建立起自己正向的歷史：德國難民政策及其影響

李其榮

作者簡介：李其榮，浙江麗水學(xué)院華僑學(xué)院院長、特聘教授，華中師范大學(xué)國際移民與海外華人研究中心/國務(wù)院僑辦僑務(wù)理論研究武漢基地主任、教授。武漢，430079

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建立起自己正向的歷史：德國難民政策及其影響

李其榮

內(nèi)容提要2015年以來，歐洲遭遇了二戰(zhàn)以來規(guī)模最大的難民危機。德國是難民主要接受國。出于對二戰(zhàn)的反省和人道主義的考慮，德國“張開雙臂”歡迎難民入境。但是隨著難民涌入，導(dǎo)致各種問題增多，民眾情緒有所反彈，難民政策不僅引發(fā)當(dāng)?shù)厝说牟粷M，而且在不斷改變德國政治生態(tài)。在困難中仍然堅守開放的難民政策，勇于面對各種困境和挑戰(zhàn)，德國正在建立起自己正向的歷史。

德國難民政策影響

2015年以來，歐洲遭遇了二戰(zhàn)以來規(guī)模最大的難民危機，其難民規(guī)模之大、持續(xù)時間之長、沖擊強度之猛烈，前所未有。當(dāng)下的歐洲難民危機，具有與以往出現(xiàn)的難民潮完全不同的鮮明特征，即具有明顯的地域性和國別特征、規(guī)?？焖僭鲩L以及顯著的宗教沖突。①難民潮中事故頻頻發(fā)生。僅2015年4月，就先后在意大利、利比亞、希臘海域發(fā)生3起重大難民沉船事故。正是這3起嚴(yán)重的海難事故，拉開了歐洲難民危機的序幕。②難民潮引發(fā)的經(jīng)濟社會問題和人道主義危機，已成為歐洲一些國家難以承受之重。難民接受最多的國家主要是德國，至去年以來，向德國尋求庇護的難民人數(shù)持續(xù)上漲，德國目前已經(jīng)成為了歐盟國家中申請避難者最重要的目標(biāo)國之一，難民和難民政策再次成為全社會的熱點話題。

難民潮席卷德國

出于對戰(zhàn)爭歷史的反思，德國在二戰(zhàn)之后將難民的政治避難權(quán)寫入憲法。1993年，德國收緊了避難政策，申請避難的人數(shù)從1992年的40萬明顯減少，2007年降至1.9萬的最低值，此后開始逐年緩步攀升，2013年首次超過了10萬人。這一趨勢自2014年起發(fā)生了急劇變化。由于中東、非洲多國內(nèi)戰(zhàn)或饑荒頻發(fā)，民族、種族沖突加劇蔓延，宗教恐怖勢力日益擴張，冒險偷渡歐洲的難民規(guī)模迅速膨脹，而德國成為許多難民的首選。2014年，德國申請避難人數(shù)達到17.3萬，2015年的難民人數(shù)估計達到80萬的歷史新高。在此過程中，難民的來源國也發(fā)生了重大變化，20世紀(jì)90年代還是以波黑戰(zhàn)爭難民為主，而2015年難民最多來自中東地區(qū)，在2015年1-6月德國收到的16萬份避難申請中，1/5來自敘利亞，其他還有伊拉克和阿富汗等國，另一個比較集中的地區(qū)則是巴爾干半島，包括科索沃、阿爾巴尼亞和塞爾維亞等國。

根據(jù)德國內(nèi)政部2016年3月8日最新公布的數(shù)據(jù)，今年2月共有67797人在德國聯(lián)邦移民與難民局申請避難，與去年同期相比增長159.9%。至于今年1至2月接收的難民人數(shù)則已超過10萬人。基于難民人數(shù)不斷增長，今年2月，德國聯(lián)邦議院通過了圍繞難民問題的新法案，收緊了難民政策，并將加快遣返程序。德國內(nèi)政部長托馬斯·德邁齊埃說：“我們的路還遠(yuǎn)沒走完，但是我們已經(jīng)向前走出了好的一步?！雹墼?月新遞交申請的難民當(dāng)中，人數(shù)最多的是來自敘利亞的難民，達33679人，其次為伊拉克、阿富汗難民。

