新型城鎮(zhèn)化背景下的社區(qū)發(fā)展與基層治理*

藍(lán)志勇　李東泉

作者簡(jiǎn)介：藍(lán)志勇，清華大學(xué)公共管理教授、博士生導(dǎo)師。Lanzhiyong2005@163.com；李東泉，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，lidongquan@ruc.edu.cn。北京，100872

?

新型城鎮(zhèn)化背景下的社區(qū)發(fā)展與基層治理*

藍(lán)志勇李東泉

內(nèi)容提要本文討論新型城鎮(zhèn)化背景下的社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略與基層治理。新型城鎮(zhèn)化要求人的城鎮(zhèn)化。而人的城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)是良好社區(qū)提供的人居環(huán)境。本文根據(jù)社區(qū)管理方式對(duì)現(xiàn)有城市社區(qū)分類的討論，指出中國(guó)現(xiàn)有的五大類型的前四類社區(qū)(傳統(tǒng)市民社區(qū)、單位社區(qū)、城中村社區(qū)、城鄉(xiāng)接合部社區(qū)和新興商業(yè)小區(qū))都在中國(guó)快速城鎮(zhèn)化的過程中遭到了不同程度的破壞或沖擊，第五類新興商業(yè)小區(qū)的社區(qū)建設(shè)還在形成過程中，參差不齊，發(fā)育不全。這五類社區(qū)都不足以全面應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化帶來的挑戰(zhàn)，提供良好的人口接納、基層治理和市民服務(wù)。以人為本的新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求我們有意識(shí)從社區(qū)發(fā)展的視域出發(fā)，遵循十八大以來提出的五大發(fā)展理念和聯(lián)合國(guó)提出的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，大力推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，構(gòu)建以規(guī)劃改造為空間基礎(chǔ)、就業(yè)機(jī)遇和通勤為基本條件、和諧人居為生活環(huán)境、法律服務(wù)和沖突治理為手段、新型城市基層綜合治理為目標(biāo)的社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，以達(dá)到和諧人居的城市治理。綜合城市主義理論對(duì)此提供了有益的借鑒。

社區(qū)分類社區(qū)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化空間改造綜合城市主義

2013年12月12日至13日，黨中央在北京召開中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，指出城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。城鎮(zhèn)化的核心工作，是要以人為本，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，推動(dòng)常住人口有序市民化，提供良好的公共服務(wù)，加強(qiáng)社會(huì)管理。按照黨的十八大報(bào)告、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神、《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，提出城鎮(zhèn)化的五大目標(biāo)：推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量；優(yōu)化城鎮(zhèn)空間分布的格局和規(guī)模；注重資環(huán)集承載力，集約發(fā)展；改革體制機(jī)制，提高城市公共服務(wù)水平。

這一宏觀政策的出臺(tái)，給國(guó)家政策部門和城市的基層治理，都提出了新的要求。人的城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)之一就是有良好社區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的人居環(huán)境。但是，在迅速城市化的過程中，原有的城市社區(qū)解體或受到?jīng)_擊，新的社區(qū)和社區(qū)文化還沒有很好形成。許多典型的城市問題，久久得不到緩解。本文從城市社區(qū)的管理視角出發(fā)，分析中國(guó)社區(qū)的現(xiàn)狀，提出用社區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略，建設(shè)新型社區(qū)、培養(yǎng)新型市民、改善城市人居環(huán)境、應(yīng)對(duì)城市問題、承接新型城鎮(zhèn)化的歷史重任。這一戰(zhàn)略實(shí)施也對(duì)中央和地方關(guān)系以及城市本身的治理方式，提出了新的要求。

中國(guó)的快速城鎮(zhèn)化和基層治理迫切呼喚社區(qū)發(fā)展

著名的德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯曾說過，城市化的過程就是從小社區(qū)(Gemeinschaft)到大社會(huì)(Gesellschaft)的過程。在城市化的過程中，社會(huì)資本往往被弱化。在大社會(huì)中，社會(huì)制的發(fā)展使人們之間必要的相互依賴性減弱，加上長(zhǎng)時(shí)間的工作，人們更容易過內(nèi)斂式的個(gè)體生活，社會(huì)活動(dòng)減少，對(duì)社區(qū)的依存度降低，共同價(jià)值觀不易打造和維護(hù)。人們變得冷漠，互不相關(guān)，社會(huì)管理挑戰(zhàn)加大(Ibid)。

中國(guó)在快速城鎮(zhèn)化的過程中，也呈現(xiàn)出這種歷史現(xiàn)象。按照現(xiàn)有城市社區(qū)管理的方法，中國(guó)現(xiàn)階段的社區(qū)可以大致分為五類(吳縛龍，1992；張紅雁，2002；李東泉，藍(lán)志勇，2012)：

