歐洲難民危機中的德國難民政策及難民問題應對*

宋全成

作者簡介：宋全成，法學博士，山東大學移民研究所所長、哲學與社會發(fā)展學院副院長、社會學系教授、博士生導師，qcsong1964@126.com。濟南，250100

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歐洲難民危機中的德國難民政策及難民問題應對*

宋全成

內(nèi)容提要在歐洲難民危機的發(fā)展過程中，德國實施的難民政策經(jīng)過了“謹慎對待”到“友好歡迎”再到“逐漸收緊”的調(diào)整過程。自2015年至今120多萬難民的進入，讓德國承受了巨大的難民接納壓力。為此，德國從國內(nèi)和歐盟兩個層面采取了應對舉措。在國內(nèi)層面，德國優(yōu)先放棄了《都柏林公約》之個別條款，主動承擔起難民申請、登記、造冊、審查、甄別和臨時安置的責任；增加難民登記與審核人力的投入，創(chuàng)新避難審核模式，提高避難程序?qū)徍说男?；為各州合理分配難民安置配額；設置“較安全國家”，拒絕來自“較安全國家”的難民庇護者的申請及就業(yè)；投資建設或改建難民營，為各州難民安置及時撥付難民安置款。在歐盟層面，德國積極支持并力圖推動歐盟制定和實施統(tǒng)一的難民配額方案；積極支持并主導歐盟與土耳其就難民過境和難民安置等問題達成協(xié)議；積極支持對歐洲現(xiàn)行的難民庇護政策與制度進行改革。

歐洲難民危機歡迎難民政策較安全國家歐盟難民配額難民庇護政策

在史無前例的歐洲難民危機中，德國以其積極主動和友好歡迎的難民接納政策，給歐洲難民危機打上了深刻的德國烙印。一方面，不僅延續(xù)了自冷戰(zhàn)以來相對寬松的難民接納政策的德國傳統(tǒng)，而且在歐洲各國和世界面前，樹立了崇高的人道主義難民救援的光輝典范。另一方面，德國難民政策贏得了百萬難民的青睞，結(jié)果導致2015年進入德國境內(nèi)的難民數(shù)量達到了空前的110萬人，德國政府、社會面臨著難民甄別、安置、接納和社會融合、非傳統(tǒng)國家安全的巨大壓力。同時，德國被歐洲其他國家斥責為“道德帝國主義”，是導致歐洲難民危機的根源①。毫無疑問，德國的難民政策遭受著國內(nèi)層面數(shù)以百萬計的難民甄別、安置、融合的嚴峻挑戰(zhàn)和國際層面歐洲其他國家在難民接納問題上的指責和不合作的雙重擠壓。在此次歐洲難民危機中，德國的難民政策是如何形成和調(diào)整的？在應對百萬難民問題上，德國在民族國家和歐盟兩個層面上，采取了哪些化解歐洲難民危機的舉措？本文擬就上述問題，進行深入探討。

歐洲難民危機中的德國難民政策實施的三個階段及其特征

回顧歐洲難民危機在2015年的發(fā)展歷程，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，9月2日敘利亞小難民的死亡事件和巴黎暴恐案、跨年夜的科隆集體性侵案，是歐洲難民危機的兩個重要的里程碑。由此，歐洲難民危機的進程被劃分為三個階段②。與歐洲難民危機進程緊密相連，德國的難民政策經(jīng)歷了從謹慎對待到開放歡迎、再到逐漸收緊為特征的三個階段。