難民迅猛增加給德國帶來了極大壓力。一是德國要付出很大的安置成本。據(jù)勞工部長納勒斯估計，到2016年德國至少還需要33億歐元的難民安置成本。二是具體負(fù)責(zé)安置的地方政府一時難以滿足實際需求，部分難民安置點人滿為患，居住環(huán)境惡劣。三是不同種族和宗教信仰的人混居，難民之間由于種族和宗教差異，相互之間時有沖突，加大了治安隱患。④

難民為什么偏愛德國呢？一種意見認(rèn)為，德國成為難民首選目的地，主要因為它能夠向難民提供良好的保障和庇護。由于歷史和現(xiàn)實原因，德國在接納難民方面擁有相對完善的機制和相對積極的意愿。第二種意見認(rèn)為，德國此次表現(xiàn)出愿意接受難民，首先是因為德國深受社會民主主義影響，認(rèn)為人們應(yīng)該享有基本的生活條件，不僅是德國人，也包括來自中東和北非地區(qū)的難民。第三種意見認(rèn)為，德國當(dāng)前出生率低、人口萎縮，也需要吸納外國勞動力，促進本國經(jīng)濟發(fā)展。⑤第四種意見認(rèn)為，德國接納數(shù)量眾多的難民的原因，是出于公義。這些意見不無道理。

綜合已有研究成果，大量難民涌入德國，我們認(rèn)為主要有以下幾個方面的原因：第一，在歐洲，德國經(jīng)濟發(fā)展最好，社會穩(wěn)定，德國教育、醫(yī)療、社會福利以及給難民的待遇和保障都很好。政府和民眾都樂于接收難民。與那些經(jīng)濟發(fā)展落后的東歐國家以及危機纏身的希臘、西班牙等國相比，德國無疑是更好的選擇。

第二，德國具有接納難民的歷史經(jīng)驗。在此前德國已經(jīng)接收了許多來自這些戰(zhàn)亂地區(qū)的移民。20世紀(jì)50年代初德國經(jīng)濟復(fù)蘇，使難民的經(jīng)濟融合與社會融合成為可能。難民為德國的經(jīng)濟重建提供了高素質(zhì)的勞動力，與西德民眾一起創(chuàng)造了戰(zhàn)后德國的經(jīng)濟奇跡。⑥

第三，德國的文化(思想家、汽車、足球等)對難民具有吸引力。當(dāng)然，也有不少難民是盲目或偶然來德。其中，有人是聽從了蛇頭的建議，有人是為了借道前往法國或瑞典，結(jié)果被德國扣下，還有人是因為其他歐盟國家不愿意接收難民，故意放行，將他們送到了德國。⑦

第四，德國接納難民既是出于人道主義的義務(wù)，也有一系列現(xiàn)實的考慮，如改變德國前段時間因右翼分子焚燒難民營而形成的排外形象，扭轉(zhuǎn)處理希臘危機時給人留下的強硬、冷血的印象，為二戰(zhàn)歷史贖罪，為支持西方干預(yù)他國的后果承擔(dān)責(zé)任，緩解人口老齡化和勞動力短缺問題，通過以身作則占據(jù)道德制高點以便于領(lǐng)導(dǎo)歐洲等。⑧

最重要的原因是德國政府有這樣的實力。德國有強大的財力，應(yīng)對大規(guī)模移民的歷史經(jīng)驗，制度化的難民安置體系，并且國內(nèi)有支持政府這么做的民意。這其中有許多因素都是其他歐盟國家所不具備的，所以，他們的積極性也沒有德國這么高。

德國最新難民政策

面對如此眾多的難民來到自己的國家，德國從志愿者到政府、政治家，都立刻投入實質(zhì)性工作之中。登記、安排住宿、分流去其他城市、修建合乎規(guī)格的房子，想辦法讓難民盡快找到工作等等。仔細(xì)觀察周圍的人和媒體，沒有人攻擊難民，也沒有媒體歌頌德國。媒體報道的內(nèi)容僅僅是對這個問題的探討，以及對各種解決方案的追尋。整個民族和政府高層的表現(xiàn)，都是理性的，有序的、平靜的。⑨