一種是傳統(tǒng)市民社區(qū)，所謂的市井文化的集中地，老戶、街坊、三教九流云集一起，其中有文物保護(hù)區(qū)、新興商業(yè)區(qū)和傳統(tǒng)遺留區(qū)。在傳統(tǒng)市民社區(qū)中，有身居文物保護(hù)地區(qū)的老戶區(qū)。在國(guó)家和政府花大力氣和投資修繕、維護(hù)、拆遷的過程中，不少老戶被政策要求或贖買的方式遷走，改造好的社區(qū)成為了文物保護(hù)或旅游中心，原有社區(qū)文化不復(fù)存在，是舊瓶裝新酒的社區(qū)改造，原有的醇香蕩然無存。如北京的后海酒吧區(qū)、南池子小區(qū)等。物業(yè)的擁有者或承租人甚至可能是外國(guó)人。處于新興商業(yè)中心的傳統(tǒng)市民區(qū)中，外地商家、大財(cái)團(tuán)等大量搬入，老戶被遷走，形成新的社區(qū)文化。如上海的南京路、淮海路、北京東城CBD中心等等。新社區(qū)文化趨于西洋化和國(guó)際化，傳統(tǒng)社區(qū)亦不復(fù)存在。既不屬文物保護(hù)又不屬商業(yè)中心的傳統(tǒng)小區(qū)，是社會(huì)暫時(shí)遺忘的角落，老一輩漸漸推出歷史舞臺(tái)，新一代佼佼者稀少，有能力的搬出了社區(qū)，國(guó)家投入少，平均收入低，是被社會(huì)暫時(shí)遺忘的角落。

第二種是單位住宅區(qū)，以大企業(yè)、政府部門的家屬住宅區(qū)為核心，形成工作單位的附屬生活區(qū)。單位中的核心和骨干員工或有能力者大多都已擁有第二或第三套房搬出小區(qū)，留下的是老弱病殘、保姆、外地租房客，過去單位的工會(huì)、黨團(tuán)組織或居委會(huì)的管理也逐漸放松、社區(qū)黏合力下降。一些有能力的單位還開發(fā)或團(tuán)購一部分商品房，供單位員工居住，但對(duì)小區(qū)社區(qū)的管理，則基本社會(huì)化。除了一些大型的企業(yè)和國(guó)家單位還有能力維護(hù)這些社區(qū)的基本運(yùn)行外，大多數(shù)住房老舊、管理混亂、基礎(chǔ)設(shè)施不足、社區(qū)生活不夠活躍。

第三種是城中村，被城市包圍的遺留農(nóng)村，由于拆遷困難、用地法規(guī)和地價(jià)因素，城市在擴(kuò)展過程中繞著原有的村落蔓延，到村落外圍找便宜和容易拆遷的地開發(fā)，形成城市包圍農(nóng)村的城中村，出現(xiàn)新的城市貧民窟；有的城中村享受城鄉(xiāng)兩地的政策優(yōu)惠卻又無需承擔(dān)過多的城市義務(wù)。形成食租階層和城市蟻?zhàn)?生活在擁堵和居住條件差的空間的打工者);矛盾尖銳，難以和諧。城中村以其廉價(jià)的出租屋吸引外地打工仔，原住民和外地打工人混居，被視為城市發(fā)展的軟肋，城市管理者欲去之而后快。

第四種是城鄉(xiāng)接合部的邊緣社區(qū)，農(nóng)民和城市居民混合居住，游走于城鄉(xiāng)之間;城鄉(xiāng)居民混居，租金廉價(jià)，流動(dòng)人口集中，居民文化教育水平低。區(qū)域功能的不確定性和人口的流動(dòng)性，嚴(yán)重影響社區(qū)文化的改造和建立。

第五種是新興商品房小區(qū)，分高檔、中檔和福利小區(qū)。一些高檔住宅小區(qū)入住率低，晚上黑燈一片，民至老死不相往來。一些新開發(fā)的兩限房或經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)，居民混雜，社區(qū)管理素質(zhì)和水平不高，根據(jù)國(guó)外和香港等地五六十年代大規(guī)模建設(shè)公屋區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，有可能是若干年后城市問題的集聚地。只有一部分中產(chǎn)階級(jí)的小區(qū)，由于居民構(gòu)成和退休的高素質(zhì)居民的自主參與，開始打造社區(qū)文化，逐漸形成公民對(duì)小區(qū)建設(shè)和管理的影響力，也在努力探討未來中國(guó)社區(qū)發(fā)展之路。

從以上的分析可以看出，在城市化建設(shè)的過程中，中國(guó)城市舊有的社區(qū)遭到的破壞十分嚴(yán)重，社會(huì)矛盾尖銳和凸顯，已有的矛盾處理方式由于社會(huì)資本的弱化和處理方式的不足遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。新的商業(yè)小區(qū)在努力打造文化，發(fā)展社區(qū)，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有的充滿了商業(yè)氣息。

