公私合作制：地方財政困局的突破與超越

歐陽天健

公私合作制：地方財政困局的突破與超越

歐陽天健

內(nèi)容提要：公私合作制在我國已有20余年的發(fā)展歷史，近年來，由于地方政府財政困局頻出，它作為一種有效的融資渠道再度進入公眾視野，各地公私合作項目頻繁上馬，中央也制定了大量規(guī)范性法律文件對其進行規(guī)制。但我們對公私合作制的認識不能僅停留在融資渠道這一淺層次上，應當看到其背后的制度供給。公私合作制一方面是我國推進混合所有制改革的重要途徑；另一方面，公私合作制也是推進社會治理現(xiàn)代化的重要契機。在有了理論認識之后，在實踐操作中，我們需將公私合作制改革納入法治運行軌道，廓清政府、民間資本與民眾在項目建設過程中的權利與義務關系，完善監(jiān)督，使之成為我國社會發(fā)展的推動力量。

公私合作制財政危機混合所有制改革治理現(xiàn)代化

公私合作（PPP），指的是公共和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務的任何安排，通常表現(xiàn)為政府和私營部門之間的各種協(xié)議安排，包括不限于合同承包、政府間協(xié)議、政府出售、特許經(jīng)營、補助、憑單等等 （E·S·薩瓦斯，2002）。公私合作制在我國已有20余年的實踐歷史。在中共十八大上，中央強調(diào)要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府公共服務提供方式。尤其近年來伴隨著《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等規(guī)范性文件的出臺，實務界和理論界的目光再度聚焦在公私合作制上。的確，由于地方政府財政困局頻出，公私合作制強大的融資功能迎合了地方政府的需求，同時我國的政策土壤和公私合作制自身發(fā)展的法理基礎也是其蓬勃發(fā)展的重要原因。但我們對公私合作制的制度蘊含還需進行深層次理解，不應將其僅定位于融資工具層面來考慮，而應在財稅體制改革、混合所有制改革的宏觀視野下審視公私合作制，進而對未來的發(fā)展路徑做出建構。

一、現(xiàn)實吁求：公私合作制是化解地方財政困局的優(yōu)選路徑

1.“后分稅制”時代的地方財政困局

自1994年分稅制改革以來，我國財政總體面臨著“事權下放，財權上收”的局面。財權與事權不匹配的問題始終困擾著地方政府。各級地方政府承擔著繁重的提供公共服務的職能，正如社會法學者所說“在任何一個特定的國家中都存在著一個能夠向他人施加物質(zhì)性強制的個人或者個人群體即政府，由此我們可以認為，權力并不是權利，而純粹是一種行為能力”（狄驥，2012）。這種行為能力在現(xiàn)代社會即體現(xiàn)在提供公共服務上，尤其對于地方政府而言，由于其更接近民眾，更為了解民眾的偏好，也就需要承擔更多的提供公共服務的職能，這也就意味著地方政府的財政支出更多。但目前我國現(xiàn)行財政體制卻無法賦予地方政府應有的財政收益權。

地方政府的財政收入主要由稅收收入、行政規(guī)費、國有資產(chǎn)收益與地方債務構成。在稅收收入層面，分稅制改革之后，地方政府稅收收入銳減，加之“營改增”改革的全面鋪開，地方政府收入缺乏主體稅種支撐，組織財政收入的功能有限（陳少英，2014）。在行政規(guī)費層面，在新一輪改革浪潮之下，清費利稅以及行政審批制度改革等措施都使得地方政府行政規(guī)費收入銳減。至于國有資產(chǎn)收益，在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，絕大多數(shù)地方國有企業(yè)已經(jīng)改制或破產(chǎn)，我國現(xiàn)已基本完成從“資產(chǎn)國家”向“稅收國家”的轉(zhuǎn)變，國有資產(chǎn)收益占財政收入之比較低。而地方債則更是使得地方政府深陷債務危機的泥淖之中。雖然1994年《預算法》禁止地方政府發(fā)債，但地方政府仍然變相融資，各類隱性債務層出不窮，根據(jù)國家審計署的審計結(jié)果顯示，從2001年至2013年的12年間，地方政府債務規(guī)模增長了近12倍，截至2013年底，各級地方政府所負擔的有償還責任的債務總額為108859.17億元，具體各類目如下表所示。在嚴峻的還款壓力下，盡管新《預算法》對地方債“網(wǎng)開一面”，但地方政府對發(fā)行新債依舊慎之又慎。面對日益增長的公共服務開支與有限的財政收入，各級地方政府不禁開始思考如何破解這一困局。

