我國地方政府政策執(zhí)行力問題及其對(duì)策探析

摘 要：我國地方政府政策執(zhí)行力存在較大欠缺。為此，筆者探析了影響我國地方政府政策執(zhí)行力的因素，并提出提高我國地方政府政策執(zhí)行力的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方政府；政策執(zhí)行力；對(duì)策

一、政策執(zhí)行力內(nèi)涵及生長機(jī)理

1.政策執(zhí)行力的概念解析

在古德諾筆下，政治是國家意志的表達(dá)，行政則是國家意志的執(zhí)行，這就將政府的工作準(zhǔn)確定位在執(zhí)行上，凸顯了地方政府政策執(zhí)行力的重要性。按學(xué)者觀點(diǎn)，政策執(zhí)行力指政府機(jī)構(gòu)通過調(diào)配各種資源，有效執(zhí)行公共政策的內(nèi)在能力，是把政策方案轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過程。它包括政策執(zhí)行的能力，還包含了政策執(zhí)行的方法和效果。

2.政策執(zhí)行力的生長機(jī)理

在參考戴維·伊斯頓的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖基礎(chǔ)上，筆者繪出了政策執(zhí)行力的運(yùn)作流程圖，如圖1。在假定政策是符合人民根本利益且切實(shí)可行的前提下，它被輸入到了政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，經(jīng)由政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的解讀，加以執(zhí)行，作用于目標(biāo)群體，最后政策是否被切實(shí)執(zhí)行，是否真正發(fā)揮其最大效能，則通過執(zhí)行績效輸出出來。而具體執(zhí)行過程，則都是在政策賴以執(zhí)行的行政生態(tài)系統(tǒng)中進(jìn)行，主要包括社會(huì)習(xí)俗，社會(huì)穩(wěn)定和狀況，意識(shí)形態(tài)等，最后，這張圖里隱含著一個(gè)重要的影響政策執(zhí)行力的因素：資源，主要指涉政策執(zhí)行所需要的人力物力財(cái)力。

因此，筆者在接下來對(duì)于影響政策執(zhí)行力的因素討論中，主要是從此圖中的幾個(gè)因素展開，即政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，目標(biāo)群體，大環(huán)境及政策執(zhí)行力需要的資源因素等。

二、影響我國地方政府政策執(zhí)行力的因素

1.地方政府政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)漏洞

地方政府是政策執(zhí)行的主力機(jī)構(gòu)，可以說，它是影響政府執(zhí)行力的最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，地方政府的機(jī)制是否合理，地方政府中的執(zhí)行人員是否能落實(shí)政策要旨，對(duì)最終的執(zhí)行績效有決定性作用。主要包括兩點(diǎn)：地方政府政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理；以及內(nèi)部人員素質(zhì)的阻滯。

2.目標(biāo)群體的利益因素

第一，如果政策的執(zhí)行會(huì)伴隨著巨大的利益，那么地方政府作為執(zhí)行主體為了謀求各自的利益互相拆臺(tái)、設(shè)置障礙以爭取政策執(zhí)行權(quán)。各地區(qū)、機(jī)構(gòu)之間由于利益紛爭產(chǎn)生的相互掣肘，不僅在內(nèi)耗中浪費(fèi)了資源、引發(fā)了混亂，也會(huì)影響政策實(shí)施的高效能。第二，當(dāng)政策的執(zhí)行無益于某些政策執(zhí)行客體時(shí)，他們就缺少配合的態(tài)度，甚至對(duì)政策的執(zhí)行出現(xiàn)抵觸情緒，從而增加了政策執(zhí)行的難度。

3.環(huán)境因素

在這里，筆者討論的是社會(huì)環(huán)境因素對(duì)地方政府政策執(zhí)行力的影響，主要指涉政策執(zhí)行的行政生態(tài)系統(tǒng)，主要包括社會(huì)習(xí)俗、社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)等軟環(huán)境因素。

