中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的城市政治學(xué)反思*

李萬(wàn)春　袁久紅

作者簡(jiǎn)介：李萬(wàn)春，東南大學(xué)博士研究生；袁久紅，東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，東南大學(xué)中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展研究院研究員，yjh@seu.edu.cn。南京，210096

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中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的城市政治學(xué)反思*

李萬(wàn)春袁久紅

內(nèi)容提要中國(guó)快速的城鎮(zhèn)化已取得巨大成就，但也存在著許多問(wèn)題，因而有必要對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)行城市政治學(xué)反思：城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，是凸顯人的“城市權(quán)利”的城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化中的政府治理方式需要向效能治理、公正治理、統(tǒng)籌治理變革；而城鎮(zhèn)化發(fā)展中的社會(huì)矛盾和沖突，也可以在城市政治學(xué)中找到解決的方案。這些反思對(duì)于深入推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重要的意義。

城鎮(zhèn)化城市政治學(xué)城市權(quán)利城市治理

當(dāng)代中國(guó)的快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)資本的富集和人口的集中，深刻地改變著中國(guó)社會(huì)的生產(chǎn)方式、組織結(jié)構(gòu)和生活方式，迅速形塑了一個(gè)生產(chǎn)和消費(fèi)不斷膨脹的城市空間，正是這個(gè)空間以次國(guó)家空間的形態(tài)參與國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)，成為我國(guó)融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體。三十多年來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)文明，有力地推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，伴隨這種城鎮(zhèn)化而來(lái)的一系列問(wèn)題，諸如貧富差距、農(nóng)民工身份地位、效率與公平、城鄉(xiāng)差距、城市政治文化認(rèn)同等等，使我們不得不進(jìn)行進(jìn)一步思考：城鎮(zhèn)化就是城鎮(zhèn)的發(fā)展？發(fā)展中的城鎮(zhèn)化如何進(jìn)行善治？善治下的城鎮(zhèn)如何構(gòu)建政治認(rèn)同？也許城市政治學(xué)研究能給我們提供一些啟發(fā)。城市政治學(xué)是在上世紀(jì)歐美工業(yè)資本主義國(guó)家城市化發(fā)展過(guò)程中形成的一門學(xué)科，是西方學(xué)界在面對(duì)城市化過(guò)程中出現(xiàn)的許多負(fù)面問(wèn)題時(shí)對(duì)其展開政治維度的理性思考。

新型城鎮(zhèn)化與城市權(quán)利保障

城鎮(zhèn)化就是城鎮(zhèn)的發(fā)展？在目睹了西方城市化囿于城市規(guī)模和功能的擴(kuò)張之后，城市學(xué)家芒福德認(rèn)為，“我們處于這樣一個(gè)時(shí)代：生產(chǎn)和城市擴(kuò)張的自動(dòng)進(jìn)程日益加快，它代替了人類應(yīng)有的目標(biāo)而不是服務(wù)于人類的目標(biāo)。”①顯然，他感慨于城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)和價(jià)值目標(biāo)在人和物之間的顛倒。

當(dāng)代中國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)成了全球性城市化過(guò)程的一個(gè)中心。然而，當(dāng)我們總結(jié)一下這30年城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)過(guò)去我們并沒(méi)有完全理解城鎮(zhèn)化的核心和實(shí)質(zhì)：我們過(guò)去只在城市生產(chǎn)的擴(kuò)大和城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)張上推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，事實(shí)上忽略了人口的城鎮(zhèn)化，從而造成城市化的片面發(fā)展。一些地方政府為了政績(jī)借助于推進(jìn)城市化的旗號(hào)進(jìn)行大規(guī)模的圈地造城，形成很多鄂爾多斯式的“空城”。城鎮(zhèn)外來(lái)人口則由于受到種種條件的限制，很難融入城市，常常不得不在城鎮(zhèn)和戶籍地之間流動(dòng)。

