推動自主創(chuàng)新發(fā)展的財政政策探析
——以珠海為例

■//彭高旺

推動自主創(chuàng)新發(fā)展的財政政策探析
——以珠海為例

■//彭高旺

創(chuàng)新是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一動力，堅持創(chuàng)新發(fā)展，關(guān)鍵要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中能夠而且必須發(fā)揮應(yīng)有作用，幫助自主創(chuàng)新主體（企業(yè)或個人）降低成本、增加收益，分擔(dān)創(chuàng)新主體可能面臨的風(fēng)險，進(jìn)而增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展的動力。

自主創(chuàng)新財政政策外部性

黨的十八大提出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一動力。在國際競爭日益激烈和我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的形勢下，堅持創(chuàng)新發(fā)展，關(guān)鍵要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，以創(chuàng)新優(yōu)化資源配置，提高全要素生產(chǎn)率，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益。財政作為經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，在落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中理應(yīng)發(fā)揮作用。

一、推動自主創(chuàng)新具有戰(zhàn)略發(fā)展意義

關(guān)于創(chuàng)新的涵義，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特認(rèn)為，創(chuàng)新不單單是技術(shù)發(fā)明，而是“建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)”。也就是說，創(chuàng)新不僅有技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新，還有服務(wù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，等等。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換的新常態(tài)，面臨資源、環(huán)境、人力資本、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)品、技術(shù)、品牌等諸多瓶頸制約，如何跨國中等收入陷阱，實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)，根本出路還是在于創(chuàng)新發(fā)展。我國改革開放三十多年的實踐證明，“拿來主義”創(chuàng)新遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能支撐我國的長遠(yuǎn)發(fā)展，也不能從根本上彌補(bǔ)創(chuàng)新“短板”，只有強(qiáng)化自主創(chuàng)新，才能實現(xiàn)從跟隨發(fā)展到趕超發(fā)展乃至引領(lǐng)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

所謂自主創(chuàng)新，一要自主，在學(xué)習(xí)借鑒的基礎(chǔ)上，主要通過自身力量實現(xiàn)創(chuàng)新，切實擁有一支能夠創(chuàng)新、敢于創(chuàng)新和實現(xiàn)創(chuàng)新的人才隊伍。二要創(chuàng)新，要在自主的前提下，掌握創(chuàng)新的方法、技術(shù)和成果，達(dá)到實實在在的創(chuàng)新。自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略意義可從兩方面來看：其一，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，是提高資源利用效率，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根本出路。我國人均資源短缺，包括土地（尤其是耕地）、森林、水、金屬礦產(chǎn)等均低于世界平均水平，資源瓶頸約束已經(jīng)不允許再走高投入、高消耗、高排放的發(fā)展老路。要實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化，打造我國工業(yè)4.0版本，讓制造大國轉(zhuǎn)變?yōu)橹圃鞆?qiáng)國，必須依靠科技創(chuàng)新，走集約型高效型發(fā)展道路。其二，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵。調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一要促進(jìn)社會總供求的平衡，消除產(chǎn)能不足或過剩。產(chǎn)能不足則不能滿足社會總需求，產(chǎn)能過剩則導(dǎo)致資源浪費(fèi)。同時要注意到，我國當(dāng)前存在較為嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性短缺問題，如鋼鐵行業(yè)總體產(chǎn)能過剩情況嚴(yán)重，國內(nèi)鋼材賣出“白菜價”，鋼企盈利微薄甚至處于虧損狀態(tài)；另一方面，我國還要高價進(jìn)口國外優(yōu)質(zhì)鋼材，結(jié)構(gòu)性短缺的根源還是在于自主創(chuàng)新能力不足，自主創(chuàng)新能力不足引起有效供給不足，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的供需失衡。二要利用科技創(chuàng)新提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，以創(chuàng)新的產(chǎn)品或服務(wù)創(chuàng)造新的需求。薩伊定律表明，供給會創(chuàng)造出需求，在非經(jīng)濟(jì)大蕭條的特殊情況下很有作用，從人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)律來看，由新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品、新的組織方式等產(chǎn)生的新供給推動了社會經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展，現(xiàn)代生活所享有的一切物質(zhì)手段，都是創(chuàng)新帶來的結(jié)果，新供給不斷創(chuàng)造出新需求。當(dāng)前，我國推動的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵還是依靠創(chuàng)新驅(qū)動，我國高鐵、核電迅猛發(fā)展并能夠“走出去”，根本在于依靠自主創(chuàng)新其掌握了關(guān)鍵核心技術(shù)，在國際市場上贏得了產(chǎn)品競爭的比較優(yōu)勢。因此，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵必須依靠自主創(chuàng)新。

二、財政政策的自主創(chuàng)新效應(yīng)分析

財政促進(jìn)自主創(chuàng)新發(fā)展，包含兩方面內(nèi)容：一是自主創(chuàng)新內(nèi)在需要財政的扶持；二是財政政策能夠有效發(fā)揮作用推動自主創(chuàng)新發(fā)展。