表1　　地方政府債務規(guī)模表　　單位：億元

2.公私合作制為化解地方財政困局開啟新局面

（1）公私合作制擁有化解財政困局的歷史源脈?；仡櫄v史，我們可以發(fā)現(xiàn)公私合作制最初就是作為緩解財政困難的工具而誕生的。英國是公私合作制的母國，在20世紀中葉，英國政府推行的是凱恩斯主義和費邊主義相結(jié)合的國家干預經(jīng)濟、國有化和福利政策，這不僅無法消除資本主義救濟制度固有的缺陷，反而陷入了“滯漲”的泥潭。1979年保守黨領袖撒切爾夫人上臺后，推行了貨幣主義和自由化經(jīng)濟政策，政府逐漸退出部分基礎設施領域，同時制定各項優(yōu)惠政策以鼓勵私營企業(yè)進入。這一政策經(jīng)由時任財政大臣的拉蒙特完善，現(xiàn)代公私合作制就此產(chǎn)生。這一制度有效緩解了英國政府的財政困難，推動英國經(jīng)濟發(fā)展。

上個世紀70、80年代，日本、美國以及歐洲其他國家也都面臨著公共部門開支過大、政府財政困難的窘境，例如：1983年荷蘭公共部門開支就高達GDP 的67%，美國從上世紀60年代至90年代的30余年里政府支出增長了3倍多，人均政府支出增加了2倍。在維持基本福利水平不改變的情況下，為了提高效率，減少財政支出，公私合作制便成為一些國家節(jié)省公共財政，化解財政危機，尤其是地方政府財政危機的重要工具。

（2）公私合作制改革與減少財政支出化解債務危機的目標相契合。我國地方財政面臨著嚴重的財政困局。在不斷加快的城鎮(zhèn)化步伐中，原有公用事業(yè)設施隨著使用年限的增加，設備老化、管網(wǎng)失修，公用事業(yè)企業(yè)又無力改造和更新，成為地方政府的巨大包袱，而新建基礎設施又需要大量的財政資金，使得各級財政左支右絀、難以為繼。而公私合作制則可以起到“四兩撥千斤”的作用，既能開源，也能節(jié)流。一方面，社會多元投資主體進入基本公共服務建設領域后可以明顯減少地方政府對基本公共服務的投入。在公私合作項目中，國有資本占比約為20%～50%。同時社會資本的進入也將使得這些合作項目的管理現(xiàn)代化，有利于促進基礎設施的運營扭虧為盈。以山東省濰坊市自來水公司的公私合作制改革為例，通過20年的改革，該公司自來水供水量增長近兩倍，政府財政補貼減少近400萬元（王廣起，2008）。另一方面，公私合作制的改革過程能有效提升財政資金的利用效率。公私合作帶來管理體系和治理結(jié)構的創(chuàng)新，突破原有國有企業(yè)效率低下的局面。在英國，據(jù)抽樣調(diào)查測算，通過合理的風險分擔，平均使樣本項目總成本節(jié)省了約60%（財政部政策研究室，2015）。這樣可以使政府在不增加財政投入的同時向民眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務。

就地方債而言，從近年來地方政府債務支出投向類別來看，如圖1所示，市政建設、土地收儲、交通運輸設施建設、保障性住房以及農(nóng)林水利五項就占到了全部支出的78.8%（閆勝利，2014），而這五項恰恰是目前公私合作制的重點開展領域。二者的契合意味著這一部分的財政支出責任可以通過公私合作的方式部分轉(zhuǎn)移給私人部門，以化解債務危機。