城鎮(zhèn)化的核心不是物，而是人，是人的城鎮(zhèn)化，正如華生所說(shuō)：“中國(guó)城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)是異地農(nóng)民進(jìn)城，新型城鎮(zhèn)化的核心指標(biāo)是異地農(nóng)民工有沒(méi)有城鎮(zhèn)化——農(nóng)民工能否融入城市是檢驗(yàn)真假、新舊城鎮(zhèn)化的準(zhǔn)繩?！雹诮衲?月份出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年(2016-2020年)規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱十三五規(guī)劃)明確提出，在“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”方面，要“深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)”。按照這個(gè)規(guī)劃，到2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，而目前戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%。這意味著，未來(lái)五年必須加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，至少要實(shí)現(xiàn)有1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，這一目標(biāo)要求告別了過(guò)去片面追求的“土地城鎮(zhèn)化”，真正體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化要“以人為核心”。

既然是“以人為核心的城鎮(zhèn)化”，那就要在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中落實(shí)“人的城鎮(zhèn)化”和“為了城鎮(zhèn)化的人”的政治理念。這種政治理念，從城市政治學(xué)的視角看，就具體體現(xiàn)為城市權(quán)利的保障與城市正義的供給，“城鎮(zhèn)化中的人”的權(quán)利訴求與正義也就因此必然成為城市政治學(xué)討論的首要內(nèi)容。

什么是“城市權(quán)利”？國(guó)外馬克思主義城市政治學(xué)者在堅(jiān)持馬克思關(guān)于資本權(quán)力批判的立場(chǎng)上對(duì)其進(jìn)行了積極探索。列斐伏爾在《進(jìn)入城市的權(quán)利》中指出：“城市權(quán)利本身就標(biāo)示著一種處于首位的權(quán)利：自由的權(quán)利，在社會(huì)中有個(gè)性的權(quán)利，有居住地和主動(dòng)去居住的權(quán)利。進(jìn)入城市的權(quán)利、參與的權(quán)利、支配財(cái)富的權(quán)利(同財(cái)產(chǎn)權(quán)有明晰的區(qū)別)，是城市權(quán)利的內(nèi)在要求。”③哈維在《叛逆的城市》一書中則將“城市權(quán)利”定義為一種按照我們的期望改變和改造城市的“集體的權(quán)利”，是一類集體權(quán)利而非僅僅是個(gè)人權(quán)利。他主張：“城市權(quán)利即是一種對(duì)城市化過(guò)程擁有某種控制權(quán)的訴求，對(duì)建設(shè)城市和改造城市方式具有某種控制權(quán)的訴求，而實(shí)現(xiàn)這種對(duì)城市的控制權(quán)需要采用一種根本的和激進(jìn)的方式?！雹芄S有關(guān)城市權(quán)利的核心思想是參與城市公共物品和共享資源的決策分配的權(quán)利。

可見(jiàn)，“城市權(quán)利”是一個(gè)多層面的、具體的政治概念，包括公民在城市的自由居住權(quán)、生存發(fā)展權(quán)、資源共享和供給分配上的平等權(quán)等，體現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民生存和發(fā)展的最基本的需求。一定的“城市權(quán)利”內(nèi)容反映了一定的城鎮(zhèn)化水平?？陀^地說(shuō)，在過(guò)去三十多年城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我們過(guò)多地注重城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)上的推進(jìn)，缺乏相應(yīng)的城市權(quán)利建設(shè)，結(jié)果造成城鎮(zhèn)居民、城市流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)化過(guò)程中權(quán)利和義務(wù)失衡的現(xiàn)象，一些弱勢(shì)群體在城鎮(zhèn)化過(guò)程甚至遭遇嚴(yán)重的權(quán)利侵害乃至剝奪等等。社會(huì)主義的根本價(jià)值取向就是增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展，以此為依歸，我國(guó)今后的城鎮(zhèn)化進(jìn)程要以維護(hù)人的權(quán)利，推動(dòng)社會(huì)成員擁有并實(shí)現(xiàn)“進(jìn)入城市的權(quán)利”、促進(jìn)城市空間正義作為最基本的價(jià)值目標(biāo)。

綜上所述，堅(jiān)持“以人為本”城鎮(zhèn)化理念，其核心要義在于保障并實(shí)現(xiàn)人的“城市權(quán)利”，而在當(dāng)代現(xiàn)實(shí)的城市政治關(guān)系中，這種城市權(quán)利主要表現(xiàn)為：公民擁有自由進(jìn)入城市的權(quán)利，城市居住的權(quán)利，與其他城市居民平等的城市權(quán)利，城市空間共享的權(quán)利，參與城市決策和治理的權(quán)利，獲取社會(huì)保障的權(quán)利以及公民充分發(fā)展的權(quán)利等等，具體包括以下幾個(gè)方面：