德國總理默克爾本人內(nèi)心是同情難民的。不過這其中更體現(xiàn)出來的是她的領(lǐng)導(dǎo)力。默克爾認(rèn)為：“整合數(shù)額如此龐大的難民對德國來說是一個很好的機會，只是需要時間、精力和財力的支持。”在2015年12月31日的新年致辭中，默克爾就曾經(jīng)指出難民的大量涌入為德國的經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的契機。僅僅在2015年一年，德國接納的難民人數(shù)就高達100多萬人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過任何其他歐洲國家。默克爾堅定地表示：“我確信，如果我們目前要整合突然涌入的大量難民，解決如此沉重的負(fù)擔(dān)和挑戰(zhàn)，對于德國的將來將是一個絕佳的機會?！雹饨蛹{數(shù)量巨大的難民，是需要勇氣的。

在默克爾看來，德國社會及經(jīng)濟將從難民流入中受益。雖然德國需要耗費“時間、力量及資金”來實現(xiàn)難民融入社會，但德國很強大，足以應(yīng)對。在政府提供的尚未發(fā)表的新年講話中，默克爾聲稱：“我確信，如果我們今日以正確的方式完成接收如此大量人口涌入和融入社會所形成的艱巨任務(wù)，那么這會在明日為我們提供機會。”?！拔覀兩钤谝粋€充滿挑戰(zhàn)的時代，這是事實。但我們可以做到，因為德國是一個強大的國家，這也是事實?！?/p>

德國為什么歡迎接納如此眾多的難民呢？在有些歐盟成員國看來，歐洲難民危機完全是德國一手造成的，其后果也應(yīng)由德國自己承擔(dān)。例如匈牙利總理奧爾班就曾表示，難民危機是德國的問題，而非歐洲的問題。但是，德國對危機的認(rèn)知卻完全不同。在德國看來，恰恰是德國對難民的歡迎態(tài)度，使得歐盟這個價值共同體免于因拒絕難民而在國際社會喪失可信度。

德國之所以對敘利亞難民表現(xiàn)出與眾不同的開放性，這有著多方面的原因。

首先最重要的還是歷史情結(jié)。德國人在歷史上有過多次逃亡與被驅(qū)逐的體驗，這種歷史記憶使得他們對難民的經(jīng)歷感同身受，愿意伸出援助之手。在大量難民涌入德國后，德國民眾自發(fā)志愿救助難民，德國社會所表現(xiàn)出的這種“歡迎文化”甚至令德國人自己也感到驚喜。

第二，德國接納難民的立場和德國總理默克爾的個人背景也有關(guān)系，她從小在東德長大，正如美國總統(tǒng)奧巴馬在訪問德國時所說，默克爾在難民問題上的“勇敢態(tài)度”也許是因為她有東德的生活經(jīng)歷。

第三，德國在移民招募和融入上的積極經(jīng)驗也使得它在對待難民問題上更加坦然。例如，德國在戰(zhàn)后曾經(jīng)從越南、土耳其以及東歐、南歐招募了許多客籍勞工，他們?yōu)榈聡鴳?zhàn)后經(jīng)濟的恢復(fù)與振興做出了積極貢獻。而且，德國國內(nèi)的外國人中，土耳其人占了絕大多數(shù)，雖然穆斯林在德國的融入也時常成為社會討論的熱點之一，但是，外來移民在德國的融入情況總體好于其他國家。

第四，德國的政治格局也有利于德國政府在難民危機中的作為，因為德國當(dāng)時還不存在一個強大的右翼民粹政黨，所以德國政府在難民危機的應(yīng)對上少了一份顧忌，這和法國的情況完全不同，法國右翼民粹政黨國民陣線的強大勢力使得總統(tǒng)奧朗德不敢在接納難民問題上表現(xiàn)積極，以避免進一步助推國民陣線的勢力。

可見，德國之所以對敘利亞難民表現(xiàn)出與眾不同的開放性，有著多方面的原因。

難民政策對德國的影響

近半年來，默克爾堅持“張開雙臂”歡迎難民入境。這一政策起初受到了國內(nèi)民眾的支持。但是隨著難民涌入，導(dǎo)致各種問題增多，民眾情緒有所反彈，德國難民政策引發(fā)了當(dāng)?shù)厝说牟粷M。