（一）創(chuàng)新具有準(zhǔn)公共物品屬性

一方面，很多創(chuàng)新具有資金投入大、研發(fā)周期長和面臨風(fēng)險因素多等特點(diǎn)，面對創(chuàng)新的不確定性和較大的風(fēng)險，如果沒有財政政策方面（包括提供公共平臺孵化器、研發(fā)稅費(fèi)減免、創(chuàng)新投入補(bǔ)貼等）的大力支持，過高的創(chuàng)新成本和風(fēng)險將導(dǎo)致創(chuàng)新項目難以進(jìn)行。另一方面，創(chuàng)新活動容易產(chǎn)生正的外部性，即創(chuàng)新活動的邊際個人收益小于邊際社會收益，由此導(dǎo)致創(chuàng)新動力不足。為鼓勵創(chuàng)新，政府需要加強(qiáng)對創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，可以在一定時間和空間范圍防止創(chuàng)新收益的外溢，讓創(chuàng)新主體獲得應(yīng)有的創(chuàng)新回報，促進(jìn)創(chuàng)新主體的收益最大化。從財政方面看，通過合理利用稅收政策、財政補(bǔ)貼、政府采購等手段，有利于降低創(chuàng)新成本和風(fēng)險，使創(chuàng)新能夠有利可圖，進(jìn)而增加創(chuàng)新這一公共物品的有效供給。

（二）財政政策的創(chuàng)新激勵效應(yīng)分析

從資金方面看，創(chuàng)新過程涉及到多方面財稅政策，如財政科技投入、財政補(bǔ)貼、獎勵、企業(yè)研發(fā)費(fèi)用扣除、固定資產(chǎn)加速折舊，等等，財稅政策已經(jīng)成為影響企業(yè)創(chuàng)新行為的重要因素。同時，創(chuàng)新對財政政策手段具有較好的敏感性，下面用幾何圖形進(jìn)行描述。

財政補(bǔ)貼（稅收優(yōu)惠）手段的幾何模型

由于創(chuàng)新存在正外部性，追求利潤最大化的企業(yè)按照PMR=PMC的原則（PMR指私人邊際收益，PMC指私人邊際成本）將產(chǎn)量定在q0處，而社會最優(yōu)的產(chǎn)量應(yīng)按照SMR= SMC的原則（SMR指社會邊際收益，SMC指社會邊際成本）定在q1處?，F(xiàn)在假定政府給企業(yè)每單位創(chuàng)新產(chǎn)品支付XR的補(bǔ)貼，企業(yè)的私人收益曲線就會向上移動，企業(yè)將把產(chǎn)量由q0擴(kuò)大到q1，（q1-q0）就是由于政府補(bǔ)貼所導(dǎo)致的產(chǎn)出增量。

企業(yè)產(chǎn)量擴(kuò)大引致行業(yè)供給增加，使得圖（a）中供給曲線由S0向右移至S1，均衡價格由P0下降到P1，均衡數(shù)量由Q0擴(kuò)大到Q1。由此看出，政府向產(chǎn)生正外部性的企業(yè)提供補(bǔ)貼后，有效鼓勵了企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)品生產(chǎn)以滿足社會需求。根據(jù)以上的分析可以看出，政府通過財政補(bǔ)貼（獎勵）、稅收優(yōu)惠等政策措施，幫助企業(yè)降成本、補(bǔ)貼收益等分擔(dān)風(fēng)險行為能夠激勵企業(yè)自主創(chuàng)新，增加社會有效供給，促進(jìn)資源配置不斷優(yōu)化。

三、財政政策支持自主創(chuàng)新發(fā)展的建議

珠海作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，一直以來高度重視和支持創(chuàng)新發(fā)展，1992年，珠海以百萬重獎科技人員在國內(nèi)引發(fā)轟動效應(yīng)。1999年，珠海把“技術(shù)入股”寫進(jìn)地方法規(guī)，實現(xiàn)了由政府激勵為主機(jī)制向以市場機(jī)制激勵為主的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。2015年珠海提出，力爭到2017年實現(xiàn)研發(fā)投入、孵化能力、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)覆蓋率、高層次人才、大型骨干企業(yè)、上市企業(yè)和股權(quán)投資企業(yè)等“8個倍增”目標(biāo)，財政在2015-2017年內(nèi)安排10億元支持創(chuàng)新研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)。從創(chuàng)新指標(biāo)看，2015年，珠海每百萬人年發(fā)明專利申請為2711件，每萬人發(fā)明專利申請為22.5件，全社會研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP比重達(dá)到2.6%，珠海創(chuàng)新能力指標(biāo)排在廣東省前列。從財政方面看，要充分利用財政資金政策作用直接、運(yùn)用靈活、定點(diǎn)調(diào)控的優(yōu)勢，促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新加快發(fā)展，提升企業(yè)競爭力。