第一，公民自由進(jìn)入城市的權(quán)利，保障落戶權(quán)與居住權(quán)。列斐伏爾將“進(jìn)入城市的權(quán)利”排在城市權(quán)利首位，因?yàn)檫M(jìn)入城市的權(quán)利是享有其他一切城市權(quán)利的前提條件。人是城鎮(zhèn)化的主體，因此城鎮(zhèn)化的問(wèn)題歸根結(jié)底在于人是否向城市流動(dòng)、人的不動(dòng)產(chǎn)是否隨著人的流動(dòng)而轉(zhuǎn)移?！叭吮仨氉杂闪鲃?dòng)，隨之而來(lái)的要求是不動(dòng)產(chǎn)也必須自由流動(dòng)。如果人不能自由流動(dòng)，意味著人的城市化權(quán)利、自由遷徙的權(quán)利被剝奪；如果人能自由流動(dòng)而不動(dòng)產(chǎn)不能自由流動(dòng)，那么意味著他的財(cái)產(chǎn)被無(wú)形中剝奪”⑤。在我國(guó)，長(zhǎng)期阻礙人們自由流動(dòng)的障礙是戶籍制度，而不是人自身。戶籍制度將人限制在戶籍所在地，僅一本“暫住證”就將人與城市隔開。因此戶籍制度改革勢(shì)在必行，它成為人擁有自由進(jìn)入城市權(quán)利的關(guān)鍵，而改革的內(nèi)容就是將人的“暫住”轉(zhuǎn)為“居住”，從而獲得城市居民的合法身份。

“風(fēng)”是形聲字，它的繁體字形是“風(fēng)”，由“凡”（中間的一點(diǎn)變成一撇）和“蟲”組成。形旁是“蟲”，讀音從“凡”。本義是空氣流動(dòng)的自然現(xiàn)象。古人認(rèn)為由于風(fēng)的吹動(dòng)，很多蟲子就孵化出來(lái)了，所以中間有個(gè)“蟲”字。

在這方面，江蘇、浙江等不少地方專門作了改革探索。例如2014年，浙江省在嘉興市、杭州市濱江區(qū)、寧波市北侖區(qū)等地開展居住證制度改革試點(diǎn)，實(shí)行居住證持有人積分管理，居住證成為本省范圍內(nèi)流動(dòng)人口居住、就業(yè)的證明，以及享受居住地公共服務(wù)、參與社會(huì)事務(wù)、辦理個(gè)人事務(wù)的憑證，這為完善和創(chuàng)新流動(dòng)人口管理服務(wù)，有效調(diào)控流動(dòng)人口規(guī)模、優(yōu)化流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)、保障流動(dòng)人口權(quán)益，讓流動(dòng)人口更好地融入城市，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化做出有益探索。在總結(jié)各地居住證制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2015年12月12日國(guó)務(wù)院公布了《居住證暫行條例》，這是一份落實(shí)居住權(quán)保障的重要文件，使自由流動(dòng)者可自由定居并平等賦權(quán)，以其為標(biāo)志，中國(guó)城鎮(zhèn)化可以說(shuō)進(jìn)入一個(gè)歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，開啟了實(shí)質(zhì)性、“革命性”進(jìn)程。該《條例》對(duì)城市居住證持有人在辦理出入境證件、換領(lǐng)補(bǔ)領(lǐng)居民身份證、申請(qǐng)授予職業(yè)資格、辦理生育服務(wù)登記和其他計(jì)劃生育證明等方面的便利做出了明確的規(guī)定。這必將給城市流動(dòng)人口更多的發(fā)展機(jī)遇，從而為居住公平提供制度保障。截止今年4月，全國(guó)有28個(gè)省份已出臺(tái)戶籍制度改革方案，全國(guó)各地也在陸續(xù)制定全面實(shí)施居住證制度的具體辦法。即便到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，按照測(cè)算那時(shí)候仍然有2億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，這部分人的市民化主要體現(xiàn)在基于居住證制度基本公共服務(wù)的全覆蓋。

