歐洲環(huán)境稅設(shè)計(jì)與征管經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的借鑒與啟示

■//賀文慧　陳嬝婷

歐洲環(huán)境稅設(shè)計(jì)與征管經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的借鑒與啟示

■//賀文慧陳嬝婷

環(huán)境稅是我國財(cái)稅體制改革的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，歐洲國家走在環(huán)境稅發(fā)展的前列，體系比較成熟完備，值得我國學(xué)習(xí)借鑒。本文著重分析了歐洲環(huán)境稅的設(shè)計(jì)及征管經(jīng)驗(yàn)，基于我國環(huán)境稅費(fèi)體系的實(shí)際情況，提出當(dāng)下我國可以從綠化原有稅種、開征獨(dú)立環(huán)境稅稅種以及科學(xué)化征管方式等方面逐步推進(jìn)與完善我國環(huán)境稅體系。

環(huán)境稅歐洲經(jīng)驗(yàn)借鑒

一、引言

“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”。但我國的環(huán)境保護(hù)步伐長期以來較為滯后，制約了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。作為保護(hù)、改善生態(tài)環(huán)境的一種有效手段，我國自2007年起就已經(jīng)著手對(duì)開征環(huán)境稅進(jìn)行論證研究，并在部分地區(qū)相繼進(jìn)行試點(diǎn)。十八大更是明確地提出要加快推進(jìn)開征進(jìn)程并提出了具體的政策安排。歐洲作為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，其環(huán)境稅的成熟程度同樣走在世界的前列，對(duì)其環(huán)境稅開征及征管經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，結(jié)合我國的實(shí)際情況加以運(yùn)用，將會(huì)對(duì)建設(shè)我國環(huán)境稅體系大有幫助。我們既需要立足于國情，同時(shí)也需要借鑒成功的經(jīng)驗(yàn)，他山之石，可以攻玉。

二、歐洲環(huán)境稅設(shè)計(jì)與征管經(jīng)驗(yàn)

歐洲地區(qū)環(huán)境稅開征始于英國，伴隨著環(huán)境稅理論與實(shí)踐的充實(shí)，歐洲各國開始陸續(xù)實(shí)施，將環(huán)境稅納入國家的財(cái)稅政策體系中，經(jīng)過不斷的改革創(chuàng)新，環(huán)境稅日趨成熟并成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為的重要手段之一，其設(shè)計(jì)和征管呈現(xiàn)出以下的特點(diǎn)：

（一）稅負(fù)轉(zhuǎn)移，保持中性

開征環(huán)境稅后生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本和消費(fèi)者的購買成本會(huì)提高，為了保證政策上的可行性，通常會(huì)調(diào)整其他稅種的稅率及靈活運(yùn)用稅收優(yōu)惠、稅收返還來保持總體稅負(fù)合理和企業(yè)競爭力。

（二）突出重點(diǎn)，差別對(duì)待

歐洲特別是北歐的國家尤其以能源稅作為環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵，因此對(duì)能源及其產(chǎn)品實(shí)施重點(diǎn)征收，如丹麥、瑞典等國一般都對(duì)能源及能源產(chǎn)品征收碳稅、硫稅，同時(shí)采取差別性征稅政策，對(duì)含鉛汽油和無鉛汽油實(shí)行差別稅率。在德國，差別性征稅手段被應(yīng)用到控制污水排放上，對(duì)達(dá)標(biāo)排放與非達(dá)標(biāo)排放采取差別征稅的辦法。

（三）部門合作，?？顚Ｓ?/p>

環(huán)境稅的征管效率決定了其是否能發(fā)揮既定的功能，歐洲國家在這一方面做的較好，通常是通過部門之間的明確分工、專業(yè)化的操作來實(shí)現(xiàn)有效征收，稅款則專門用于環(huán)境治理。如荷蘭的稅務(wù)部門和其他的資源環(huán)境部門協(xié)調(diào)配合，征管手段具備成熟的現(xiàn)代化水平，具有較髙的征管效率；把環(huán)保收入歸地方政府支配，特別是對(duì)污染范圍在特定區(qū)域的排污稅收入，更是將其用于當(dāng)?shù)氐奈廴局卫砗铜h(huán)境保護(hù)。

歐洲國家將稅收手段用于環(huán)境保護(hù)，在保護(hù)環(huán)境和增加政府收入兩個(gè)方面均取得了不錯(cuò)的效果。2005—2010年，歐洲地區(qū)的二氧化碳排放量總體呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢，2010年比2005年減少了9.6%。2005—2013年，歐盟28國的環(huán)境稅收入總體不斷上升，2013年比2005年增加了14.8%。