（一）保持創(chuàng)新投入持續(xù)增長

財政科技投入是增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的重要保障。2015年，珠海全市財政一般公共預(yù)算科學(xué)技術(shù)支出286，318萬元，占一般公共預(yù)算支出的7.3%，高于2012年（4.2%）、2013年（4.8%）和2014年（4.5%）水平，總體來看財政科技投入保持增長態(tài)勢。為進(jìn)一步增強(qiáng)珠?？萍紕?chuàng)新能力，加大科技投入尤其是構(gòu)建財政科技投入的穩(wěn)定增長機(jī)制尤為必要。一是利用珠海特區(qū)立法優(yōu)勢，明確財政科技投入增長指標(biāo)，硬化財政科技投入的法律約束，真正實現(xiàn)財政科技投入的穩(wěn)定增長。二是放大財政科技投入的乘數(shù)效應(yīng)。在加大財政資金投入的同時，要發(fā)揮財政科技投入杠桿作用，包括：設(shè)立并逐步擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)模，引導(dǎo)鼓勵境內(nèi)外企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等有關(guān)企業(yè)在珠海進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資、天使投資，壯大資本市場創(chuàng)業(yè)投資主體；實施上市獎勵、全面提升利用多層次資本市場的水平，推動金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新；探索發(fā)行科技創(chuàng)新券，鼓勵企業(yè)開展創(chuàng)新，等等。

（二）完善政府采購政策

政府采購對企業(yè)自主創(chuàng)新具要重要的引導(dǎo)作用。要不斷完善珠海市自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法，加大對自主創(chuàng)新企業(yè)產(chǎn)品的支持力度。目前，格力等本地品牌均入圍協(xié)議采購供應(yīng)商，珠海自主創(chuàng)新耗材品牌天威飛馬、納思達(dá)、格之格等生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品已陸續(xù)進(jìn)入全國政府采購協(xié)議供貨范圍。珠海政府采購在扶持自主創(chuàng)新方面已經(jīng)發(fā)揮了較好的作用，但還有更大的作用空間，各級政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織用財政性資金進(jìn)行采購的，必須優(yōu)先購買列入政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄的產(chǎn)品。對政府采購情況開展常態(tài)化檢查，督促采購人采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)，確保政府采購政策支持自主創(chuàng)新的作用得到發(fā)揮。

（三）落實稅收優(yōu)惠環(huán)境

稅收政策是激勵創(chuàng)新發(fā)展的重要推動力。當(dāng)前，我國稅收立法權(quán)高度集權(quán)在中央，地方政府在稅收政策上的可作為空間很小，重在落實好促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新的有關(guān)稅收政策。要對各類產(chǎn)業(yè)性、區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行梳理，確保支持創(chuàng)新發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策落到實處，尤其要發(fā)揮好橫琴自貿(mào)區(qū)特有的的稅收優(yōu)惠政策優(yōu)勢，吸引并扶持更多創(chuàng)新企業(yè)聚集發(fā)展。

（四）營造創(chuàng)新人才發(fā)展環(huán)境

一是優(yōu)化人才創(chuàng)業(yè)環(huán)境。完善科技型中小企業(yè)金融服務(wù)和支持政策，鼓勵促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資等科技金融創(chuàng)新；發(fā)揮政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化資金的作用，吸引和帶動社會資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，滿足科技型中小企業(yè)在科技開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化等環(huán)節(jié)的融資需求；進(jìn)一步簡政放權(quán)，簡化創(chuàng)業(yè)注冊登記、行政審批、辦證手續(xù)，減少和規(guī)范行政收費(fèi)事項，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。二是優(yōu)化人才生活環(huán)境。從教育、醫(yī)療、交通、居住等方面完善生活配套設(shè)施，解決創(chuàng)新人才的后顧之憂。

（五）強(qiáng)化資金使用績效

一是科學(xué)編制科技支出預(yù)算。編細(xì)編實科技預(yù)算，確保科技預(yù)算保障到位。二是整合科技專項資金，形成合力重點(diǎn)出擊。改進(jìn)科技資金分散使用的問題，著力整合有關(guān)支持創(chuàng)新發(fā)展的專項資金，集中財力辦大事辦實事，促進(jìn)科技資金使用高效使用。三是建立科技創(chuàng)新資金績效管理制度。財政部門要強(qiáng)化科技創(chuàng)新項目績效預(yù)算管理，實現(xiàn)明確績效目標(biāo)，事中加強(qiáng)指導(dǎo)管理，事后實施目標(biāo)評價，最后將項目績效結(jié)果運(yùn)用于下年度預(yù)算，以全過程的跟蹤問效問責(zé)來提高自主創(chuàng)新資金使用效益，切實用好科技創(chuàng)新資金，為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提供有效的財力支撐。

［1］高鴻業(yè).西方經(jīng)濟(jì)學(xué)（宏觀部分·第六版）［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.

［2］高鴻業(yè).西方經(jīng)濟(jì)學(xué)（微觀部分·第六版）［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.

［3］涂曉今.我國促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的財政政策創(chuàng)新探討［J］.《財政研究》，2012（2）.

［4］孫曉峰.自主創(chuàng)新財政支持的理論基礎(chǔ)與政策選擇［J］.《財經(jīng)問題研究》，2008（6）.

◇作者信息：珠海市財政局

◇責(zé)任編輯：張力恒

◇責(zé)任校對：張力恒

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1004-6070（2016）04-0012-03