美國(guó)、加拿大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展情況的考察與思考

周云平 周亞軍

美國(guó)、加拿大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展情況的考察與思考

周云平 周亞軍

為加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)對(duì)外交流合作，2015年12月8日至17日，山東省政府組成由省民政廳分管負(fù)責(zé)同志帶隊(duì)，11個(gè)縣（市、區(qū)）黨政負(fù)責(zé)同志參與的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)精準(zhǔn)考察團(tuán)，先后對(duì)加拿大魁北克省和蒙特利爾市、安大略省和多倫多市，美國(guó)的康涅狄格州和哈特福德市的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行了精準(zhǔn)考察。

一、兩國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要特點(diǎn)

（一）養(yǎng)老保障制度體系完善、支撐有力。加拿大和美國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步較早，經(jīng)過(guò)80多年發(fā)展，兩國(guó)已形成以長(zhǎng)期護(hù)理為主體的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障體系，老年社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的養(yǎng)老制度成熟完善，保障水平高，為老年人實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)提供了重要經(jīng)濟(jì)支撐，養(yǎng)老消費(fèi)需求拉動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。加拿大養(yǎng)老保障制度由老年保障金計(jì)劃、強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃和個(gè)人退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃三部分組成。美國(guó)養(yǎng)老保障制度也由三部分組成，分別是政府強(qiáng)制推行的社會(huì)保障項(xiàng)目、雇主提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)劃、雇員自愿建立的個(gè)人退休金賬戶。尤其值得借鑒的是，兩國(guó)都通過(guò)發(fā)揮稅收杠桿作用，采取免除企業(yè)和個(gè)人所得稅的形式，大力發(fā)展老年商業(yè)保險(xiǎn)。比如，加拿大的健康保障制度直接從個(gè)人所得稅中扣除；美國(guó)個(gè)人退休賬戶免稅額度非常高，已成為公民長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄的工具，既促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也使普通美國(guó)人分享到了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處。

（二）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)充分、協(xié)調(diào)發(fā)展。兩國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既著眼于失能、半失能老年人的剛性需求，又充分考慮不同層次老年人高端養(yǎng)老的彈性需求，各種業(yè)態(tài)成熟、充分，可以滿足各類老年人不同的養(yǎng)老服務(wù)需求。一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展具有很強(qiáng)的層次性和針對(duì)性。比如，加拿大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為護(hù)理安老院、護(hù)士中心、退休人士之家三個(gè)層次，護(hù)理安老院主要服務(wù)于全失能老人，護(hù)工24小時(shí)照顧，屬于政府托底性工程；護(hù)士中心主要是為生活能基本自理或經(jīng)過(guò)護(hù)理安老院照顧情況好轉(zhuǎn)的老人服務(wù)；退休人士之家主要為生活能完全自理的老人服務(wù)，有護(hù)士24小時(shí)監(jiān)護(hù)，社區(qū)醫(yī)生定期巡訪，如果老人身體出現(xiàn)狀況可隨時(shí)送醫(yī)院，進(jìn)而安排進(jìn)入護(hù)里安老院或護(hù)士中心。二是居家養(yǎng)老是老年人養(yǎng)老的主要方式，服務(wù)供給充分。首先，社區(qū)老年服務(wù)體系完善，大多數(shù)社區(qū)都建有老年日間照護(hù)中心，主要為高齡、體弱、慢性病老年人提供護(hù)理、康復(fù)等服務(wù)，且各類生活輔助、文化、體育等設(shè)施非常健全；其次，居家養(yǎng)老組織發(fā)達(dá)，服務(wù)功能完善，可以為居家老年人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、出行幫助、精神關(guān)愛(ài)等全方位服務(wù)；再次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的輻射作用突出，考察團(tuán)參觀的5家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中都設(shè)有為居家老年人服務(wù)的活動(dòng)場(chǎng)地、閱覽室、手工制作室等，并定期組織社區(qū)內(nèi)的老年人開(kāi)展活動(dòng)。另外，對(duì)經(jīng)過(guò)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)康復(fù)訓(xùn)練、身體狀況明顯好轉(zhuǎn)、要求回歸家庭的老年人，出院前還要進(jìn)行諸如做飯、洗衣、清掃衛(wèi)生等綜合能力評(píng)估，回家后再安排專職護(hù)士定期跟蹤回訪，實(shí)行家訪式服務(wù)。三是老年公寓深受健康老年人的青睞。這是介于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老之間的一種養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，類似于我國(guó)提出的老年住宅小區(qū)，由政府或慈善機(jī)構(gòu)出資建設(shè)，產(chǎn)權(quán)歸政府所有，建成后由社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)，但對(duì)入住者的年齡、房屋使用有明確要求。四是休閑養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速。所考察的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都定期組織身體條件允許、有出行意愿的老年人，開(kāi)展異地候鳥(niǎo)式養(yǎng)老，深受老年人的歡迎。

