獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的發(fā)展及對(duì)中國的啟示（中）

張俊偉

獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的發(fā)展及對(duì)中國的啟示（中）

張俊偉

英國預(yù)算責(zé)任辦公室的運(yùn)作

（一）英國預(yù)算責(zé)任辦公室的組織架構(gòu)

每一家獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生都有其獨(dú)特的原因。在英國預(yù)算責(zé)任辦公室（Office for Budget Responsibility， OBR）主席Robert Chote 看來，導(dǎo)致設(shè)立預(yù)算責(zé)任辦公室的原因主要有如下幾方面：（1）政府對(duì)財(cái)政收支做出過分樂觀的預(yù)測、甚至變動(dòng)財(cái)政政策標(biāo)的（Target）的范圍，使人們意識(shí)到英國財(cái)政的赤字化傾向在進(jìn)一步惡化；（2）按照國際標(biāo)準(zhǔn)衡量，英國的行政機(jī)構(gòu)相對(duì)于議會(huì)是強(qiáng)勢(shì)的，財(cái)政部相對(duì)于各支出部門也是強(qiáng)勢(shì)的。需要完善相關(guān)機(jī)制以加強(qiáng)對(duì)財(cái)政決策的制約；（3）英國已經(jīng)擁有獨(dú)立性機(jī)構(gòu)來定期審查預(yù)算，但英國仍缺乏獲得政府所有信息的有效渠道；（4）雖然英國已接受來自歐盟的財(cái)政審查，但上述過程并不能對(duì)國內(nèi)財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生重大影響。

2010年，預(yù)算責(zé)任辦公室依據(jù)英國“預(yù)算責(zé)任與政府審計(jì)法”（Budget Responsibility and National Audit Act）而設(shè)立，其組織架構(gòu)如圖1所示。預(yù)算責(zé)任辦公室的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是預(yù)算責(zé)任委員會(huì)。預(yù)算責(zé)任委員會(huì)對(duì)預(yù)算責(zé)任辦公室履行核心職能負(fù)有行政管理責(zé)任。預(yù)算責(zé)任委員會(huì)目前由三名委員組成，分別是原財(cái)政研究所主任Robot·Chote，來自牛津大學(xué)的Stephen·Nickell爵士，以及來自財(cái)政部負(fù)責(zé)公共部門財(cái)務(wù)的Graham·Parker。委員會(huì)主席由Robot·Chote擔(dān)任。

預(yù)算責(zé)任委員會(huì)的各項(xiàng)工作需要依托其長期雇員來完成。目前，預(yù)算責(zé)任辦公室共有21名長期雇員，他（她）們由Andy·King領(lǐng)導(dǎo)。這些雇員以小組方式開展工作，其業(yè)務(wù)范圍包括：經(jīng)濟(jì)預(yù)測與分析、財(cái)政預(yù)測與分析、福利預(yù)測與分析、可持續(xù)性分析、戰(zhàn)略、運(yùn)作與溝通等。如果出現(xiàn)職位空缺，預(yù)算責(zé)任辦公室會(huì)公開發(fā)布招募信息（如果可能的話）。應(yīng)聘者不論是否來自政府內(nèi)部，都會(huì)受到歡迎。

在預(yù)算委員會(huì)之上有監(jiān)督委員會(huì)。監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)，是通過有效的制度安排確保預(yù)算責(zé)任辦公室在風(fēng)險(xiǎn)管理、機(jī)構(gòu)治理及內(nèi)部控制方面處于良好狀態(tài)。監(jiān)督委員會(huì)由預(yù)算責(zé)任委員會(huì)的三名委員以及兩名非執(zhí)行委員組成。目前，這兩名非執(zhí)行委員分別是Terry·Burns勛爵和 Kate·Barker爵士。

圖1 英國預(yù)算責(zé)任辦公室的組織架構(gòu)

此外，預(yù)算責(zé)任辦公室還設(shè)立有建議委員會(huì)。建議委員會(huì)定期召開會(huì)議，就預(yù)算責(zé)任辦公室的工作和分析方法提出建議。委員會(huì)的成員來自大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)乃至企業(yè)的專業(yè)人員，目前的成員有：來自倫敦大學(xué)學(xué)院（UCL）的Wendy Carlin，來自高盛公司的Kevin·Daly，來自財(cái)政研究所的Carl·Emmerson，來自劍橋大學(xué)的Coen·Teulings，以及來自牛津大學(xué)的Simon·Wren·Lewis等。

（二） 預(yù)算責(zé)任辦公室的主要職責(zé)

