現(xiàn)路徑。這種方式有一套明確的量化評估方法，根據(jù)最終產(chǎn)出和表現(xiàn)來決定財政撥款給付多少，其評估方法和其犧牲教學質(zhì)量的副作用也備受爭議。第三種是勸說方式。問責主體想要告訴大學他們設定的目標是非常有價值的，是值得追求和擁護的，通過與大學不斷溝通和相互妥協(xié)，達成目標的統(tǒng)一。但最終的獎懲決定權和自由裁量權還是在問責主體那兒，與其他方式不同，勸說方式為了最終達成意見一致，可能需要第三方審計，但難點就在于第三方對最終目標的審計標準可能會相對模糊，更偏向于質(zhì)性而非量化標準。目前，無論是學術審計還是院校評估，都不同程度地反映出“量化指標減弱、質(zhì)性反思增強”的“勸說”色彩。

3.市場倒逼下的問責及實質(zhì)內(nèi)涵

受新自由主義思潮的影響，市場問責也成為問責的一個重要維度，其根基是學生和家長對院校的選擇，所以也被稱為是消費者問責[5-7]。市場問責的邏輯是：能吸引到學生或好學生的學校就是好學校；反之，學校的質(zhì)量可能會差強人意。市場問責的前提假設是消費者具有信息生產(chǎn)的途徑，通過消費者的直接參與實施問責[8-9]。問責主體與被問責的院校及老師之間形成了一種社會公認的默契的契約，問責的過程就是檢視和監(jiān)督契約達成的過程。但實際上，就目前各國的經(jīng)驗來看，純粹的市場問責并不存在，所謂的市場是“被管理市場”，這意味著市場問責中的權力關系并不僅限于學生家長和院校之間，其中政府力量作為“市場管理者”從未遠去。所以，這種問責形式實質(zhì)上是一種混合模式，政府的管治力量是超越市場力量的，原因就是政府扮演了高等教育仿市場機制中的緩沖角色，在某些方面直接代理了屬于學生消費者的權力。就大學中的兩大主要活動(教學和科研)來說，市場問責在教學實踐中的特征更為明顯，發(fā)揮的作用機制更為清晰。而對于科研來說，其“消費者”并非指向?qū)W生，學生體驗和交換意識相較教學來說不那么直接。

財政杠桿作為仿市場機制發(fā)揮作用的重要因素，在政府財政撥款減少而逐漸將大學推向市場的過程中，市場問責是作為政府問責機制的補充形式出現(xiàn)的。政府財政分配依循大學的表現(xiàn)，因此大學會根據(jù)政府設定標準去全力完成任務，以取得好的表現(xiàn)進而分割有限資源。但由于公共資源的缺乏，大學不得不向市場的私人部門和學生家長尋求更多發(fā)展資源，為了更好地凸顯自身實力和質(zhì)素，大學依然采用政府問責機制中具有權威性的績效指標或聲譽排行，開放信息渠道，使消費者和支持者做出決定。所以，某種意義上，市場問責是將政府的問責機制嵌入其中，使表現(xiàn)主義進一步深入大學文化中。在現(xiàn)實情景中，有些院校試圖主動減少對政府撥款的依賴，進而希冀擺脫政府控制下的問責。從理論上講，這是走向相對純粹市場問責的趨勢，但背后必須面對的一個問題是：如果院校不參與政府主導的問責，它將在市場問責中缺失能夠證明自己聲譽和實力的有力證據(jù)和有效工具[10]。

4.學術力量在問責中逐漸消減

盡管認證、學術審計和評估等形式的問責在設計向度上，考慮要以學術關懷為重，盡量遠離政府力量控制和市場力量影響。但客觀來講，這些問責都是在相對獨立的外部問責機構(gòu)主導下實施的，其中，問責人員相較其他問責形式趨向于學術人員集中，故而伯克的“問責三角”中相對靠近學術關懷一角。但同時，這并不意味著大學中的學術人員和教師都可以充分參與到問責制度的設計和實施過程中，對于普通的大學教師來說，這種問責形式也是一種剛性外部驅(qū)動。也就是：真正的教師學術團體在大學的自治與專業(yè)問責中能夠發(fā)揮力量的空間仍然是有限的。相比之下，績效預算、績效撥款與績效報告等政府力量主導的問責中，以及市場力量為主的問責形式中，專業(yè)問責生存空間更小。

從深層次上講，問責反映的是新自由主義氛圍下高等教育市場化變革中的管理邏輯，造成了與傳統(tǒng)學術團體自治文化對沖的結(jié)果,是對知識在大學里存在和享有至上地位合理性的挑戰(zhàn)[11-12]。這種審計文化體現(xiàn)了新自由主義改革下管與治的矛盾：一方面這種改革建立在企業(yè)主義和對政府角色消減的基礎上；另一方面問責與審計的實施又更大程度上要依賴政府的參與[13-14]。審計文化作為新公共管理大趨勢中的一個部分，是包括市場化、績效管理、排行榜、強調(diào)預算和目標達成的一系列價值、思想和實踐的集合體，旨在改革公共服務組織的管理狀況，并且被世界范圍內(nèi)的政府當局廣泛吸收、采納和再三強調(diào)[15-18]。