（三）實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。堅(jiān)持所有養(yǎng)老服務(wù)都由社會(huì)提供、按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)營(yíng)、實(shí)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，是兩國(guó)提供養(yǎng)老服務(wù)的主要方式，也是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康有序、持續(xù)快速發(fā)展的關(guān)鍵所在。主要特點(diǎn)：一是社會(huì)力量是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的絕對(duì)主體。據(jù)考察了解，加拿大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多數(shù)由慈善組織、社會(huì)公益組織和個(gè)人舉辦，政府獨(dú)立舉辦或與企業(yè)合作舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不到20%，主要為失能、半失能老年人服務(wù)，建成全部實(shí)行公建民營(yíng)。其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)包括日常監(jiān)督管理等，全部由社會(huì)力量承辦或?qū)嵤?；美?guó)的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化程度更高，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本由社會(huì)力量舉辦。非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完全自主運(yùn)營(yíng)，政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，并采取稅收優(yōu)惠、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼政策予以扶持，政府承擔(dān)的老人的居住、助餐、文化、家政等服務(wù)全部交給社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，為社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供了有力的政策法律支持，營(yíng)造了良好發(fā)展環(huán)境。二是醫(yī)、護(hù)、養(yǎng)一體化發(fā)展。在醫(yī)療方面，所考察的5家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與周邊大型醫(yī)院距離都不超過(guò)5公里，都有內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、專職醫(yī)護(hù)人員和先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備，并設(shè)有老年疾病防治研究中心或部室。兩國(guó)各大科研院所、醫(yī)療單位都非常重視老年病問(wèn)題研究。在護(hù)理方面，由于有完善的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)制度支撐，兩國(guó)老年人都有專職家庭醫(yī)生，定期為老年人提供健康查體、疾病防治宣傳等醫(yī)療服務(wù)，并為每位老人建立了健康檔案。美國(guó)還建立了完善的“訪家護(hù)士”體系，定期為居家老年人提供基本的護(hù)理等服務(wù)。三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍實(shí)行連鎖化經(jīng)營(yíng)、集團(tuán)化發(fā)展。在考察的5家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，90%以上都采取連鎖經(jīng)營(yíng)模式，其最大的好處就是有利于規(guī)?；l(fā)展和品牌化建設(shè)，可以降低管理、人才培訓(xùn)和物資采購(gòu)等成本。