預(yù)算責(zé)任辦公室旨在對(duì)英國財(cái)政運(yùn)行提供獨(dú)立的官方分析。其職能主要包括如下幾個(gè)方面：

1.提供經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測。預(yù)算責(zé)任辦公室定期發(fā)布對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政運(yùn)行狀況的五年期預(yù)測報(bào)告（報(bào)告還包含了對(duì)稅收政策與支出政策的影響分析）。預(yù)測報(bào)告每年發(fā)布兩次，分別與財(cái)政部向國會(huì)提交預(yù)算報(bào)告和年中執(zhí)行報(bào)告的時(shí)間相對(duì)應(yīng)。

2.評(píng)估財(cái)政目標(biāo)完成的情況。

預(yù)算責(zé)任辦公室依托財(cái)政收支預(yù)測來判斷政府財(cái)政支出目標(biāo)與福利支出目標(biāo)等的完成情況。2015年7月，英國政府設(shè)定了兩個(gè)中期財(cái)政目標(biāo)（Target）：（1）在2019-2020年度實(shí)現(xiàn)預(yù)算盈余，并且預(yù)算盈余的獲得是不以經(jīng)濟(jì)增速下降為代價(jià)的；（2）從2015-2016年度到2019-2020年度，逐年降低公共部門的凈債務(wù)（以占GDP的比重衡量）。在《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告》（EFO）里，預(yù)算責(zé)任辦公室對(duì)政府實(shí)現(xiàn)預(yù)算盈余目標(biāo)和降低債務(wù)目標(biāo)的前景進(jìn)行評(píng)判（概率是否超過50%），對(duì)政府在社保和稅收減免方面附加現(xiàn)金支出限制（福利限額，Welfare Cap）的情況做出評(píng)估。

3.可持續(xù)性與資產(chǎn)負(fù)債表分析。通過發(fā)布《財(cái)政可持續(xù)報(bào)告》（Fiscal Sustainability Report， FSR），預(yù)算責(zé)任辦公室對(duì)政府財(cái)政的長期可持續(xù)性做出評(píng)估?！敦?cái)政可持續(xù)報(bào)告》也采用傳統(tǒng)的國民會(huì)計(jì)核算和整體政府會(huì)計(jì)核算體系（Government Accounts，WGA）來分析英國公共部門的資產(chǎn)負(fù)債表?！敦?cái)政可持續(xù)報(bào)告》自2016年起每兩年發(fā)布一次。

4.評(píng)估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在提供預(yù)測的同時(shí)，《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告》和《財(cái)政可持續(xù)報(bào)告》也討論相關(guān)預(yù)測蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)。整體政府會(huì)計(jì)核算體系也就特定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（如或有債務(wù)等）提供進(jìn)一步的信息。根據(jù)預(yù)定計(jì)劃，預(yù)算責(zé)任辦公室將從2017年起定期發(fā)布專門的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告（Fiscal Risks Report，F(xiàn)RR）。

5.審查稅收減免和各項(xiàng)福利政策的成本。預(yù)算責(zé)任辦公室詳細(xì)審查各項(xiàng)稅收政策和福利支出政策的政府成本。政府向預(yù)算責(zé)任辦公室提供上述政策支出的測算草案，預(yù)算責(zé)任辦公室則對(duì)此開展深入的審查，并在《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告》中申明其是否認(rèn)可上述成本測算。

除此之外，預(yù)算責(zé)任辦公室還應(yīng)中央政府的要求，預(yù)測其對(duì)蘇格蘭和威爾士的稅收轉(zhuǎn)移支付。預(yù)測結(jié)果也隨《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告》公開發(fā)布。

（三）預(yù)算責(zé)任辦公室的權(quán)責(zé)和獨(dú)立性

確定預(yù)算責(zé)任辦公室基本權(quán)利和義務(wù)的法律構(gòu)架，主要是“預(yù)算責(zé)任與國家審計(jì)法”“預(yù)算責(zé)任憲章”以及預(yù)算責(zé)任辦公室與其它部門圍繞獲取信息所簽訂的合作備忘錄。

《預(yù)算責(zé)任與國家審計(jì)法》是規(guī)范預(yù)算責(zé)任辦公室基本權(quán)利和義務(wù)的框架性法律。該法明確規(guī)定，預(yù)算責(zé)任辦公室的首要職責(zé)是“就公共財(cái)政的可持續(xù)性進(jìn)行審查、報(bào)告”。它還對(duì)預(yù)算責(zé)任辦公室提出了明確的職責(zé)要求，具體包括：在每個(gè)財(cái)政年度準(zhǔn)備兩份經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測、評(píng)估限制財(cái)政支出的法令有可能在何種程度上實(shí)現(xiàn)、評(píng)估預(yù)算責(zé)任辦公室先前預(yù)測工作的準(zhǔn)確性以及分析公共財(cái)政的可持續(xù)性。在履行職責(zé)方面，《預(yù)算責(zé)任與國家審計(jì)法》賦予了預(yù)算責(zé)任辦公室完全的自主權(quán)。