第三，難民的融入將是一個耗時耗資源的漫長過程。雖然涌入德國的敘利亞難民中不乏受過高等教育者，但是還有很大一部分人沒有或只受過很少的教育。因此，為他們提供接受教育的機會是一個馬上要面對的問題，而德國各地各層級的師資力量都顯得無法應(yīng)對這一挑戰(zhàn)。

最后，難民的涌入及其帶來的問題改變了德國國內(nèi)的政治生態(tài)。德國國內(nèi)在難民問題上的民意變化，使得德國各黨就默克爾政府的難民政策產(chǎn)生了巨大的意見分歧。一是這種分歧不僅存在于執(zhí)政黨與反對黨之間，而是執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部也矛盾重重。尤其是基社盟對默克爾的難民政策公開叫板，其主席澤霍費爾甚至揚言要將默克爾的難民危機應(yīng)對政策訴諸聯(lián)邦憲法法院。這種沖突之所以越演越烈，是因為各主流政黨都感受到了來自右翼民粹政黨“德國選擇黨”的壓力。二是以反歐元為宗旨的新生政黨，渲染恐懼心理，利用德國民眾中日益滋生的反移民、反穆斯林的情緒，在民調(diào)中的得票率不斷飆升，侵蝕了主流政黨的選票。它在近兩年的各次州議會選舉中，均成功越過5%的門檻，進入了州議會。在今年至今的三次州議會選舉中，德國選擇黨的得票率甚至越過了10%乃至20%，成為相應(yīng)州議會的第二大黨或第三大黨。而且，在聯(lián)邦層面的民調(diào)中，德國選擇黨的得票率也達到了15%。這表明德國選擇黨的上升勢頭。按照這一態(tài)勢，德國選擇黨在即將于2017年秋舉行的聯(lián)邦大選后順利挺進聯(lián)邦議院將毫無懸念。

德國選擇黨的走強，帶來的問題是多方面的，它造成了主流政黨之間及其內(nèi)部的分裂，使得德國未來政府的組閣形式變得更為復(fù)雜。更重要的是，德國政府鑒于右翼民粹勢力的增強，勢必會影響到默克爾本人，雖然她仍然堅持不為難民設(shè)置接納的上限，事實上也不得不推動國內(nèi)避難法的收緊，減少進一步進入德國的難民的數(shù)量。

接受大批的國際難民，勇于面對各種困境和挑戰(zhàn)，德國正在建立起自己正向的歷史?，F(xiàn)在的問題是，德國難民政策亟須打開民眾心中那扇門。

①宋全成：《歐洲難民危機:進程、特征及近期發(fā)展前景》，《山東社會科學(xué)》2016年第2期。

②鄭春榮、周玲玲：《德國在歐洲難民危機中的表現(xiàn)、原因及其影響》，《同濟大學(xué)學(xué)報》2015年第6期。

③彭大偉：《德國難民潮有增無減 今年前2月已涌入超10萬人》，中國新聞網(wǎng)，2016年3月8日。

④周公：《德國最新難民政策，德國人對難民什么態(tài)度》，http://www.zgwxbbs.com/xinwenzixun/guojixinwen/816.html。

⑤《大批難民為何涌入德國？歷史和現(xiàn)實因素交織》，2015年9月9日，http://www.jzx.gov.cn/Print.aspx?id=10017。

⑥《德國人歡迎難民：除了公義和歷史 企業(yè)界看到機遇》，澎湃新聞，2015年9月11日，http://news.sohu.com/20150911/n420874832.shtml。

⑦⑧《德國難民危機的前因與后果》，《中國青年報》2015年9月16日，http://world.people.com.cn/n/2015/0916/c157278-27589561.html。

⑨《德國是怎樣對待難民的？或許其他國家應(yīng)該學(xué)習(xí)一下》，2015年9月17日，http://www.jufengshang.com/news/germany/article-2209321.html。

⑩默克爾：《難民問題將給德國經(jīng)濟發(fā)展帶來新契機》，中國網(wǎng)，http://news.163.com/16/0104/13/BCG6G0LS00014JB6.html?f=jsearch。

作者簡介：李其榮，浙江麗水學(xué)院華僑學(xué)院院長、特聘教授，華中師范大學(xué)國際移民與海外華人研究中心/國務(wù)院僑辦僑務(wù)理論研究武漢基地主任、教授。武漢，430079

〔責(zé)任編輯：成婧〕