圖1　　我國地方政府債務余額支出投向占比

二、理論超越：公私合作制改革是制度創(chuàng)新的有力推動

西方國家對于公私合作制經(jīng)歷過一個不斷實踐與認識的過程，最終將公私合作制改革視為推動財政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變與法治化改革的重要推手。就我國而言，在現(xiàn)實的吁求之下，公私合作制逐漸發(fā)展起來。但在理論上對于公私合作制的認識不能僅停留在地方政府的融資工具與公共服務供給的層面。許多地方政府的短視行為阻礙了改革進程，他們對公私合作制的認識僅停留在融資層面，改革目的較為功利。待政府感覺壓力不大的時候，就很可能又回過頭來擺脫民間資本。為此，我們應當超越淺層認識，理解公私合作制中所蘊含的制度供給與理論創(chuàng)新。

1.公私合作制是混合所有制改革的重要途徑

在中共十八屆三中全會后，混合所有制改革被提升到了一個新的階段，成為我國經(jīng)濟跨越式發(fā)展的重要方式。首先，混合所有制改革與公私合作制改革并非同一概念，所謂混合所有制改革主要是針對國有企業(yè)，通過產(chǎn)權變更的方式實現(xiàn)國企與民企的融合，其核心是講部分國有產(chǎn)權轉(zhuǎn)化為私有產(chǎn)權。而公私合作制改革的核心則在于將部分生產(chǎn)要素的控制權賦予私人或各種自負盈虧的經(jīng)濟組織，讓其成為基礎設施建設領域的經(jīng)濟活動主體。從某種程度上來說，公私合作制是混合所有制改革的一個組成部分或一個階段。

（1）公私合作制與混合所有制改革的改革目標相一致。從混合所有制改革的具體目標來看，在混合所有制的背景之下，對于經(jīng)濟發(fā)展不應僅局限于“國進民退”還是“國退民進”的爭論之中，而應將發(fā)展的目標定位于“國民齊進”。而公私合作制恰好是混合所有制改革背景下“國民齊進”的重要途徑。對于國有資本而言，私有資本的加入會增加資本總量，進而放大國有資本的功能，提高政府資金利用效率；就民間資本而言，對于一些偏好于長期穩(wěn)定回報的企業(yè)，可以更好地在市場經(jīng)濟的舞臺上通過PPP找到適合自己生存發(fā)展的空間（賈康，2014）。同時，民間資本還可以通過獲得政府授權提供相關配套服務，拓展利益鏈條或者以捆綁私人產(chǎn)品的形式，配補收益來源。在許多國家的公私合作制項目中，民間資本都可以通過項目優(yōu)化收益結(jié)構實現(xiàn)盈利，這一盈利既包括貨幣收益，也可包括聲譽提高、潛在收益等非貨幣盈利。

在此模式之下，可以形成國有資本控股，以股權為紐帶連接民間資本的多元化混合所有制經(jīng)濟體系，在這一體系中實現(xiàn)公私雙贏?；旌纤兄聘母锏膽?zhàn)略目標是提升我國的社會生產(chǎn)力、消除“短缺經(jīng)濟”，而公私合作制所要解決的恰恰是公共產(chǎn)品提供的短板問題。

（2）公私合作制與混合所有制改革的手段相協(xié)同。目前公私合作制的主要應用領域，在新建基礎設施建設上。“經(jīng)營城市”理論是公私合作制的主要理論基礎之一。在當代社會，城市已經(jīng)變成地方政府可以經(jīng)營的最大資產(chǎn)，在此理論之下，公私合作制主要將目光放在城市經(jīng)濟資源的有效配置和合理開發(fā)層面，也就是聚焦于對增量進行改造。而混合所有制則聚焦于改造存量，即對現(xiàn)存的國有企業(yè)進行改造，將改革目標主要集中于改造現(xiàn)行國有企業(yè)的股權制度。因此，公私合作制改革與混合所有制改革并行將對國有資本的存量和增量部分共同進行變革，以達到整體改革目標。