第二，共享城市空間與獲取基本社會(huì)保障的權(quán)利。這里所指的共享空間是指城市的公共空間，區(qū)別于私人空間。城市中的公共空間事實(shí)上是一種公共資源，它對(duì)每一個(gè)合法的城市居民保持開放的態(tài)度，這是法律賦予每個(gè)人的權(quán)利。但有的城市空間也是一種稀缺資源，治理者應(yīng)該根據(jù)這種資源的實(shí)際狀況選擇空間開放的方式，比如免費(fèi)還是付費(fèi)，但任何付費(fèi)方式的享有都不能以排擠他人的享有為目的。城市空間的共享需要在法律賦予平等的基礎(chǔ)上推進(jìn)空間的共有、共享與共建機(jī)制。空間共享的權(quán)利需要基本社會(huì)保障托底。完善的社會(huì)保障制度既是城市居民良好的生活和發(fā)展的要求，又是城鎮(zhèn)社會(huì)健康發(fā)展的要求，它是衡量城市發(fā)展水平和文明程度的重要指標(biāo)。目前，我國(guó)已經(jīng)逐步建立健全了城鄉(xiāng)一體化的基本保障制度，居民依法享有獲取社會(huì)保障的權(quán)利。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，我們應(yīng)該不斷地推動(dòng)社會(huì)保障制度的完善，形成更加健全的城市保障機(jī)制，使人的這一項(xiàng)基本權(quán)利得到充分保障。

第三，平等地參與城市決策和治理的權(quán)利?！耙匀藶楸镜男滦统擎?zhèn)化”不僅包含城鎮(zhèn)化成果“為了人”，還應(yīng)包括城鎮(zhèn)化過(guò)程“在于人”，人不僅是城鎮(zhèn)化的客體，還是城鎮(zhèn)化的主體，這就要求在城市發(fā)展的決策和治理過(guò)程中要保障與強(qiáng)化公民參與權(quán)。對(duì)此，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》明確指出，“推進(jìn)農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)，建設(shè)包容性城市。提高各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員中農(nóng)民工的比例，積極引導(dǎo)農(nóng)民工參加黨組織、工會(huì)和社團(tuán)組織，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序參政議政和參加社會(huì)管理”⑥。需要指出的是，保障公民參與權(quán)既需要加強(qiáng)立法給予法律保證，又需要出臺(tái)激勵(lì)政策，激發(fā)自覺(jué)的參與意識(shí)。

第四，城市居民的發(fā)展權(quán)利。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，因此人的發(fā)展權(quán)是城鎮(zhèn)化的價(jià)值取向。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的價(jià)值原則應(yīng)該是依靠人、為了人，人既是城鎮(zhèn)化的立足點(diǎn)，又是城鎮(zhèn)化的歸宿。馬克思曾經(jīng)批判資本主義社會(huì)中人對(duì)分工的屈從“把一部分人變?yōu)槭芫窒薜某鞘袆?dòng)物，把另一部分人變?yōu)槭芫窒薜泥l(xiāng)村動(dòng)物”⑦，而我國(guó)社會(huì)主義的城鎮(zhèn)化就是要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展中創(chuàng)造城鄉(xiāng)共生的美好生活，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有功能之一，就是創(chuàng)造與提供人充分、全面發(fā)展的條件，這就需要將人的發(fā)展與城鎮(zhèn)的發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，建立人與城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制，在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中更加注重保障與促進(jìn)城市居民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的治理方式變革