意識(shí)形態(tài)、社會(huì)習(xí)俗方面對(duì)政策執(zhí)行力的影響是屬于“潤物細(xì)無聲”型的，政策執(zhí)行的順利與否，存在內(nèi)在聯(lián)系。如果一項(xiàng)政策，與當(dāng)前行政生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的意識(shí)形態(tài)、社會(huì)習(xí)俗相一致，那么政策的推行就占據(jù)了有利的執(zhí)行環(huán)境，受到的內(nèi)外部阻力就會(huì)小很多。以環(huán)境問題的政策執(zhí)行為例，一是對(duì)政策執(zhí)行者而言，由于在我國環(huán)境問題出現(xiàn)較晚，導(dǎo)致了大多數(shù)政策執(zhí)行者對(duì)環(huán)境問題的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足，因此對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行缺乏相應(yīng)的責(zé)任感。二是社會(huì)文化環(huán)境，主要指民眾對(duì)待環(huán)境問題的態(tài)度。由于我國民眾對(duì)環(huán)境問題認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致在環(huán)境政策執(zhí)行時(shí)政府較被動(dòng)。

4.資源因素

所謂“巧婦難為無米之炊”，失去了資源，縱使政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)再有能力，目標(biāo)群體再配合，也是于事無補(bǔ)。充足完備的資源，是政策得以執(zhí)行的必要基礎(chǔ)，政策執(zhí)行的資源主要包括人力、財(cái)力資源的配備，更包括了完善的信息資源等。行政人員和受眾的支持是關(guān)鍵，充足的資金是前提，完備的信息資料是驅(qū)動(dòng)。公共政策執(zhí)行也可以看成是一個(gè)信息的發(fā)散和收集過程。中央政府需向地方政府與社會(huì)公眾發(fā)放、傳遞政策信息；地方政府也要向中央政府反饋政策執(zhí)行和檢驗(yàn)政策效果的信息。如果政策信息傳遞渠道單一，就會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中信息交流梗阻，甚至?xí)霈F(xiàn)地方政府有意無意歪曲上級(jí)政府政策精神的情況。

三、提升我國地方政府政策執(zhí)行力的對(duì)策

1.建立健全地方政府政策執(zhí)行的各種機(jī)制

（1）簡化機(jī)構(gòu)層級(jí)設(shè)置，明確各部門權(quán)責(zé)。既杜絕了政策信息層層傳遞造成的信息失真，又做到了權(quán)責(zé)明確，并能夠保證政策執(zhí)行者擁有相應(yīng)的權(quán)力。同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)決避免“越位執(zhí)行”現(xiàn)象。

（2）健全地方政府政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度。首先，其中的監(jiān)督包括立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)力量的監(jiān)督、政黨監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)多方聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，更重要的一點(diǎn)，我們應(yīng)注意發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，提高政策執(zhí)行人員的責(zé)任意識(shí)，為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)上一道“緊箍咒”。

（3）建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，在制定政策時(shí)，能吸收各方面的意見，重要的政策在公開執(zhí)行前舉行聽證，這樣有利于大家對(duì)政策產(chǎn)生認(rèn)同感；其次，在利益沖突時(shí)進(jìn)行利益權(quán)衡、統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好各方面的利益。

2.培育優(yōu)秀的政策執(zhí)行力文化，提高目標(biāo)群體的政策覺悟

從政策執(zhí)行主體看，主要是提高地方政府行政人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德素質(zhì)，提高其在老百姓心中的形象和威信，獲得人們的支持。從政策執(zhí)行客體看，首先是培育企業(yè)的公共道德意識(shí)，將環(huán)境治理作為己任，其次是培育公眾的政策參與意識(shí)，培育公眾參與型的政治文化，提高公眾的政策敏感度，充分挖掘公眾作為政策監(jiān)督者的作用。

3.合理使用各種資源

充分的運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，收集、整理、分析信息資料，并廣泛收集民意，預(yù)測(cè)政策執(zhí)行的成本及可能遇到的問題，做好對(duì)付困難的準(zhǔn)備；利用政府的權(quán)威將政策及其執(zhí)行的信息及時(shí)傳達(dá)給大眾，從而確保政策的順利實(shí)施。

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作者簡介：

王琦（1993.3～），女，漢族，江蘇南通人，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院2015級(jí)行政管理專業(yè)研究生，研究方向：政府治理方向。