國務院近日頒布的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》中明確提出，國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，實行分類改革。其中公司股份制改革是商業(yè)類國有企業(yè)的改革路徑，而對于公益類國有企業(yè)，國務院明確提出要“推行投資主體多元化”，也就是通過公私合作的方式完成改革。由此我們可以看出，公私合作是國有企業(yè)混合所有制改革的重要組成部分，為公益類國有企業(yè)以及新建基礎設施項目提供重要的改革工具。

2.公私合作制是構建現(xiàn)代政府的重要契機

政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權已經(jīng)成為我國政府架構變革的主旋律。長期以來，經(jīng)濟學理論都把基礎設施視為應由政府投資的禁臠之地，是公共財政承擔責任的領域，社會資金不宜介入，政府只基于政府與公民之間的政治契約承擔的提供公共服務的單一職能。但這一理論在現(xiàn)代社會中已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)，公共選擇理論主張打破政府的壟斷地位，將政府的一些職能釋放給市場和社會，建立公私之間的競爭，通過外部的政府與市場關系的重組來改革政府。

（1）破除行政壟斷，提升政府效率。公私合作制必然消解行政壟斷，“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共產(chǎn)品或服務供給中引進競爭”（E·S·薩瓦斯，2002）。而行政壟斷恰恰是政府行為或準政府行為不效率的主因。有數(shù)據(jù)表明，由于責任不明確、產(chǎn)權不清晰以及決策程序過于復雜等原因，在英國公私合作制改革之前，英國公共服務企業(yè)的勞動生產(chǎn)率整體上低于該國各產(chǎn)業(yè)的平均勞動生產(chǎn)率。而公私合作制的一大特點即是以解決問題為導向，能有效提高政府的行政效率。在合作機制下，民間力量在一定程度上被賦予了項目決策者的地位，資本的融合帶來人才與知識的融合。許多體制外具有專業(yè)知識背景的人才得以進入項目審議和決策過程當中，能夠以較高的效率提出具有創(chuàng)造性且切實可行的方案（朱迪·弗里曼，2010）。從這一意義上來講，公私合作制可被視為激勵合同，因為它鼓勵民間資本超越身份限制來思考，并以便于今后運營和維護的方式精心建設，可以為項目建設提供更好的動力和更明確的責任范圍（達霖·格里塞姆、莫文·K·劉易斯，2008），進而提升政府在提供公共服務時的行政效率。

（2）促進職能轉(zhuǎn)化，降低交易成本。根據(jù)制度經(jīng)濟學理論，一套有效的制度，包含相輔相成的兩方面內(nèi)容，首先制度應具有內(nèi)在的激勵性，并由此形成動力，使產(chǎn)品的生產(chǎn)數(shù)量的擴大和質(zhì)量的提高可持久進行。其次制度應具有內(nèi)在的節(jié)約交易成本的傾向，特別是在“外部性”普遍存在的現(xiàn)代經(jīng)濟中，降低整個社會的交易成本具有特別的意義。公私合作制就是這樣一套有效的制度，它反映了公共服務領域政府職能的調(diào)整和市場價值的回歸（李硯忠，2007）。在公私合作制改革的過程中，政府的角色從單一職能轉(zhuǎn)向多重職能。原先政府只是作為公共服務的提供者，改革后，政府除了扮演政策制定者、運行監(jiān)管者的角色外，政府還是合作合同的當事人。在世界各地的實踐中，各國政府或制定法律或以合作指南的形式設立合同樣本，對合作合同中所應包含的要素做出規(guī)定，明確劃分公、私雙方的權利義務界限，建立完善的風險防范機制以及約定爭議解決方式。在此基礎上，政府與民間資本以平等主體的身份參與合同制定與履行過程當中，政府作為項目合同當事人，不同于行政合同，應當具有平等的契約意識，遵守合同約定，履行合同指責，承擔違約責任，并且政府不得因行政權的優(yōu)勢地位而指定不公平條款或任意修改合同內(nèi)容。政府作為公共產(chǎn)品或服務的購買者，應當按照法律規(guī)定、合同約定的條件和價格支付公共產(chǎn)品或服務費用。