第一階段，從2015年1月到2015年9月2日，這是德國政府以“謹慎對待”為特征的難民政策的實施階段。2014年以來，由于西亞北非國家持續(xù)多年的局勢動蕩和敘利亞內(nèi)戰(zhàn)、伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭、伊斯蘭國的崛起等原因，產(chǎn)生了數(shù)以千萬計的流離失所的國際難民，其中敘利亞國際難民多達430萬人。由于歐洲國家地緣關系、難民避難傳統(tǒng)、移民網(wǎng)絡和難民社會福利因素的影響，多數(shù)國際難民不畏艱險、涌向歐洲國家。進入2015年以來，涌入歐洲地區(qū)的難民數(shù)量呈陡然激增的趨勢，1-7月，進入歐洲地區(qū)的難民數(shù)量達到了34萬人。為此，早在5月份，歐盟就提出了解決在希臘和意大利登陸的數(shù)萬難民的配額方案，對此，德國給予積極支持。盡管按照《都柏林公約》的相關規(guī)定，第一責任國的希臘和意大利應負起難民登記、甄別、臨時安置的責任。但由于在難民配額上，歐盟各成員國堅持國家利益至上的原則，導致歐盟層面上的難民配額方案無法達成一致意見，致使難民問題久拖不決而愈加嚴重。此時，德國有部分公眾呼吁政府對數(shù)以萬計的難民開展人道主義救助，但默克爾領導的德國聯(lián)邦政府不為所動。默克爾與巴勒斯坦國籍里姆女孩的電視對話，就充分說明了這一點。7月15日，默克爾在錄制“生活在德國”電視節(jié)目時，一個名叫里姆的巴勒斯坦籍女孩對默克爾總理說，她一家人為等德國的永久居留權(quán)已經(jīng)等了四年，因為父親作為焊接工的臨時簽證已經(jīng)到期，按照德國法律，里姆一家人將被驅(qū)逐出境。她非常期望能在德國繼續(xù)上學，她的德語和英語都非常流利。默克爾總理對此回答道：“我理解你，但是我必須說……政治有時是殘酷的?！薄澳闶莻€特別好的人，但你要知道，黎巴嫩的巴勒斯坦難民營里可有成千上萬的人，要是我們說聲‘你們都過來吧’，到時候我們可控制不了局面?！迸⒃诼牭竭@樣的回答后當場痛哭③。盡管事后，一些德國政客和民眾認為，默克爾總理對難民的態(tài)度近乎“冷血”，但默克爾依然堅持自己的難民接納觀點。在這一階段，德國盡管支持歐盟層面解決亞非難民問題的方案，但這并沒有在主權(quán)國家層面上主動發(fā)揮主導作用，而是尋求歐盟層面上的解決方案。正如默克爾所說，為難民危機找到一個歐盟共同的解決方案，是她執(zhí)政以來所面臨的最大挑戰(zhàn)④。這種情況一直持續(xù)到9月2日。因此，這一階段上的德國難民政策實施的基本特征是“謹慎對待”。

第二階段：從9月2日敘利亞難民小艾蘭在土耳其海灘遇難到2016年元旦的科隆集體性侵案，這是德國政府以“開放歡迎”為特征的難民政策的實施階段，也是德國政府以歐盟一體化的發(fā)動機的角色試圖主導歐洲國家、特別是歐盟共同應對、集體解決歐洲難民危機問題的時期。由于在難民配額問題上，歐盟各成員國爭執(zhí)不休，無法達成一致意見，致使難民問題愈加嚴重。此時，德國欲發(fā)揮歐盟的主導角色的功能，率先于8月21日，由聯(lián)邦移民與難民部發(fā)布，不再遵循都柏林公約的第一責任國的原則，而直接接納難民的登記和臨時安置。在德國國內(nèi)，對難民開放歡迎的政策滿足了部分民眾要求政府開展人道主義救助的呼聲，但也引起了右翼分子和種族主義者的強烈不滿。8月21日至22日，“德國東部小鎮(zhèn)海德瑙連續(xù)發(fā)生針對難民的示威騷亂，數(shù)百名右翼分子和種族主義者與警方發(fā)生沖突，造成數(shù)十名警察受傷?！雹菰趪H層面，德國開放歡迎的難民政策，通過互聯(lián)網(wǎng)和自媒體迅速傳播，激勵了成千上萬的難民，前往德國申請難民庇護。于是，數(shù)以萬計的難民沖破歐洲共同的外部邊界，進入歐洲國家。東歐及東南歐國家如匈牙利、塞爾維亞、馬其頓等國家為了防止難民問題的失控，紛紛暫停申根協(xié)定，恢復了邊防檢查，關閉邊界口岸，設置了鐵絲網(wǎng)，致使數(shù)萬欲通過塞爾維亞和匈牙利、前往德國避難的難民滯留在匈牙利。這樣，難民們不得不冒著生命危險，踏上偷渡的征途，致使難民死亡事件不斷上演。8月27日在奧地利的一輛貨車上，發(fā)現(xiàn)了70多名難民的尸體。最具有震撼力、并對德國和歐盟的難民政策產(chǎn)生重大影響的是9月2日，敘利亞難民小艾蘭死亡的照片，通過互聯(lián)網(wǎng)迅速傳遍全球，由此，對德國的難民政策的實施和轉(zhuǎn)折產(chǎn)生了決定性影響。德國的難民政策實現(xiàn)了謹慎對待向友好歡迎的根本性轉(zhuǎn)折?！?月5日，經(jīng)過艱難的談判，默克爾與奧地利、匈牙利領導人達成一致意見，允許滯留在匈牙利的難民進入德國?！诘聡鴩鴥?nèi)，多數(shù)民眾對默克爾的決定表示支持，也主動為難民提供各種幫助，德國國內(nèi)洋溢著‘歡迎文化’?！雹薇M管在這一時期，面對著潮涌般涌入德國的難民潮，聯(lián)邦政府通過了“避難一攬子法案”，對難民的甄別、安全第三國等進行了重新界定⑦，而且在州政府層面存在著眾多的安置難民的抱怨，執(zhí)政黨內(nèi)部就歡迎難民政策也存在著廣泛的爭論，由此導致“默克爾的民意支持率因其難民政策下滑，由2015年9月的63%下降至11月的49%”⑧。但并沒有從根本上動搖德國實施友好歡迎的難民政策的實質(zhì)和根基。這種友好歡迎為特征的難民政策，一直持續(xù)到2016年新年的到來。