與城市權(quán)利保障一樣，城市治理結(jié)構(gòu)是當(dāng)代城市政治學(xué)研究的另一重要內(nèi)容。從20世紀(jì)初至今這一百多年的時(shí)間里，有關(guān)城市治理結(jié)構(gòu)的理論發(fā)生了四種區(qū)域主義形態(tài)的演變：從傳統(tǒng)區(qū)域主義、公共選擇理論、新區(qū)域主義到地域重劃與再區(qū)域化。大多數(shù)研究者認(rèn)為，這種理論流變至少包括以下內(nèi)容：試圖通過(guò)建立等級(jí)制的大都市政府提升治理效率，依托城市市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)保持良好的治理效能；借助于通過(guò)合并或治理安排達(dá)成戰(zhàn)略決策實(shí)現(xiàn)治理公正；通過(guò)次國(guó)家(地方)關(guān)系的重構(gòu)重新調(diào)整政府與私人機(jī)構(gòu)以及非政府行為者關(guān)系以提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，⑧這反映了西方城市政治學(xué)理論的不斷完善。我們?cè)谔剿鞒擎?zhèn)化發(fā)展的治理問(wèn)題時(shí)既要堅(jiān)持馬克思主義城市政治理論的基本立足點(diǎn)，又要善于借鑒西方城市治理理論的長(zhǎng)處，針對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)狀況，思考如何提升治理的效率與效能、如何實(shí)現(xiàn)治理公正、如何提升城市競(jìng)爭(zhēng)力等問(wèn)題，以探索出一條在城市發(fā)展中改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效治理之道。

首先，探索利用與駕馭資本邏輯的有效模式，走向效能治理。

傳統(tǒng)區(qū)域主義運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)以提高行政效率和效益，公共選擇理論將市場(chǎng)模型運(yùn)用到分析城市公共物品生產(chǎn)，即居民向地方政府表達(dá)公共物品的性質(zhì)和類型的偏好，政府根據(jù)這種偏好決定生產(chǎn)的組織形式，這種市場(chǎng)機(jī)制和模型表現(xiàn)了城市治理范式從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)換。在資本主義城市治理中，市場(chǎng)在提高城市治理效能方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)市場(chǎng)中的資本在這方面又扮演了重要角色。全球化背景下的城市治理模式似乎比以往更需要市場(chǎng)機(jī)制和資本邏輯，在漢克·薩維茨和保羅·坎特看來(lái)，全球化背景下的城市治理可以在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中采取不同的針對(duì)性戰(zhàn)略行動(dòng)，而優(yōu)良的城市治理環(huán)境是解釋城市政府在資本投資當(dāng)中具有討價(jià)還價(jià)能力的關(guān)鍵因素。⑨

在全球化背景下，中國(guó)的城市治理不可能規(guī)避市場(chǎng)和資本的邏輯，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際上也已經(jīng)成為城市治理的重要基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立之初，市場(chǎng)逐漸耗散了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，資本在再造城市社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、對(duì)城市資源進(jìn)行合理配置和管理、滿足市民對(duì)公共產(chǎn)品的多樣化需求等方面開始發(fā)揮重要作用，因此城市治理傾向于資本的效價(jià)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展以及城市化進(jìn)程的日益加快，資本的邏輯在城市治理中的作用更加突出，國(guó)有資本、民間資本和外來(lái)資本前所未有地廣泛參與城市設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，城市空間的管理和利用，城市文化意識(shí)的引導(dǎo)和疏導(dǎo)等等，資本已經(jīng)成為提高現(xiàn)代城市治理效能的重要手段。

我國(guó)的城市治理應(yīng)以促進(jìn)人的全面發(fā)展為價(jià)值取向的，這與資本主義城市治理完全立足于資本積累與循環(huán)基礎(chǔ)上區(qū)別開來(lái)。我國(guó)城市治理的目標(biāo)是通過(guò)不斷保障民權(quán)、改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，這就要求我們的城市治理不能走西方城市治理完全依賴資本邏輯的老路。況且，完全依賴資本邏輯的西方城市治理在“市場(chǎng)失靈”的情況下有時(shí)會(huì)表現(xiàn)得更加糟糕，常常不得不面對(duì)一些棘手的社會(huì)問(wèn)題，諸如種族沖突、生活貧困、黑幫犯罪、賣淫腐化等等。因此，我們必須探索出一條具有中國(guó)特色的城市治理道路，這條道路既不規(guī)避資本，又不迎合資本，只是將資本視作現(xiàn)階段我國(guó)城市治理的手段之一，充分發(fā)揮資本在城市治理中的工具性作用，目標(biāo)是提高治理的效能。在實(shí)踐上，城市治理駕馭資本，既強(qiáng)化了治理的能力體系又保障了治理的價(jià)值訴求，既推動(dòng)了當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，又保證了城鎮(zhèn)化的正確方向。當(dāng)然，選擇資本參與我國(guó)的城市治理，無(wú)疑是對(duì)社會(huì)主義本質(zhì)的一種考量。