（四）精細(xì)化管理服務(wù)特點(diǎn)十分鮮明。堅(jiān)持一切為老年人服務(wù)，讓老年人活得健康快樂(lè)、活得有品位有尊嚴(yán)，是兩國(guó)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的基本理念。這一理念體現(xiàn)在城市建設(shè)的每一個(gè)領(lǐng)域、社會(huì)管理的每一個(gè)方面、養(yǎng)老服務(wù)的每一個(gè)細(xì)節(jié)，與國(guó)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀形成鮮明對(duì)比。其特點(diǎn)可用三句話概括：一是全方位服務(wù)。無(wú)論城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共場(chǎng)所以及道路設(shè)置、交通標(biāo)識(shí)，還是文化、教育、宣傳等各個(gè)方面，都充分體現(xiàn)了為老宜老的特征。二是全過(guò)程服務(wù)。所有養(yǎng)老服務(wù)都緊緊圍繞老年人衰老過(guò)程中出現(xiàn)的障礙來(lái)設(shè)計(jì)和提供，老年人從健康、半失能、失能到臨終關(guān)懷，都有相對(duì)應(yīng)的服務(wù)。考察的5家養(yǎng)老院，都配備有自動(dòng)助浴設(shè)備、失聰老年人助聽(tīng)器，并為每位老年人配備了助行輪椅。臨終關(guān)懷以盡量減少老人痛苦、讓老年人走得有尊嚴(yán)為宗旨，努力為他們創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。三是全細(xì)節(jié)服務(wù)。所有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)都堅(jiān)持從細(xì)節(jié)入手，包括院內(nèi)指示牌字樣大小、通向各個(gè)活動(dòng)場(chǎng)所的道路顏色標(biāo)識(shí)甚至門(mén)窗開(kāi)幾公分都有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)老年房間門(mén)口都設(shè)有專門(mén)櫥窗展示老年人及與親屬子女的照片，人性化、精細(xì)化服務(wù)充分體現(xiàn)，管理服務(wù)到位，環(huán)境優(yōu)美舒適，空氣清新，值得學(xué)習(xí)。

（五）管理體制科學(xué)高效、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。兩國(guó)政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中，只負(fù)責(zé)制定政策、規(guī)劃和監(jiān)管，不負(fù)責(zé)具體事務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)了“政府主動(dòng)有為”和“社會(huì)積極作為”，社會(huì)力量成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的主體。另外，政府部門(mén)職責(zé)明確，政策制定和執(zhí)行分離。

二、幾點(diǎn)思考和建議

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)，既要承認(rèn)山東養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與美加兩國(guó)存在差距和不足，也要看到山東養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的巨大潛力和孝親敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，挖掘潛力，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，順勢(shì)而為。

（一）加快探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。結(jié)合山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平實(shí)際，在不斷健全完善社會(huì)保障制度、全面提高保障水平的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)青島做法和東營(yíng)、濰坊、日照、聊城4市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，采取政府補(bǔ)貼一塊、醫(yī)保拿出一塊、個(gè)人繳費(fèi)一塊的辦法，堅(jiān)持從低水平起步，建立可持續(xù)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為解決失能、半失能老年人養(yǎng)老問(wèn)題提供基本的制度保障。同時(shí)，學(xué)習(xí)美國(guó)和加拿大發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，按照國(guó)務(wù)院部署要求，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)包括長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在內(nèi)的多種老年護(hù)理保險(xiǎn)產(chǎn)品，提高老年人長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)消費(fèi)需求，拉動(dòng)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）著力擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給。堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向、精準(zhǔn)發(fā)展的思路，首先發(fā)展?jié)M足失能、半失能老年人剛性需求的長(zhǎng)期護(hù)理養(yǎng)老服務(wù)體系，同時(shí)，著眼于部分老年人中高端養(yǎng)老的彈性需求，不斷擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)供給，努力實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需精準(zhǔn)對(duì)接。一是大力發(fā)展醫(yī)、護(hù)、養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。按照國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合指導(dǎo)意見(jiàn)，制定更加具體的政策措施，支持經(jīng)營(yíng)效益差的醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)護(hù)理院，支持醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立協(xié)作機(jī)制。二是大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、場(chǎng)地支持、稅費(fèi)減免等方式，扶持家政類服務(wù)組織向養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展，為老人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等上門(mén)服務(wù)；支持發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為老年人提供就近就便養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮其對(duì)居家養(yǎng)老的輻射作用，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增加社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展；借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)，搭建養(yǎng)老服務(wù)供需精準(zhǔn)對(duì)接平臺(tái)。三是大力加強(qiáng)養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)。結(jié)合房地產(chǎn)“去庫(kù)存”要求，制定具體政策引導(dǎo)未開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)用地重點(diǎn)向老年社區(qū)用地轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)將市場(chǎng)存量房產(chǎn)轉(zhuǎn)型為老年住宅、老年大學(xué)，配建養(yǎng)老設(shè)施，完善養(yǎng)老服務(wù)功能，并建立嚴(yán)格的入住準(zhǔn)入和房產(chǎn)使用管理制度，確保老年住宅性質(zhì)和用途不變。四是以養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，成為服務(wù)業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。大力培植休閑養(yǎng)生養(yǎng)老、文化養(yǎng)老、教育養(yǎng)老等新興業(yè)態(tài)。結(jié)合黃金海岸養(yǎng)老健康文化旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚帶發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮山東省沿海地區(qū)的區(qū)位和孝文化資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展異地養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、候鳥(niǎo)式養(yǎng)老基地。同時(shí)，支持和鼓勵(lì)有關(guān)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)研發(fā)康復(fù)器具和老年用品產(chǎn)品。