三、體系構建：以完善公私合作制立法為基礎

1.完善法律制度，確定政府職能

目前我國公私合作制出現(xiàn)的一大問題即是政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中，承擔了多重角色。但由于法律規(guī)范的缺失，政府在扮演這不同角色的過程中其權利義務關系不明確，容易造成政府權力濫用或放棄權利、疏于監(jiān)管的情況出現(xiàn)。同時，由于公私合作制的特殊形式，突破了傳統(tǒng)公私法律部門的劃分界限，在法律適用上極易混淆，以至于出現(xiàn)不同法律制度相互抵牾的情形。考察海外公私合作制的立法實踐，有兩種模式：一是制定專門的法律法規(guī)，如韓國1994年制定的《基礎設施吸引民間資本促進法》以及我國臺灣地區(qū)2002年制定的《促進民間參與公共建設法》；另一種是以標準契約和發(fā)展指南的方式指導公私合作制發(fā)展，最為典型的即為英國和歐盟。不論是哪一種模式，其核心都在于協(xié)調(diào)不同法域之間的沖突，以制度規(guī)范促進公私合作制的發(fā)展。

就我國而言，有融合兩種模式之趨勢。一方面國家發(fā)改委通過《政府和社會資本合作項目通用合同指南》的方式指引公私合作制開展；另一方面也制定了大量的法律規(guī)范，形成一套法律規(guī)范為主，合同指南為輔的指導體系。這是符合我國實際情況的，因為我國行政機關的合同起草能力與商事談判能力較為薄弱，只有“通過立法的方式方可促進行政機關快速進步”（黃日燦，2014）。但不足的是，我國目前對于公私合作制的立法模式過于開放。由于性質(zhì)差異，《政府采購法》與《招投標法》僅能對公私合作項目提供程序性指引，無法理順政府、民間資本與公眾三者之間的利益協(xié)調(diào)問題。在缺乏頂層設計的情況下，國務院的規(guī)范性文件以及部門規(guī)章成為公私合作制開展的主要法律依據(jù)。從數(shù)量上來看，自2014年以來，各部委共頒布了29部規(guī)范性法律文件，的確體現(xiàn)了公私合作制立法的“如火如荼”，但同時大量低層級的法律規(guī)范也給公私合作制的發(fā)展帶來了不必要的混亂。在我國臺灣地區(qū)的早期實踐中，就有過前車之鑒，由于法律架構的缺陷，就時常會出現(xiàn)一些極端情況。有時政府因一己私利“欺負守法老實的民營企業(yè)”，有時“碰到一些不守法、不講理的民營企業(yè)，政府卻對他們沒轍”（黃日燦，2014）。因此，應當在法治框架下構建一套完善的公私合作制體系，在必要的時候應制定統(tǒng)一的《公私合作促進法》，作為平衡政府與民間資本二者之間的支點。具體來說，這一法律體系主要應由兩部分組成：一是基于公私合作制合同，規(guī)范政府與民間資本作為平等民事主體所享有的權利義務；另一部分是以公眾利益為基礎，對政府公法上的監(jiān)督職責作出規(guī)定，既確保項目運營接受有效監(jiān)督，又能確保政府權力不被濫用。在法律制定之后，可授權國務院發(fā)展改革部門或財政部門發(fā)布《合同指南》，以指導具體工作開展。

政府在參與公私合作的不同階段有著不同的職能，職能定位關系到項目的順利運營，定位不準將無法協(xié)調(diào)政府與民間資本之間的關系。這就需要法律對政府職權作出厘清。公私合作項目分開發(fā)階段與實施階段兩部分：在開發(fā)階段，政府以項目策劃者和合同締約者雙重身份出現(xiàn)。作為項目策劃者，政府主要負責選定合作項目與制定合作計劃。在不同的地區(qū)，對于公共服務的需求也有所不同，各地地方政府有權依據(jù)人民之偏好制定合作計劃。審查基礎設施建設項目的可行性，對具體PPP項目的社會效益做出評價。引入社會資本進行基礎設施建設，政府部門事先的把關作用必不可少，包括建設基礎設施的選址，確定服務輻射的范圍，經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護作用的預判等。這一階段政府開發(fā)職能必須嚴格依照我國 《招標投標法》中相關規(guī)定進行。此外，政府作為合同締約者與民間資本簽訂合作合同，成立SPV（特殊目的公司）運營項目。在實施階段，項目將由SPV負責執(zhí)行，政府主要承擔以績效評價為手段、以公眾利益為核心的監(jiān)管職能。