如何建設(shè)和發(fā)展新型的城市社區(qū)，是一個(gè)迫在眉睫的問題。它們對(duì)穩(wěn)定社會(huì)、吸收城市新移民、提高社會(huì)自治能力、建立城市的韌性有舉足輕重的作用。聯(lián)合國(guó)總結(jié)二戰(zhàn)后一些國(guó)家重建并幫助不發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了社區(qū)發(fā)展的概念?！吧鐓^(qū)發(fā)展”是“居住在同一個(gè)地方的人通過一些社會(huì)行動(dòng)(比如規(guī)劃干預(yù))改變他們的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和環(huán)境狀況的過程”。這一理念強(qiáng)調(diào)社區(qū)發(fā)展是計(jì)劃性的一種社會(huì)變遷，目標(biāo)是幫助個(gè)人或群體學(xué)習(xí)和發(fā)展技能，以改變社區(qū)、提高社區(qū)能力(李東泉、藍(lán)志勇，2011)。1955年發(fā)表的《通過社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步》的咨文，提出了社區(qū)發(fā)展的基本原則，鼓勵(lì)充分運(yùn)用地方、全國(guó)和國(guó)際民間組織的資源，促使地方發(fā)展與國(guó)家全面的進(jìn)步相配合，發(fā)展社區(qū)(李東泉、藍(lán)志勇，2011)。

社區(qū)發(fā)展的理念，注重人的參與和能動(dòng)性，從教育、培養(yǎng)和激勵(lì)社區(qū)居民的角度，鼓勵(lì)和激發(fā)他們主動(dòng)改變環(huán)境、改變命運(yùn)。這一發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)用外部力量，催生和培養(yǎng)社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，發(fā)展既定的社區(qū)，包括對(duì)現(xiàn)有社區(qū)的空間改造、文化改造、社區(qū)精神改造和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)提升。

中國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)并沒有參與聯(lián)合國(guó)制訂的社區(qū)發(fā)展計(jì)劃，但并非沒有做出社區(qū)發(fā)展的努力。政府曾有計(jì)劃、有目的地依靠群眾力量，在農(nóng)村和城市開展了基層組織的建設(shè)工作，努力發(fā)展生產(chǎn)，改善社區(qū)環(huán)境條件，提高群眾生活水平；在城市建立基層街道組織和居委會(huì)，從草根社會(huì)開始進(jìn)行行政管理。這些努力，在中國(guó)工業(yè)化和城市化全面展開的歷史時(shí)期，起到了至關(guān)重要的作用。建國(guó)以來采用街道居委會(huì)的行政方法劃分了行政管理區(qū)，不少街道也做過有益的社區(qū)打造努力和成就。但總體來說，中國(guó)的社區(qū)建設(shè)和管理的方法剛性有余，柔性不足，如何將新型社區(qū)的理念、目標(biāo)和方法、與城市的愿景、運(yùn)行實(shí)踐和功能對(duì)接，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的研究還十分欠缺。要應(yīng)對(duì)中國(guó)迅速的城鎮(zhèn)化，特別是以人為核心的城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)，將新型社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，放在城市理論和城市問題的大背景下來進(jìn)行思考，這是一個(gè)十分迫切的問題。

現(xiàn)代城市問題的治理與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系

現(xiàn)代城市的挑戰(zhàn)是什么？應(yīng)該如何治理？是城市治理和社區(qū)發(fā)展必須要回答的問題。“城市是人類對(duì)地球的占據(jù)和使用的集聚地,是區(qū)域環(huán)境和人為選擇的結(jié)果。它們用一種被人們選擇的方式來滿足人們的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)需求的多功能綜合體，包括生產(chǎn)功能、流通功能、科研功能、交通功能、教育功能、文化功能、居住功能、娛樂功能等等。城市的產(chǎn)生和運(yùn)行需要有環(huán)境支持系統(tǒng)、交通基礎(chǔ)設(shè)施和各種專業(yè)化的生產(chǎn)和服務(wù)功能”(Harris and Ullman,1945)。城市在形成和發(fā)展的過程中形成對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求回應(yīng)的形態(tài)。它們的快速發(fā)展和成長(zhǎng)一方面說明它們能夠幫助人們有效使用土地和空間的優(yōu)越性，同時(shí)，它們的這一優(yōu)越性，也成了過度集聚人口、給人居環(huán)境帶來困境的原因。所以說，如何讓城市既有集聚的優(yōu)勢(shì)，又不讓人們?cè)馐芗鄣耐纯啵浅鞘欣碚撘卮鸬膯栴}，也是城市建設(shè)要努力的方向。而城市的社區(qū)，是承載人口、集聚人口、提供人口的人居環(huán)境的核心場(chǎng)所。如何建設(shè)、改造和發(fā)展社區(qū)，是解決城市困境和推動(dòng)城市全面現(xiàn)代化過程中最重要的工作，是人們用理性干預(yù)來解決城市化出現(xiàn)的問題的重要手段。有意識(shí)地發(fā)展城市社區(qū)，解決城市問題，彌補(bǔ)快速城市化過程中留下的真空，是改造和提升基層治理的良方。當(dāng)前，城市在形成和成長(zhǎng)的過程中，特別是大型的城市，常常面對(duì)一些共有的問題：