環(huán)境稅在歐洲取得較好的效果，從稅制的設(shè)計(jì)和征管兩方面來看，首先，從稅制的整體設(shè)計(jì)思路上：

一是根據(jù)污染物的類型或者污染行為開征獨(dú)立的小稅種。目前歐洲國家開征的稅種可以分為六大類：1.大氣污染稅。包括二氧化硫稅、二氧化碳稅、二氧化氮稅。瑞典、荷蘭、挪威、丹麥、德國相繼開征了二氧化硫稅，碳稅首先在芬蘭開征，瑞典、意大利、挪威也開征此稅。2.垃圾稅。荷蘭、芬蘭、丹麥、英國、比利時(shí)、瑞典開征此稅。3.水污染稅，歐盟國家大都開征這一稅種。4.農(nóng)業(yè)污染稅。5.能源稅。6.資源稅。

二是以能源稅為主體。歐洲作為一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)體，能源的需求巨大，而能源的使用對(duì)環(huán)境的影響又最為明顯，這一點(diǎn)與我國相似。2012年，丹麥、芬蘭、荷蘭三國的能源稅占環(huán)境稅收入的比重分別為60%、67%、55%，瑞典更是高達(dá)81%。

三是調(diào)整原有稅收政策，綠化原有稅制。如歐盟國家大都對(duì)含鉛汽油和無鉛汽油實(shí)行差別消費(fèi)稅稅率，以改變能源的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。德國按機(jī)動(dòng)車的污染程度分檔征收車船稅，無污染排放的電車則免予征收。

四是調(diào)整其他稅種稅率，重視運(yùn)用稅收返還。環(huán)境稅的開征觸動(dòng)各階層的利益，為了順利地推行環(huán)境稅，在開征環(huán)境稅同時(shí)，降低所得稅和社會(huì)保障稅，使納稅人的總體稅收負(fù)擔(dān)合理。除此之外，稅收返還也被經(jīng)常使用，包括直接返還給納稅人和返還于相關(guān)領(lǐng)域。

五是循序漸進(jìn)，長遠(yuǎn)計(jì)劃。環(huán)境稅改革計(jì)劃在歐盟國家并非一帆風(fēng)順，2012年，歐盟成員國完善環(huán)境稅制的舉措主要是提高柴油的消費(fèi)稅、能源的稅率及改革車輛稅。2013至2014年，成員國雖然沒有做出重大的舉措，但是各國根據(jù)國情對(duì)已有政策作了相應(yīng)的調(diào)整，盡管改革力度相對(duì)有限，但是一直往前推進(jìn)。

其次，從環(huán)境稅的征管上，采用科學(xué)高效的征管方式并實(shí)行專款專用。稅款能否有效征收很大程度上決定了一個(gè)稅種的成敗，環(huán)境稅的征收具有很強(qiáng)的專業(yè)性，通常是由地方稅務(wù)部門和環(huán)境保護(hù)部門或者資源能源部門配合完成，稅款不論是成為中央收入還是形成地方的財(cái)政資金，大都具有?？顚Ｓ玫奶卣鳎糜谂c環(huán)境保護(hù)相關(guān)的領(lǐng)域。

表1　　歐洲地區(qū)2005—2010二氧化碳排放量　單位：千噸

表2　　歐盟（28國）2004至2013年環(huán)境稅收入

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

作為處于工業(yè)化進(jìn)程中的發(fā)展中國家，我國面臨的環(huán)境問題十分突出，雖然經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二，但是工業(yè)化帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞也日益嚴(yán)重，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展的理念，從而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，建立一套有利于資源利用和環(huán)境保護(hù)的環(huán)境稅收體系成為當(dāng)務(wù)之急。與歐洲國家相比，我國環(huán)境稅體系建設(shè)較為落后，并沒有獨(dú)立的環(huán)境稅種，自1989年頒布《環(huán)境保護(hù)法》后，逐步形成了利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控資源環(huán)境保護(hù)的環(huán)境稅費(fèi)制度，相關(guān)的稅種主要包括增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，收費(fèi)制度則體現(xiàn)在對(duì)污染行為和資源的有償使用上?，F(xiàn)行的稅費(fèi)制度在過去的一段時(shí)間內(nèi)起過積極地作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。稅收制度的問題主要表現(xiàn)為覆蓋面窄、稅收優(yōu)惠政策的臨時(shí)性和階段性明顯、稅收優(yōu)惠形式較為單一、稅收收入用途不明確。收費(fèi)制度也存在著較多問：一是隨意性大，費(fèi)用的收繳和使用缺乏監(jiān)督控制；二是約束性差；三是缺乏科學(xué)性。面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長與資源環(huán)境這一現(xiàn)實(shí)矛盾，建立環(huán)境稅體系既是必經(jīng)之路，也是科學(xué)的選擇，我國在設(shè)計(jì)環(huán)境稅制時(shí)要充分考慮到各種影響因素，使之具備可行性和前瞻性，力求從宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)起到促進(jìn)作用。