其次，建構(gòu)民主化、法治化的治理制度，促進(jìn)公正治理。

社會(huì)主義的本質(zhì)和基本制度決定了我國(guó)的城市治理是為了全體人民的利益，社會(huì)主義核心價(jià)值觀也標(biāo)明了我國(guó)城市治理的社會(huì)價(jià)值取向——作為社會(huì)主義核心價(jià)值理念的民主、法治、公正等理應(yīng)成為城市治理的核心價(jià)值追求。另一方面，因?yàn)槌鞘兄卫韺?shí)質(zhì)上就是“將國(guó)家層面的權(quán)威性價(jià)值分配問(wèn)題置于城市層次來(lái)分析城市的政治邏輯”⑩，所以我國(guó)城市治理也必須表現(xiàn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的要求，必須加強(qiáng)民主化、法治化的治理制度建設(shè)。只有這種制度建設(shè)才能保證城市治理的公正，才能實(shí)現(xiàn)城市的善治。城市的善治既是一種包含民主和法治的社會(huì)狀態(tài)，又是一種表現(xiàn)民主和法治進(jìn)步的社會(huì)進(jìn)程，它體現(xiàn)了城市治理的水平。

第三，完善城際互動(dòng)、城鄉(xiāng)共生的共治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌治理。

在西方城市治理理論中，較更注重城際互動(dòng)、城鄉(xiāng)共生治理理念的當(dāng)屬新區(qū)域主義和“地域重劃與再區(qū)域化”。這兩個(gè)理論流派都認(rèn)為，20世紀(jì)末全球化背景下不同區(qū)域展開的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上就是城市與城市之間、城市與郊區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)，因此在地方治理上必須進(jìn)行地域重劃與再區(qū)域化，即通過(guò)城市與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展來(lái)提升區(qū)域的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，這就需要在都市治理機(jī)制上實(shí)行城際互動(dòng)、城鄉(xiāng)共生的統(tǒng)籌治理。區(qū)域統(tǒng)籌治理具有兩個(gè)方面特征，即治理主體多樣性和平等性，治理模型的非結(jié)構(gòu)性和差別性。

統(tǒng)籌治理需要吸引不同地域、不同階層主體的積極參與，使他們能夠突破各自狹隘地域、階層意識(shí)的限制，將對(duì)再區(qū)域化的地方綜合體的善治作為自己的責(zé)任，從而加強(qiáng)他們之間的互動(dòng)合作。統(tǒng)籌治理主體的聯(lián)合并不必然意味著主體行政權(quán)力的結(jié)合，更重要的是形成一種“非正式的網(wǎng)絡(luò)化組織”，強(qiáng)調(diào)治理行為上的一致性。比如，近年來(lái)京津冀地區(qū)對(duì)霧霾污染的治理在協(xié)同合作上取得高度一致。又如，浙江將其東部的寧波、紹興、舟山、臺(tái)州、嘉興五市組成浙東經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，搭建市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議合作長(zhǎng)效機(jī)制，在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、資源整合開發(fā)、生態(tài)環(huán)境綜合保護(hù)、公共服務(wù)共享等方面做出有益探索，如有效整合區(qū)域性港口資源開發(fā)，協(xié)調(diào)建設(shè)杭州灣跨海大橋、三門灣跨海大橋、金甬舟鐵路等一批區(qū)域性重大項(xiàng)目，并在區(qū)域內(nèi)金融應(yīng)急處置、住房公積金異地貸款、跨區(qū)域海事糾紛處理等方面的協(xié)作獲得進(jìn)展，成為區(qū)域統(tǒng)籌治理的示范。

城鎮(zhèn)化中社會(huì)沖突化解的政治學(xué)