1.城市和城市功能區(qū)的定位問題。由于地緣、資源和傳承的不同，包括城市在建立、成長(zhǎng)和發(fā)展的過程中形成的特質(zhì)，一些城市或城市中不同的區(qū)域都有自己特點(diǎn)，如紐約是商業(yè)城市，洛杉磯為影視娛樂城市，波士頓為文化名城，底特律為汽車城，上海為金融商貿(mào)城，北京和華盛頓為政治中心。在同一個(gè)城市里，往往有工業(yè)區(qū)、科技園、商貿(mào)區(qū)、不同收入階層的居民區(qū)等等。這些區(qū)域特點(diǎn)有的是自然形成的，還受制于環(huán)境和資源，有的是規(guī)劃的結(jié)果。如何將城市條件、政策導(dǎo)向、城市愿景與規(guī)劃結(jié)合起來，優(yōu)化城市的空間布局，將社區(qū)生活的硬環(huán)境優(yōu)化，有效發(fā)揮城市的潛能，讓城市成為“經(jīng)濟(jì)繁榮，市民幸福、工作居住生活方便、安全宜居、友善和諧的棲息地”是良好社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)條件(Jacob,1961)。但是，政治博弈，官員個(gè)人意志，業(yè)績(jī)考量、城市或區(qū)域攀比競(jìng)爭(zhēng)等因素往往導(dǎo)致城市理性規(guī)劃與政策的矛盾，長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與近期目標(biāo)的矛盾，官員個(gè)人業(yè)績(jī)和升遷與城市核心利益的矛盾，使城市和區(qū)域的功能定位混亂，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)環(huán)境建設(shè)沒有方向，莫衷一是。因此，培育良好的社區(qū)和社區(qū)環(huán)境，首先要對(duì)城市功能有清楚的定位。

2.城市貧民區(qū)的問題。雖然從19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，發(fā)展中國(guó)家的城市貧民從47%降到了37%，但持續(xù)增長(zhǎng)的人口壓力，不斷從城外-特別是周邊地區(qū)-涌入的新移民，大量擁擠在違規(guī)建筑和擁堵住房中的人群，使城市空間的擁堵率達(dá)到難以想象的地步。在中國(guó)城市空間擴(kuò)張和人口集聚的過程中,城市空間二元結(jié)構(gòu)和城市社會(huì)二元結(jié)構(gòu)問題越來越明顯,這一問題在人口增長(zhǎng)和空間擴(kuò)張較快的特大城市更為突出。在城市空間快速擴(kuò)張過程中， 由于拆遷成本問題,城市政府或者開發(fā)商更愿意低價(jià)拿城外的廉價(jià)地，或者耕地，而不是城區(qū)或有人居住的村莊，由此很多舊城區(qū)和村莊在城鎮(zhèn)擴(kuò)張的過程中被保留下來形成各種類型的“城中村”、“老舊區(qū)”和“棚戶區(qū)”。這些區(qū)域結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋老化、服務(wù)功能設(shè)施不完善、居住環(huán)境差、缺少公共活動(dòng)場(chǎng)地和配套設(shè)施，充斥低收入家庭、住房困難戶和外來低收入打工族，形成城市“貧民窟?！北本⑻旖?、重慶、上海、武漢、廣州、深圳等特大城市的“城中村”問題都很突出。二元結(jié)構(gòu)帶來的社會(huì)沖突、教育、衛(wèi)生和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，成為社區(qū)發(fā)展和建設(shè)的難題(中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告，2014)。

3.城市無序增長(zhǎng)的問題。超大城市的增長(zhǎng)速度和無序擴(kuò)張往往超過人們最大膽的想象。這種增長(zhǎng)向城市外蔓延，產(chǎn)生了城市安全問題、能源材料消耗與空氣污染問題，城市交通擁堵問題等等，不斷增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入的壓力。對(duì)社區(qū)的穩(wěn)定性、社區(qū)文化的形成，都有相當(dāng)?shù)钠茐牧Α?/p>

4.城市改造帶來的社區(qū)文化空心化問題。城市用騰龍換鳥方式讓有經(jīng)濟(jì)能力的人在貧困的區(qū)域購買不動(dòng)產(chǎn)，這樣的好處是，社區(qū)均收入增加，平均家庭規(guī)?？s小，社區(qū)美化和能夠吸引更多的高收入者流入。弊端則是居住成本增高，原住民被擠出社區(qū)并喪失了應(yīng)該享有的社區(qū)權(quán)利。很多城市社區(qū)的建設(shè)和改造，都是以犧牲原住民文化為前提的。

5.法律環(huán)境不足的問題。法律環(huán)境的改善是現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展和基層治理的規(guī)范和綱領(lǐng)。傳統(tǒng)中國(guó)更多地依賴村規(guī)民約、道德約束、社會(huì)調(diào)解，而現(xiàn)代社會(huì)更多地依賴清晰的法律體系和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、有效的交易能力、靈活的市場(chǎng)功能和公平、公正、有效的法律權(quán)威。我國(guó)處在大變革的時(shí)代，許多法律條款還不夠完善，給社區(qū)發(fā)展和建設(shè)帶來不少不便。

這許許多多的典型城市問題，無一不和社區(qū)發(fā)展有關(guān)。合理的社區(qū)布局和良好的社區(qū)本身，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的集聚環(huán)境，控制城市無序增長(zhǎng)，孕育社區(qū)文化和精神，集中能源使用，為經(jīng)濟(jì)生活、教育、醫(yī)療、藝術(shù)創(chuàng)造提供優(yōu)質(zhì)的條件，減少無謂的城市交通，也對(duì)城市的功能定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，提出了更高的要求。