（一）經(jīng)驗(yàn)借鑒

借鑒歐洲環(huán)境稅的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國環(huán)境稅體系的構(gòu)建可從以下方面進(jìn)行：

第一、綠化現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種，調(diào)整其他稅收政策。環(huán)境稅在我國正式開征仍需時(shí)日，在這之前，綠化已有的稅種是較為可行的方法。事實(shí)上，我國現(xiàn)有的一些稅收政策理論上包含了環(huán)境保護(hù)的功能，但是在實(shí)際的實(shí)施過程中效果并不明顯，更多的仍然是以籌集財(cái)政收入用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目的。因此，在綠化現(xiàn)有稅種上，可以從以下方面著手：（1）消費(fèi)稅。2016年之前，消費(fèi)稅共有14個(gè)征收對(duì)象，其中成品油、鞭炮焰火、木制一次性筷子、小汽車、摩托車和實(shí)木地板的征收都體現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境的意圖，2016年新增了對(duì)電池和涂料兩類產(chǎn)品征收消費(fèi)稅，這無疑是進(jìn)步的一面，但是消費(fèi)稅的征稅范圍仍待擴(kuò)大，可以將一些對(duì)環(huán)境有污染的產(chǎn)品如塑料制品、農(nóng)藥等納入征稅范圍，與此同時(shí)，繼續(xù)優(yōu)化現(xiàn)有征稅產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)，實(shí)施差別稅率。另外，對(duì)于木質(zhì)一次性筷子、實(shí)木地板的稅率應(yīng)該進(jìn)一步提高以保護(hù)林木資源。（2）資源稅。我國是能源消費(fèi)大國，煤炭、石油等的消費(fèi)量十分巨大，碳、氮、硫等化合物的排放對(duì)環(huán)境的影響最明顯，如北歐一些國家，對(duì)于能源的消費(fèi)使用征稅已經(jīng)成為環(huán)境稅的最大收入來源，因此我國資源稅的綠化空間很大，首先應(yīng)該擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，將森林資源、水資源、珍稀礦產(chǎn)納入征收范圍；其次資源稅的計(jì)稅方式以及稅率需要進(jìn)一步調(diào)整，原有從量定額的計(jì)征辦法不足以限制粗放高能耗的生產(chǎn)方式，在目前的資源稅計(jì)稅方式中，原油、天然氣采用6%—10%的比例稅率，煤炭2015年改為2%—10%的從價(jià)稅。接下來可以進(jìn)一步地調(diào)整原油、煤炭的稅率，不僅鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排，同時(shí)也可以加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。（3）車輛購置稅。我國的汽車保有量逐年增加，汽車尾氣的排放對(duì)環(huán)境造成重大影響，調(diào)整車輛購置稅政策，可以將10%的統(tǒng)一比例稅率改為差別稅率，依據(jù)尾氣的排放以及使用的能源類型差別征稅。

在調(diào)整其他稅收政策方面，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在稅收優(yōu)惠上。歐洲國家在開征環(huán)境稅的同時(shí)，通常會(huì)使用稅收返還、稅收獎(jiǎng)勵(lì)、減免其他稅收等手段來保持納稅人合理稅負(fù)。我國現(xiàn)行的企業(yè)所得稅與增值稅在這一方面的體現(xiàn)較為明顯，如企業(yè)所得稅規(guī)定環(huán)境保護(hù)所得實(shí)行三免三減半，增值稅中有較多的免征和減征項(xiàng)目，但是目前的優(yōu)惠力度較小，方式也較為單一，需要進(jìn)一步完善。