2.強化法定監(jiān)管，明確監(jiān)管主體

公私合作存在著較大的尋租空間，民間資本為獲取合作機會會產(chǎn)生較為激烈的競爭，由此就可能產(chǎn)生腐敗。高昂的尋租成本勢必會影響合作項目的結(jié)果，進而影響公共利益。美國1989年公私合作建設廉租房項目中的權錢交易致使納稅人損失近60億美元便是很好的例證。尤其在我國，決策不透明、項目建設缺乏監(jiān)督是長期以來的頑疾。據(jù)國家有關部門對78個國家項目稽查發(fā)現(xiàn)，其中真正實行公開招標、投標的只有5%，而95%的項目招標失靈（李硯忠，2007）。因此，誠如臺灣法學家翁岳生先生所說，不能因為公私合作跳脫出了原有的行政法律關系，就“放棄政府公法上的監(jiān)督義務”。

公私合作的政府監(jiān)管一般來說有三種模式：一種是以權威為依托的等級制縱向協(xié)同模式，一種是以“部際聯(lián)席會議”為代表的橫向協(xié)同模式，第三種為圍繞專項任務開展的條塊間橫向協(xié)同模式。我國目前采取的是第三種模式。財政部、發(fā)改委以及具體項目建設的發(fā)起部門（如交通部等）均對公私合作項目負有

監(jiān)督職能，不同機構具有不同的利益，利益無法協(xié)調(diào)時，就導致了太多的權利內(nèi)耗，這是所有官僚機構運作的邏輯。因此，有必要構建完整的法律監(jiān)管體系，整合眾多機構分散的監(jiān)督職能，廓清各部門的職責權限。目前公私合作監(jiān)管最主要的兩種力量是財政部門與發(fā)展改革部門。筆者認為，發(fā)展改革部門的職能應定位在宏觀調(diào)控層面，即合理引導國家財政性建設資金與民間資金的流向，從總量與結(jié)構上給予原則性指導。而監(jiān)督職能主要由財政部門負責，這是因為：一方面公私合作制最重要的功能之一是財政功能，即吸引民間資本、舒緩財政壓力。另一方面，公私合作制中的國有資本來自國家財政，財政資金是否投放、如何投放都由財政部門所決定，財政部門掌握著“錢袋子”，使其在實質(zhì)上具有了監(jiān)管的權力。

1.［美］E·S·薩瓦斯著、周至忍等譯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社2002年版。

2.［法］狄驥著、鄭戈譯：《公法的變遷》，商務印書館2012年版。

3.陳少英：《可持續(xù)的地方稅體系之構建——以稅權配置為視角》，《清華法學》2014年第5期。

4.王廣起著：《公用事業(yè)的市場運營與政府規(guī)制》，中國社會科學出版社2008年版。

5.財政部政策研究室：《從PPP的三個特點看治理地方政府債務》，《預算管理與會計》2015年第5期。

6.閆勝利：《PPP模式：地方政府債務治理新選擇》，《經(jīng)濟論壇》2014年第7期。

7.［美］朱迪·弗里曼著，畢洪海、陳標沖譯：《合作治理與新行政法》，商務印書館2010年版。

8.［英］達霖·格里塞姆、［澳］莫文·K·劉易斯著，濟邦咨詢公司譯：《公私合作伙伴關系：基礎設施供給和項目融資的全球革命》，中國人民大學出版社2008年版。

9.李硯忠：《關于我國公共服務市場化若干問題的分析》，《社會科學》2007年第8期。

10.黃日燦：《“公私合作與法律治理”研討會會議綜述》，《月旦法學雜志》2014年第1期。

［責任編輯：張震］

F812.2

A

1009-2382（2016）01-0064-05

歐陽天健，華東政法大學院博士生 （上海200042）。