應(yīng)該說，什么樣功能的城市，就會(huì)有什么樣的社區(qū)需求，就會(huì)集聚不同類型的社區(qū)居住者，并對(duì)城市生活的特質(zhì)帶來極大的影響。比如說，安山市、包頭市是典型的鋼城，加格達(dá)奇為林業(yè)城市，建國(guó)初年曾經(jīng)有設(shè)想讓北京市成為煙囪林立的工業(yè)城市，而作為服務(wù)于金融和輕工業(yè)的上海卻以輕工業(yè)工人的居住和服務(wù)業(yè)為主。也有以休閑旅游為主的城市，比如美國(guó)夏威夷的霍納魯魯。另外，在傳統(tǒng)中小城市里，也可以有不同的城市功能區(qū)，商業(yè)、工業(yè)、居住等分流。事實(shí)上，新工業(yè)和交通技術(shù)的出現(xiàn)，比如環(huán)境清潔和無噪音的生產(chǎn)線和有大規(guī)模運(yùn)輸能力的交通工具，加大了城市規(guī)劃的靈活性和規(guī)模，也隨即加大了通勤的壓力，給原有的功能區(qū)劃分的空間布局方式形成了挑戰(zhàn)，呼喚新的城市空間布局理念和新的社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。

新型城鎮(zhèn)化條件下的社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略

城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、移民流、技術(shù)使用和各項(xiàng)公共政策和城市管理措施互動(dòng)產(chǎn)生的復(fù)雜系統(tǒng)，是政治、市場(chǎng)和社會(huì)力量互動(dòng)的結(jié)果。社區(qū)發(fā)展服務(wù)于城市治理的要求，與龐大的城市系統(tǒng)對(duì)接，進(jìn)行戰(zhàn)略管理。

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，就是要改革城市治理、促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化、集約用地、合理布局城市空間、改善人居條件、綠色發(fā)展、提高公共服務(wù)水平(2014，規(guī)劃)。要達(dá)到這樣的目標(biāo)，就要有良好的社區(qū)發(fā)展的努力。而良好的社區(qū)發(fā)展，需要采取以下四個(gè)方面的戰(zhàn)略步驟。

首先，要改革城市治理方式，為社區(qū)發(fā)展提供良好的空間環(huán)境。城市的最高決策機(jī)構(gòu)，需要從城市整體特點(diǎn)、發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，思考城市的規(guī)劃，集約用地、完成合理的城市空間布局。傳統(tǒng)上，規(guī)劃被認(rèn)為是規(guī)劃師的工作，只是內(nèi)部匯報(bào)給當(dāng)政的城市領(lǐng)導(dǎo)人，沒有與城市精英和知識(shí)界進(jìn)行廣泛的互動(dòng)、接觸和討論，城市發(fā)展理論也嚴(yán)重欠缺。結(jié)果，城市規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)和公共政策需求脫節(jié)，一方面規(guī)劃刻板守舊，另一方面城市建設(shè)隨意，經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇或領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志優(yōu)先。

現(xiàn)代城市規(guī)劃的理念，是城市的每一個(gè)區(qū)塊都是有自己特點(diǎn)的“好地方”，不好的地方經(jīng)過改造也要成為“好地方?！卑凑w空間布局設(shè)計(jì)城市改造和社區(qū)區(qū)劃，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系布局。規(guī)劃應(yīng)該從規(guī)劃師的書齋里走出來，成為街談巷議和城市公共決策議程中的經(jīng)常性議題，包括規(guī)劃的限制條件(資源依賴、技術(shù)和政策條件)的討論。不少老舊城區(qū)缺乏理想型的基礎(chǔ)，但是空間布局的討論和改造方式的討論，能在集思廣益的基礎(chǔ)上進(jìn)行，城市空間規(guī)劃的成果才可能有可續(xù)性。大的區(qū)域規(guī)劃布局，能夠決定重要基礎(chǔ)設(shè)施包括道路、能源、供水、通訊、醫(yī)療、教育和居住條件和城市綠色空間的布局建設(shè)。