《預(yù)算責(zé)任憲章》是應(yīng)《預(yù)算責(zé)任與國家審計(jì)法》而產(chǎn)生的文件。它設(shè)定了政府制定、實(shí)施財(cái)政政策的程序和方法。憲章禁止預(yù)算責(zé)任辦公室對(duì)政府政策提供具有價(jià)值導(dǎo)向的評(píng)論，明確了預(yù)算責(zé)任辦公室作為獨(dú)立第三方的定位，劃清了預(yù)算責(zé)任辦公室與政府部門（財(cái)政部）之間的關(guān)系?！额A(yù)算責(zé)任憲章》明確規(guī)定，預(yù)算責(zé)任辦公室在如下方面具有完全自由裁量權(quán)：開展預(yù)測、評(píng)估和分析所采用的方法，根據(jù)分析提出自己的判斷，公開出版物所包含的內(nèi)容，以及研究項(xiàng)目和附加分析項(xiàng)目的確定等?！额A(yù)算責(zé)任憲章》還就預(yù)算責(zé)任辦公室預(yù)測報(bào)告所應(yīng)包含的內(nèi)容提出了明確要求。

對(duì)財(cái)政收支狀況做出評(píng)估，需要以掌握大量政府信息為前提?！额A(yù)算責(zé)任與國家審計(jì)法》賦予了預(yù)算責(zé)任辦公室“根據(jù)履行義務(wù)的需要在任何合理時(shí)間獲取所有政府信息”的權(quán)利。預(yù)算責(zé)任辦公室有權(quán)利要求任何持有或負(fù)責(zé)政府信息的人員為預(yù)算責(zé)任辦公室提供援助、給出解釋或說明。

為此，預(yù)算責(zé)任辦公室、財(cái)政部、稅務(wù)和海關(guān)部門以及勞動(dòng)和養(yǎng)老金部門簽署了合作備忘錄。預(yù)算責(zé)任辦公室如果在獲取信息或技術(shù)協(xié)助方面遇到困難，可以將問題提交給預(yù)測聯(lián)絡(luò)小組（Forecast Liaison Group）進(jìn)行討論，予以解決。如果預(yù)測聯(lián)絡(luò)小組不能解決，那么，問題將會(huì)進(jìn)一步升級(jí)，交由預(yù)算責(zé)任辦公室主席和四家機(jī)構(gòu)的常任秘書決定。在此情況下，如果問題仍然得不到解決，那么，預(yù)算責(zé)任辦公室將會(huì)把爭端公諸于眾，以獲得更廣泛的社會(huì)支持。有效獲取政府內(nèi)部信息，保證了預(yù)算責(zé)任辦公室分析報(bào)告的質(zhì)量，也提升了預(yù)算責(zé)任辦公室的信譽(yù)和獨(dú)立性。

向議會(huì)負(fù)責(zé)，也是提高預(yù)算責(zé)任辦公室獨(dú)立性的重要途徑。向議會(huì)負(fù)責(zé)主要體現(xiàn)在如下幾方面：首先，預(yù)算責(zé)任辦公室的旗艦出版物（如《經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望報(bào)告》、《財(cái)政可持續(xù)報(bào)告》等）都必須在議會(huì)召開相關(guān)會(huì)議前發(fā)布。這也意味著，預(yù)算責(zé)任辦公室的研究和分析將為議會(huì)討論政府財(cái)政報(bào)告提供重要的數(shù)據(jù)支撐；其次，英國議會(huì)下院的財(cái)政委員會(huì)（TSC）可以隨時(shí)要求預(yù)算責(zé)任辦公室提供相關(guān)數(shù)據(jù)，供其開展議會(huì)質(zhì)詢時(shí)進(jìn)行參考；再次，議會(huì)在人員任命方面發(fā)揮著重要作用。預(yù)算責(zé)任委員會(huì)委員都是經(jīng)財(cái)政部提名、議會(huì)審議通過后才正式任命的。正是因?yàn)槠洫?dú)立性，作為公共機(jī)構(gòu)的預(yù)算責(zé)任辦公室并沒有被列入英國政府部門序列。

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部