（三）創(chuàng)新養(yǎng)老管理服務(wù)模式。一是積極推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。研究制定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革辦法措施，鼓勵(lì)通過(guò)參資入股、收購(gòu)、委托管理、公建民營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、服務(wù)外包等方式，推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)、社會(huì)組織或?qū)崿F(xiàn)公建民營(yíng)；對(duì)面向社會(huì)經(jīng)營(yíng)的公辦機(jī)構(gòu)，全面實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，促進(jìn)公辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平等競(jìng)爭(zhēng)，有序發(fā)展。二是積極鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、有實(shí)力的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和組織實(shí)行連鎖化經(jīng)營(yíng)、集團(tuán)化發(fā)展，支持其上市融資、發(fā)展債券，發(fā)揮人才、管理、融資等優(yōu)勢(shì)，最大限度降低發(fā)展成本，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)跨行業(yè)、品牌化規(guī)?；l(fā)展。三是大力推行個(gè)性化、精細(xì)化服務(wù)。制定全省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)和推動(dòng)出臺(tái)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等方面的一系列地方標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)養(yǎng)老隊(duì)伍服務(wù)理念、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等培養(yǎng)培訓(xùn)，全面實(shí)行資格認(rèn)證和持證上崗制度。四是開(kāi)展老年友好型城市創(chuàng)建活動(dòng)。借鑒加拿大做法和我國(guó)創(chuàng)建文明城市、雙擁模范城縣等經(jīng)驗(yàn)，組織各城市廣泛開(kāi)展“老年友好型城市”創(chuàng)建活動(dòng)，制定創(chuàng)建方案和具體考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，定期考核驗(yàn)收，并將考核結(jié)果納入各地科學(xué)發(fā)展考核內(nèi)容，使創(chuàng)建活動(dòng)成為推進(jìn)山東養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要載體。

（四）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)對(duì)外交流合作。出國(guó)考察前，山東省民政廳圍繞養(yǎng)老政策法規(guī)研究、養(yǎng)老人才培訓(xùn)等9個(gè)方面，從全省挑選了20個(gè)從事養(yǎng)老服務(wù)、有一定實(shí)力、有對(duì)外合作意愿的企業(yè)和組織，制定了對(duì)外合作企業(yè)信息表。每個(gè)考察團(tuán)成員也都根據(jù)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老企業(yè)和組織的實(shí)際，準(zhǔn)備了一批對(duì)外合作交流項(xiàng)目?？疾炱陂g，每到一地考察團(tuán)成員都向美、加有關(guān)方面發(fā)放宣傳資料、介紹情況，搞好項(xiàng)目推介，并與加拿大魁北克省、蒙特利爾市、安大略省、多倫多市和美國(guó)的康涅狄格州、哈德福德市等有關(guān)政府部門(mén)及考察的有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和組織進(jìn)行工作會(huì)談，建立了合作交流的聯(lián)系渠道。

作者單位：（山東省民政廳）