其次，城市規(guī)劃和對(duì)現(xiàn)有城市社區(qū)的改造需要有新的城市理論的指導(dǎo)。比如說，過去規(guī)劃原則的依據(jù)是過去的產(chǎn)業(yè)狀況和城市技術(shù)條件的基礎(chǔ)、過去人們的生活形態(tài)和需求。隨著社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展，新的城市理論不斷出現(xiàn)。比如說，綜合城市理論強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代城市綜合集聚與分離兩個(gè)功能，推動(dòng)城市設(shè)計(jì)以“流”和“穩(wěn)”為導(dǎo)向(Ellen,2006)。“流”指的是城市交通節(jié)點(diǎn)通暢，互聯(lián)性強(qiáng)，靈活可變，具有穿透性；人流、物流、信息流通過良好的城市鏈接網(wǎng)絡(luò)，暢通無阻。而“穩(wěn)”則落在社區(qū)多中心的合理布局和中心權(quán)威性的空間結(jié)構(gòu)上。它的核心概念為：多元性(hybridity)，良好的互聯(lián)性(connectivity)，可穿透的分離性(porosity)，有中心的空間結(jié)構(gòu)(authenticity)和可變性(vulnerability)。多元性指的是城市支持不同形態(tài)的社區(qū)、生命形式、行業(yè)結(jié)構(gòu)和人居環(huán)境?；ヂ?lián)性指的是聯(lián)接和流通的能力，可以有效和順利地將人們的活動(dòng)聯(lián)接在一起?？纱┩傅姆蛛x性，又叫多孔性(porosity)，不同區(qū)域和城市空間有很好的可達(dá)性，但卻各自有自己的獨(dú)特的區(qū)劃空間。有中心威權(quán)的空間結(jié)構(gòu)(authenticity)，允許權(quán)威能量和信息的集聚，產(chǎn)生影響力和創(chuàng)新動(dòng)力?？勺冃?vulnerability)指的是放棄控制，深入傾聽和學(xué)習(xí)，同時(shí)注重過程和結(jié)果，變化改革和與時(shí)俱進(jìn)地按時(shí)間變化調(diào)整空間格局。用這一理論指導(dǎo)城市空間布局和治理方式，允許多中心的存在，但強(qiáng)調(diào)互聯(lián)性和權(quán)威能量的創(chuàng)造、集聚和引領(lǐng)變化。見圖1：

圖中不同形狀的中心區(qū)由快速交通鏈接，不同社區(qū)自成一體，有綠地、池塘和空間，中間有交通樞紐和通訊轉(zhuǎn)運(yùn)形成理想城市社區(qū)和空間布局的格局。社區(qū)之間保持相對(duì)隔離的可穿透性，既有分散，又有集中，還可以根據(jù)地勢(shì)和地域條件，形成靈活多變的形狀。

中國(guó)目前的城市建設(shè)，還沒有系統(tǒng)引進(jìn)綜合城市理論的思考。或者說，在規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)際用地布局時(shí)，政治力量和部門利益的博弈常常占據(jù)上風(fēng)，需要用深層次的組織學(xué)習(xí)和制度的力量來進(jìn)行改革。深層次的組織學(xué)習(xí)在于系統(tǒng)學(xué)習(xí)已有的成功的城市布局和治理經(jīng)驗(yàn)，將理論與實(shí)際結(jié)合起來，在能夠影響城市決策的行動(dòng)者中間討論和學(xué)習(xí)，改變思維理念，提高對(duì)現(xiàn)代城市的認(rèn)識(shí)。

制度的力量在于以城市最高利益為核心、城市最高決策為行為依據(jù)，打破部門和小集團(tuán)利益，運(yùn)用公共利益優(yōu)先的強(qiáng)制購買權(quán)和合理補(bǔ)償機(jī)制來保證城市公共空間和基礎(chǔ)設(shè)施布局的合理性，形成社區(qū)良好的地理基礎(chǔ)和空間環(huán)境。

再次，在社區(qū)發(fā)展過程中創(chuàng)新思維、提升硬件能力。改革開放以來的社區(qū)改造先是由政府出資，建設(shè)中心城和文化保護(hù)地帶；后來發(fā)展到利用市場(chǎng)力量拆遷，鼓勵(lì)原有居民搬遷。但市場(chǎng)化過程中發(fā)展利益分配不公，地價(jià)飛漲，又引起了居民的維權(quán)活動(dòng)和對(duì)拆遷補(bǔ)償要求過高的情況，使得城區(qū)改造艱難(Li and Lan,2016)。

事實(shí)上，社區(qū)發(fā)展過程中可以有不同的硬件改善方式。建造大量?jī)?yōu)質(zhì)的公租房，既可以提高容居率、又可以改善居住環(huán)境、還可以降低拆遷成本。所以說，改善人居條件的策略可以是在不同的社區(qū)規(guī)模性建設(shè)公租房。每一有規(guī)模的社區(qū)需要有業(yè)主自購住房、公租房、學(xué)校、醫(yī)療設(shè)施、銀行、綠色空間、怡樂設(shè)施、停車場(chǎng)、商貿(mào)區(qū)、政府服務(wù)站的配套建設(shè)。沒有或缺乏的予以補(bǔ)足，保證百分之八十以上的生活功能在社區(qū)范圍內(nèi)解決。中國(guó)居民有置產(chǎn)的傳統(tǒng)，但沒有系統(tǒng)的租賃法、合同法和規(guī)模性的租房市場(chǎng)，影響了城市流通人口的住房和生存條件。城市的特點(diǎn)是穩(wěn)中有流通，能夠以基本的人口支撐住規(guī)模性的人口和物流的吞吐。發(fā)展公租房和建設(shè)良好的租房市場(chǎng)，是打破僵化的戶籍管理制度影響城市流通人口居住條件的重要舉措。中國(guó)現(xiàn)有的許多城市，在城市社區(qū)的綜合能力方面嚴(yán)重欠缺，需要補(bǔ)課的地方很多。而硬件環(huán)境的改造，可以有比買房買地更經(jīng)濟(jì)合理方法，但需要制度建設(shè)的跟進(jìn)。