最后，要持續(xù)創(chuàng)新以民生為本的城鄉(xiāng)社區(qū)治理。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市的擴(kuò)張和人口的流動(dòng)深深地改變了城鄉(xiāng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，給城鄉(xiāng)的治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)來(lái)自于不斷擴(kuò)張的治理區(qū)域，頻繁流動(dòng)的人口，持續(xù)變化的生活方式以及強(qiáng)烈碰撞的文化觀念等等。無(wú)論是城市還是農(nóng)村都必須適時(shí)改變傳統(tǒng)相對(duì)封閉的治理方式，將社區(qū)治理作為治理方式改革的立足點(diǎn)，同時(shí)將治理的重點(diǎn)從過(guò)去忽視民生轉(zhuǎn)向以民生為本，探索一條科學(xué)有效的城鄉(xiāng)社區(qū)治理之路。

西方城市政治學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)理論都強(qiáng)調(diào)城市政治主體的多元化，即包括政府、社會(huì)組織機(jī)構(gòu)和公民個(gè)人，認(rèn)為這是現(xiàn)代城市治理的三大基本主體。在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)治理也必須突破傳統(tǒng)單一依賴政府行政力量進(jìn)行治理的模式，而應(yīng)當(dāng)在借鑒西方城市政治理論的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一種由政府主導(dǎo)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和公民共同參與的多元主體治理模式。多元治理主體來(lái)自社會(huì)不同職業(yè)、不同階層，能夠更加廣泛地反映民生問(wèn)題并有助解決民生問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上形成社區(qū)政府組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織、公民個(gè)人共治的治理結(jié)構(gòu)。許多城市已經(jīng)做了有益的探索，值得借鑒推廣。比如，寧波市北侖區(qū)新碶街道芝蘭社區(qū)，它是一個(gè)外來(lái)人口眾多的城市社區(qū)，又是少數(shù)民族聚居區(qū)，為應(yīng)對(duì)農(nóng)民市民化過(guò)程中存在的城鄉(xiāng)文化震蕩、本土文化與外來(lái)文化碰撞、多民族文化差異沖突、群眾利益訴求多元等問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)堅(jiān)持政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建立以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社工為支撐點(diǎn)的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，不斷強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，發(fā)揮黨員干部、志愿者、社會(huì)組織特別是少數(shù)民族社會(huì)組織等作用，搭建人民群眾參與公共事務(wù)的機(jī)制，健全了權(quán)益保障和矛盾化解機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)自我調(diào)節(jié)和居民自治的能力，營(yíng)造了民族團(tuán)結(jié)、社區(qū)和諧的社會(huì)環(huán)境，堪稱城市社區(qū)“善治”的一個(gè)樣板。

①[美]劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史》，宋俊嶺等譯，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2004年，第581頁(yè)。

②華生：《人的城鎮(zhèn)化是“最大的事件”》，《同舟共濟(jì)》2013年第9期。

③轉(zhuǎn)引自Don Mitchell，The Right to the City: Social Justice and the Fight for Public Space,p.18.

④[美]戴維·哈維：《叛逆的城市：從城市權(quán)利到城市革命》，葉齊茂、倪曉暉譯，商務(wù)印書館，2014年，第5頁(yè)。

⑤童大煥：《中國(guó)城市的死與生——走出費(fèi)孝通陷阱》，東方出版社，2014年，第217頁(yè)。

⑥《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年3月17日。

⑦《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社，2009年，第556頁(yè)。

⑧[美]漢克·V.薩維奇、羅納德·K.沃格爾：《區(qū)域主義和城市政治》，參見(jiàn)[英]喬納森·S.戴維斯、[美]戴維·L.英布羅肖《城市政治學(xué)理論前沿》(第二版)，何艷玲譯，上海人民出版社，2009年，第128-149頁(yè)。

⑨Hank.V.Savitch,Paul Kantor,Cities in the International Marketplace: The Political Economy of Development in North America and Western Europe,Princeton University Press,2002， p.3.

⑩何艷玲：《城市的政治邏輯：國(guó)外城市權(quán)力結(jié)構(gòu)研究述評(píng)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2008年第5期。

作者簡(jiǎn)介：李萬(wàn)春，東南大學(xué)博士研究生；袁久紅，東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，東南大學(xué)中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展研究院研究員，yjh@seu.edu.cn。南京，210096

〔責(zé)任編輯：蔣秋明〕

* 本文系江蘇省社會(huì)科學(xué)基金課題“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的價(jià)值體系建構(gòu)研究”(項(xiàng)目號(hào)：14SZA004)的階段性成果。本文同時(shí)受到中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助。