第二、開征新的環(huán)境稅稅種。歐洲國家大多針對(duì)污染行為或者產(chǎn)品開征獨(dú)立的環(huán)境稅，將取得的收入用于環(huán)境保護(hù)，?？顚Ｓ?。我國也可以借鑒其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)有選擇地開征獨(dú)立的環(huán)境稅，現(xiàn)階段，適合我國開征的稅種包括大氣污染稅、水污染稅，取消相應(yīng)的收費(fèi)制度，逐步實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)統(tǒng)一，防止重復(fù)征收，從而提高征收的科學(xué)性與合法性。大氣污染稅適宜對(duì)企業(yè)開征，可以最大限度的減少空氣污染物的排放，鼓勵(lì)企業(yè)使用清潔能源和改進(jìn)生產(chǎn)工藝。在我國，對(duì)企業(yè)課征大氣污染稅，應(yīng)以實(shí)際排放量或者污染物含量為計(jì)稅依據(jù)，并借鑒挪威的經(jīng)驗(yàn)，為不同的行業(yè)、不同類型的燃料設(shè)計(jì)不同的碳稅稅率。在水污染稅征收方面，德國的制度最為完善，人對(duì)廢水的直接排放要依法納稅，它以廢水的污染單位相當(dāng)于一個(gè)居民一年的污染負(fù)荷為基準(zhǔn)，按照統(tǒng)一的稅率普遍征收同時(shí)規(guī)定，當(dāng)排放的廢水達(dá)到特定的廢水量低標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以減免稅款，納稅人用于改善廢水設(shè)施的投資可以抵免應(yīng)繳稅款。在我國，水污染稅適合對(duì)企業(yè)課征，對(duì)企業(yè)排放的污染物，按實(shí)際排放量采用定額稅率征收。同時(shí)借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)企業(yè)的減排行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

第三、推進(jìn)科學(xué)有效的征管方式。環(huán)境稅的征管有三種模式可供選擇：一是稅務(wù)部門征收，環(huán)保部門審核；二是環(huán)保部門征收，稅務(wù)部門審核；三是稅務(wù)部門征收和納稅人自行申報(bào)相結(jié)合。要保證稅款的足額入庫，征管的效率至關(guān)重要，根據(jù)我國的實(shí)際情況出發(fā)，稅款的征收應(yīng)該由稅務(wù)部門主導(dǎo)，環(huán)保部門配合，因此應(yīng)該選擇第一種征管模式，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)根據(jù)納稅人的條件，核定定額稅款并負(fù)責(zé)征收管理，對(duì)于污染物排放量需要專業(yè)技術(shù)進(jìn)行測量和監(jiān)控的納稅人，則需要環(huán)保部門的配合，隨后由稅務(wù)部門進(jìn)行征收。稅款收繳上來之后，適宜留作地方財(cái)政收入，并形成專門的基金用于環(huán)境保護(hù)，稅款的使用應(yīng)主要涉及以下兩個(gè)方面：一是用于環(huán)境治理和環(huán)境科研，二是用于稅收返還和減排獎(jiǎng)勵(lì)，并接受社會(huì)監(jiān)督。

（二）啟示

歐洲國家的成功實(shí)踐值得我國學(xué)習(xí)借鑒，但是在其環(huán)境稅體系不斷發(fā)展完善的過程中，并非一帆風(fēng)順，從中我們也得到一些啟示：任何稅種的形成都是一個(gè)長期改革不斷完善的過程，不可一蹴而就，需要有清晰可行的長遠(yuǎn)計(jì)劃。同時(shí)我們也應(yīng)該看到，稅收作為經(jīng)濟(jì)制度的一部分，必須要立足于本國國情，不可照搬照抄他國模式。

［1］董正.OECD國家環(huán)境稅體系的發(fā)展及其對(duì)我國的啟示〔J〕.國際稅收，2014.

［2］毛杰.2008年以來歐盟國家稅制改革的舉措與趨勢：“歐洲2020戰(zhàn)略”啟動(dòng)后的新變化〔J〕.國際稅收，2015.

［3］王政.歐盟環(huán)境稅制改革的經(jīng)驗(yàn)和啟示〔J〕.國際經(jīng)貿(mào)探索，2013.

［4］尹磊.環(huán)境稅制度構(gòu)建的理論依據(jù)與政策取向〔J〕.稅務(wù)研究，2014.

◇作者信息：安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授安徽大學(xué)在讀碩士研究生

◇責(zé)任編輯：劉家慶

◇責(zé)任校對(duì)：劉家慶

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1004-6070（2016）04-0013-04