社區(qū)發(fā)展的第四個(gè)方面是社區(qū)軟件能力的提升與改造。應(yīng)該說，建國(guó)以來，經(jīng)過持續(xù)的社區(qū)管理建設(shè)，社區(qū)管理的能力是不弱的，但方式比較粗暴和單一。50年代后，城市的基層治理由組織嚴(yán)密的居民委員會(huì)負(fù)責(zé)。由于中國(guó)有傳統(tǒng)的保甲連環(huán)法的啟示，有鞏固政權(quán)的需要，加上一次又一次的政治運(yùn)動(dòng)，基層治理中管控多于服務(wù)?；鶎咏值拦芾硪话阋员O(jiān)控、管制的方法為主。同時(shí)，嚴(yán)密的戶籍制度也控制了人口的流動(dòng)(李和姜，2014)。改革開放以來，放松了戶籍控制，人流和物流大規(guī)模變化，寬松自由的政治和社會(huì)環(huán)境，給城市帶來了活力、大大激發(fā)了人們的積極性和創(chuàng)造力，帶來了富足、繁榮、自由，也帶來了基層治理的新挑戰(zhàn)。新移民的融入、高密度的人居生活條件、社區(qū)服務(wù)功能的滯后(醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老)、城市密度和新交通工具引起的道路堵塞、環(huán)境污染問題都亟需解決。原有的理念、組織形態(tài)和方法措施都落后于形式，顯得蒼白無力。

因此，發(fā)展社區(qū)，就需要有良好的社區(qū)組織建設(shè)、市民教育和文化建設(shè)。加強(qiáng)街道辦的服務(wù)功能、引入非營(yíng)利社會(huì)組織參與服務(wù)和文化建設(shè)、發(fā)展業(yè)主委員會(huì)的積極參與和自我管理，警察、法律服務(wù)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)進(jìn)入社區(qū)、加強(qiáng)對(duì)物業(yè)管理委員會(huì)的管理，引入競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)制。這些方面，全國(guó)很多城市，都開始了有益的嘗試。好的經(jīng)驗(yàn)和方法，應(yīng)該被認(rèn)真總結(jié)和推廣。一套行之有效的社區(qū)發(fā)展評(píng)估指標(biāo)，也可以藉此產(chǎn)生。

結(jié)　論

總的說來，中國(guó)在快速城鎮(zhèn)化的過程中，原有的不少社區(qū)遭到了很大的破壞，新的社區(qū)還在逐漸形成的過程中，發(fā)展程度參差不齊。并且，中國(guó)的社區(qū)發(fā)展趨向并沒有完全避免當(dāng)年西方城市化過程中出現(xiàn)的從小社區(qū)到大社會(huì)的過渡中出現(xiàn)的社會(huì)問題，城市病的現(xiàn)象也十分普遍。聯(lián)合國(guó)在二戰(zhàn)后提出的社區(qū)發(fā)展理念，在2015年提出的新紀(jì)元可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與中國(guó)十八大以來提出的十三五規(guī)劃中新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思考不謀而合，是當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的準(zhǔn)則。

用社區(qū)發(fā)展的理念指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，對(duì)中央與地方的關(guān)系、政府間的關(guān)系、城市治理結(jié)構(gòu)和方法、城市空間布局、社區(qū)建設(shè)方法和社區(qū)治理都提出了新的要求，值得我們認(rèn)真思考。

現(xiàn)代生活中許許多多的思想和理論，其實(shí)與中國(guó)的傳統(tǒng)智慧都有相通之處。綜合城市主義理論強(qiáng)調(diào)多元性(hybridity)、良好的互聯(lián)性(connectivity)、可穿透的分離性(porosity)、有中心的空間結(jié)構(gòu)(authenticity)和可變性(vulnerability)，可以幫助解決從小社區(qū)到大社會(huì)給人類帶來的困惑。中國(guó)古代就有過“甘其食，美其服，安其居，樂其俗，鄰國(guó)相望，雞犬相聞，民至老死不相往來”的分區(qū)生活的理想《道德經(jīng)》。但當(dāng)時(shí)維護(hù)這一私密性自由的基礎(chǔ)是國(guó)界線、民俗或法律環(huán)境。在當(dāng)今社會(huì)，人與人之間的互動(dòng)越來越頻繁，而城市起到的作用是在需要時(shí)使這種連接成為可能，在不需要時(shí)使相對(duì)的獨(dú)立和分離也成為可能。新型的社區(qū)建設(shè)遵循這樣的理論邏輯，既有傳統(tǒng)社區(qū)間的緊密性，又有現(xiàn)代生活的多元性、穿透性，也有各自相對(duì)獨(dú)立的區(qū)劃空間，還保留傳統(tǒng)城市有中心權(quán)威的能量的創(chuàng)造和集聚，只是，現(xiàn)代城市不止一個(gè)城市中心，而有多個(gè)城市中心，每一個(gè)都能成為創(chuàng)新能量的集聚點(diǎn)和源泉。