政府的政策制定者和問責機構(gòu)緊緊掌控著質(zhì)量話語權，直接或間接地決定著大學撥款。質(zhì)量話語強調(diào)的是承擔責任、自我提升和自我反思性[19]。它要求大學管理者和學術人員，按照質(zhì)量評估和裁決人員所理解和看重的價值和內(nèi)容來表現(xiàn)自己，這種強制力量下學術人員的表現(xiàn)稱為是“偽反思性”(counterfeit reflexivity)。這種失真的評估會導致學術工作和關系的異化以及工作的不滿意度。當前所謂的質(zhì)量保障體系毀壞和弱化了傳統(tǒng)學術群體邊界，取而代之的是網(wǎng)化管理。對于大學教師來講，學術自由是國際范圍內(nèi)廣泛認定且毋庸置疑的權利，無論何時或如何遭遇挑戰(zhàn)都應該保護這種核心價值。探索學術自由問題，其中一個重要議題就是要檢視政府對大學的實質(zhì)性自主和程序性自主有否或是如何介入的。其中，是否能夠真正得到自主有三個關鍵考察點，分別是：大學是否有自由選擇教師和學生以及決定他們在大學工作學習的環(huán)境條件；大學是否可以決定課程內(nèi)容和學位標準；大學能否自己自主分配資金[20]。缺失了任何一方面都不能認定大學充分地享有了自主，學術自由也無法得到保障。

四、結(jié)　　語

隨著問責制度的不斷發(fā)展，新的理念和方式也不斷出現(xiàn)。但總的來說，目前呈現(xiàn)出三方面的趨勢。第一是問責制度中持續(xù)增加的政府力量。不論哪個國家，政府都是高等教育問責中的關鍵角色，也就是說主導的問責類型還是外部問責或上行問責。盡管在某些高等教育體系中，內(nèi)部問責一直存在，但其并不是組織問責的有效形式和手段。譬如，美國為了回應學生和家長利益而組織的全國學生參與度調(diào)查，但實質(zhì)上，學生和家長對這些調(diào)查結(jié)果信息并沒有太大興趣，該結(jié)果對大學利益也沒有實質(zhì)上影響，因此，大學也不會過多重視這項調(diào)查。即使有一些國家的民間進行的大學排行產(chǎn)生了較大影響，但仍然不能否定政府在問責中的重要地位。第二是出現(xiàn)了一些專門負責問責和信息發(fā)布的機構(gòu)，這些機構(gòu)大都是在政府授意下成立的，所以其發(fā)布的信息大都也是由政府層面決定的，為的是給學生、家長和雇主選擇時提供信息參考，同時進一步規(guī)避大學不合理的行為或行動導向。第三是在大部分國家，問責都與質(zhì)量保障進程聯(lián)系在一起，質(zhì)量保障與院校評估被認為是問責的目的與手段。

一般對問責機制進行評估要從四個方面著手，分別是：相關性，判斷的公正性，反饋和對話的可能性，激發(fā)信任的能力。相關性是指問責所提供的信息和目標受眾的相關程度。一方面，目標受眾需求的信息多元多面，標準化的問責結(jié)果難以滿足此需求；另一方面大多數(shù)問責體系在設計時就沒有將這些目標受眾主體包含在內(nèi)，因此，他們的訴求都是通過間接傳遞的，而非親自直接通過問責體系進行表達。判斷的公正性是考察問責主體及其問責方式的合理性，不論是政府主導還是市場導向的問責，都不同程度地呈現(xiàn)出片面性和局限性。反饋和對話就是問責主體能否與院校、教師以及學生形成有效且平等的對話機制，而非處于權威強迫和失衡互動中。信任的構(gòu)建本是高等教育問責的一個出發(fā)點，目的就是希望通過信息的公開和發(fā)布使大學和學術重歸公眾信任中，但就諸多問責形式發(fā)展與演進來看，這一目的達成尚有困難。

其實，不論是哪種問責方式，都有三個要素會影響到大學的回應。第一種是獎懲的力度。獎懲關系到大學的財政獲得、聲望、大眾印象感知等，懲罰力度可以激發(fā)大學的高度關注。第二種是關系到獎懲如何分配的評估方法，意即在什么條件下會得到獎勵或懲罰。如果評估方法的力量顯著，意味著該套體系數(shù)據(jù)良好、規(guī)范清晰且相對可信；反之，會導致對結(jié)果解釋的多樣性，進而失去評估方法的權威性。第三種是與大學院校和目標的一致性。如果問責目標以及獎懲方法符合學術領域深層次的價值和操守，那么問責就達到了積極的效果，反之會得到大學的抵觸而產(chǎn)生消極效應。因此，在當前高等教育問責制度不斷演進的過程中，基于學術力量、政府力量和市場力量在“問責三角”中出現(xiàn)的沖突、緊張和調(diào)和，在以切實提升大學內(nèi)涵發(fā)展和質(zhì)量提升的目標下，問責制度的強制性力度和量化特質(zhì)正在逐步消減，不斷遵循大學的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，尋求學術人員對問責制度設計的參與與理解，同時不斷使問責機構(gòu)獨立于政府外，加強社會監(jiān)督和專業(yè)力量治理已經(jīng)成為國際趨勢。

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10.3963/j.issn.1672-8742.2016.02.010

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“創(chuàng)建世界一流大學政策的國際比較研究”(13JJD880001)

宋佳(1989-)，女，山西長治人，博士研究生，研究方向為高等教育管理與政策。

G649.21

A

1672-8742(2016)02-0072-10

2015-11-20；編輯：榮翠紅)