德國對難民實施友好歡迎的難民政策，有其深厚的文化背景、歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實考慮。從文化背景來看，二戰(zhàn)結(jié)束以來，德國將對難民的保護納入國家的基本法之中，而且對抬頭的種族主義思潮和極右翼的極端民族主義，時刻保持著高度警覺和高壓態(tài)勢，對難民始終秉承友好和積極接納的文化氛圍。從歷史傳統(tǒng)來看，對二戰(zhàn)納粹德國種族主義暴行的反思和抵制以及積極接納難民，已經(jīng)成為一種歷史傳統(tǒng)。二戰(zhàn)結(jié)束以來，德國始終高舉人道主義的旗幟，接納著世界各地的難民，其接納的難民數(shù)量和提供的社會福利，在歐洲國家中名列前茅。從現(xiàn)實考慮來看，德國具有穩(wěn)固的國內(nèi)政治基礎和在歐盟中成為事實上的主導力量。烏克蘭危機、希臘主權(quán)債務危機的成功處置，進一步彰顯了德國在歐盟中的主導力量。正因為如此，德國政府在國際舞臺上明確宣布：“德國有義務和責任在解決國際沖突中做出應有的貢獻，無論是從安全角度還是從人道主義出發(fā)，德國不可冷漠旁觀?！雹嵴腔谶@樣的考慮，德國在難民危機中發(fā)揮著歐盟主導力量的作用。

歡迎難民政策下的德國對歐洲難民問題的應對

回顧歐洲難民危機的發(fā)展進程以及歐洲國家、歐盟為解決歐洲難民問題的行動和努力，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，無論是在歐洲主權(quán)國家的層面，還是在歐盟與國際關系的層面，在解決歐洲難民潮問題上，德國都發(fā)揮了舉足輕重的關鍵作用。

1.民族國家主權(quán)視角下的德國應對難民潮的舉措

表1　2015年德國各聯(lián)邦州難民分攤比例

資料來源：Katrin Hirseland: Flucht und Asyl: Aktuelle Zahlen und Entwicklungen,Aus Politik und Zeitgeschichte 25/2015,p.23.

2.德國積極參與和主導歐盟層面上的應對難民潮的努力

德國一方面快速甄別和安置在德國提出難民庇護的申請者，另一方面，積極參與并充分發(fā)揮其在歐盟中的主導作用，力圖在歐盟層面上達成并執(zhí)行解決歐洲難民危機的具體方案。限于篇幅，在此僅關注其三個方面。

結(jié)　論

①青木、徐珍珍：《歐洲四國拒絕難民分攤計劃 稱德國“道德帝國主義”》，中國青年網(wǎng)，http://news.youth.cn/gj/201509/t20150924_7149037.htm.訪問日期：2016-02-21。

②宋全成：《歐洲難民危機：進程、特征與近期發(fā)展前景》，《山東社會科學》2016年第2期。

③新華社：《“冷血”默克爾“說哭”難民女孩》，新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/o/2015-07-18/132932121916.shtml.訪問日期：2016-02-25。

④⑥鄭春榮、周玲玲：《德國在難民危機中的表現(xiàn)、原因及影響》，《德國研究》2015年第6期。

⑤新華社：《洶涌難民潮 歐洲各國啥想法？》，網(wǎng)易新聞，http://news.163.com/15/0824/08/B1P54R8M00014JB5.html.訪問日期：2016-02-23。

⑦Asylrecht wird verschaeft.Bundesrat stimmt fuer Asylpaket.http://www.Tagesschau.de/inland/bundestagasylgesetze-107.html.2016-02-29.

⑧黃萌萌：《德國開放性難民政策的成因與挑戰(zhàn)》，《理論視野》2016年第1期。

⑨Von der Leyen,Ursula “Rede der Bundesministerin der Verteidigung,Dr.Ursula von der Leyen,anl?sslich der 50.Münchner Sicherheitskonferenz am 31.Januar 2014”，Bundesministerium der Verteidigung.http://www.nato.diplo.de/contentblob/4123416/Daten/3885836/redevdleyensiko2014.pdf.2016-03-02.

⑩孫進：《巴黎恐怖襲擊對歐洲難民政策有何影響？》，《新京報》2015年11月23日。

作者簡介：宋全成，法學博士，山東大學移民研究所所長、哲學與社會發(fā)展學院副院長、社會學系教授、博士生導師，qcsong1964@126.com。濟南，250100

〔責任編輯：成婧〕

* 本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“宗教信仰與流動人口的社會融入研究”(項目號：13JJD730002)、國家民族事務委員會民族問題研究項目“歐洲難民危機研究”(項目號：2016-GMB-043)的階段性成果。