綜合城市主義中的可變性是傳統(tǒng)城市理論和城市規(guī)劃中常常缺乏的概念。城市在變化中發(fā)展，也在發(fā)展中變化。傳統(tǒng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)規(guī)劃，布局有余，跟蹤和引領(lǐng)變化不足。社區(qū)發(fā)展的努力，使每一個(gè)城市都形成多個(gè)中心和文化圈，集聚和凝練變化的需求和能量，在比較、競(jìng)爭(zhēng)、學(xué)習(xí)、合作的互動(dòng)中提煉，給出城市發(fā)展的變化的信息，引領(lǐng)城市的成長(zhǎng)和變化。

社區(qū)發(fā)展以變化和發(fā)展的視野看待城市生活，提倡組織學(xué)習(xí)和制度學(xué)習(xí)。許多率先工業(yè)化的國(guó)家有很好的城市治理和社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，需要我們進(jìn)行深層次的組織學(xué)習(xí)，改變和提升觀念，用新的理念、技術(shù)、方法、組織手段來進(jìn)行新型社區(qū)的管理。國(guó)家和社會(huì)治理的大目標(biāo)，就是在這許許多多社區(qū)治理的小目標(biāo)完成的過程中順利達(dá)到的。

1.Ellin,N.Integral urbanism,Taylor & Francis，2006.

2.Harris,C.D.,& Ullman,E.L,“The nature of cities”， The Annals of the American Academy of Political and Social Science,(1945)：7-17.

3.Chauncy D.Harris & Ullman,Harris,C.D,“A functional classification of cities in the United States”， Geographical Review,(1943)：86-99.

4.Simmel,G,“The metropolis and mental life”， Individuality and Social forms,1903.

5.Jane,J,The death and life of great American cities， Modern Library Editions & Random House Inc.New York,1961.

6.Judd,D.R.,& Simpson,D.W,The city,revisited: urban theory from Chicago,Los Angeles,and New York， U of Minnesota Press,2011.

7.Li， Dongquan and Lan,Zhiyong， “Urban Renewal in China: The case of Nanchizi”， Forthcoming.

8.Mumford,L.“What is a city”， Architectural record,No.82,Vol.5 (1937)：59-62.

9.Scott,A.J.,& Storper,M.， “The nature of cities: the scope and limits of urban theory”,International Journal of Urban and Regional Research,No.39,Vol.1 (2015)：1-15.

10.T?nnies,F,Gemeinschaft und gesellschaft， Springer,2012.

11.Wirth,L,“Urbanism as a Way of Life”， American Journal of Sociology,(1938)：1-24.

12.Wu,F,“Changes in the structure of public housing provision in urban China”,Urban Studies,No.33,Vol.9 (1996)：1601-1627.

13.藍(lán)志勇：《美國(guó)地方政府》，北京科學(xué)出版社，2015年。

14.藍(lán)志勇、崔亞杰：《轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)社會(huì)沖突治理中的政府角色研究》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2015年第9期。

15.藍(lán)志勇、李東泉：《社區(qū)發(fā)展是社會(huì)管理創(chuàng)新與和諧城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)》，《中國(guó)行政管理》2011年第10期。

16.李東泉、姜香：《社會(huì)資本在基層社會(huì)管理創(chuàng)新和社區(qū)發(fā)展中的作用研究——以成都市高新區(qū)肖家河街道為例》，《西部人居環(huán)境學(xué)刊》2014年第5期。

17.倪鵬飛：《新型城鎮(zhèn)化的基本模式,具體路徑與推進(jìn)對(duì)策》，《江海學(xué)刊》2013年第1期。

18.帕克、伯吉斯等：《城市社會(huì)學(xué)》，宋俊嶺等譯，北京華夏出版社，1987年。

19.吳縛龍：《中國(guó)城市社區(qū)的類型及其性質(zhì)》，《城市問題》1992年第5期。

20.吳曉林、李詠梅：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社區(qū)管理問題及其機(jī)制創(chuàng)新》，《湖南城市學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。

21.張鴻雁：《論當(dāng)代中國(guó)城市社區(qū)分異與變遷的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)》，《規(guī)劃師》2002年第8期。

22.張文魁：《央地關(guān)系調(diào)整需要重建機(jī)制》，《中國(guó)黨政干部論壇》2015年第10期。

23.《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》編委會(huì)：《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)城市出版社，2014年。

24.魏禮群、李金早：《建立中央與地方經(jīng)濟(jì)管理合理分權(quán)的新體制》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1994年第Z1期。

作者簡(jiǎn)介：藍(lán)志勇，清華大學(xué)公共管理教授、博士生導(dǎo)師。Lanzhiyong2005@163.com；李東泉，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，lidongquan@ruc.edu.cn。北京，100872

〔責(zé)任編輯：王婷〕

* 本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于政策網(wǎng)絡(luò)視角的城市戰(zhàn)略性規(guī)劃決策與實(shí)施研究”(項(xiàng)目號(hào)：71373277)和北京市組織學(xué)習(xí)與城市治理創(chuàng)新研究中心的階段性成果。