中國法治監(jiān)督體系的評(píng)估研究

摘要：中國法治體系的評(píng)估，應(yīng)該兼具基本原理和本土特色，解決中國自己的問題。監(jiān)督體系直接制約著法治體系的效果。中國法治監(jiān)督指標(biāo)體系由文件監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督和審判監(jiān)督三個(gè)二級(jí)指標(biāo)和十一個(gè)三級(jí)指標(biāo)所構(gòu)成，數(shù)據(jù)采集通過調(diào)查問卷的方式，區(qū)分社會(huì)公眾、法學(xué)專家和法律執(zhí)業(yè)者三類群體進(jìn)行不同調(diào)查，計(jì)算規(guī)則采取權(quán)重均等的均值計(jì)算法。評(píng)估結(jié)果表現(xiàn)為兩種：一是百分制的得分，二是好評(píng)、中評(píng)和差評(píng)的比例。評(píng)估發(fā)現(xiàn)：中國法治監(jiān)督體系居于中等水平，內(nèi)部監(jiān)督和人大監(jiān)督的效果最差，輿論監(jiān)督的效果最好。未來應(yīng)該針對(duì)監(jiān)督體系的薄弱環(huán)節(jié)加強(qiáng)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：法治評(píng)估；法治監(jiān)督；定量評(píng)估

法治評(píng)估和各種法律評(píng)估，是當(dāng)前中國法學(xué)界和實(shí)務(wù)界的一大熱點(diǎn)。但是，總體上來看，對(duì)于“法治評(píng)估”的理論探討乃至批判太多，真正著手開展評(píng)估的太少，目前已知的僅有浙江余杭法治指數(shù)（錢弘道等，2013）、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所法治國情調(diào)研室的各類“透明度指數(shù)”評(píng)估、中國政法大學(xué)的司法文明指數(shù)和法治政府評(píng)估（張保生等，2016），以及曇花一現(xiàn)的無錫法治評(píng)估、昆明法治指數(shù)等等（孟濤，2015）。黨的十八屆四中全會(huì)提出把“把法治建設(shè)成效納入政績考核指標(biāo)體系”，目前實(shí)施的也只有江蘇、四川等少數(shù)省份。法治評(píng)估說起來容易、做起來難，評(píng)估方案的設(shè)計(jì)工作就需要花費(fèi)很長的時(shí)間，非?？简?yàn)設(shè)計(jì)者的知識(shí)范圍和研究水平，具體的評(píng)估工作更是需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。對(duì)于當(dāng)前的中國而言，法治評(píng)估最需要的，首先是開展各種評(píng)估實(shí)踐或試驗(yàn)，不實(shí)踐是無法徹底把握評(píng)估的真實(shí)問題和研究方向的。

在國際上，法治評(píng)估也是熱點(diǎn)，目前國際上一共有八種法治評(píng)估，最為國人所知的就是世界正義工程（The World Justice Project，簡(jiǎn)稱WJP）法治指數(shù)（孟濤，2016）。這些評(píng)估很多都涉及了中國，但評(píng)估結(jié)果似乎對(duì)中國“不友好”，例如鼎鼎有名的WJP法治指數(shù)，2015年給中國的打分是0.48分（滿分1分）。目前尚沒有一個(gè)源于我國本土的、反映中國整體法治狀況的評(píng)估報(bào)告。鑒于此，中國人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心組建課題組，專門研究這一問題。我們認(rèn)為，中國法治評(píng)估的目標(biāo)不應(yīng)該僅僅是“爭(zhēng)奪法治話語權(quán)”，更應(yīng)該直面中國自己的現(xiàn)狀、解決中國自己的問題，畢竟評(píng)估的成本太高，評(píng)估一次不容易。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，為中國未來的法治建設(shè)指出了具體目標(biāo)和方向。如果這些任務(wù)能夠真正落實(shí)，中國的“法治夢(mèng)”必然會(huì)實(shí)現(xiàn)。因此，本著這一務(wù)實(shí)的目的，我們根據(jù)中國特色社會(huì)主義法治體系設(shè)計(jì)了評(píng)估方案。

中國法治體系由完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系所組成。《決定》同時(shí)還提出要實(shí)現(xiàn)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”四大要求。如果將中國法治體系與法治要求結(jié)合起來，那么法治監(jiān)督體系將發(fā)揮著全局性的作用。理論上，法治理論的核心原則可以歸納為“控制權(quán)力、保障權(quán)利”（布雷恩·Z·塔瑪納哈，2010），法治監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)“控制權(quán)力”的最直接方式，也是中國特色社會(huì)主義法治體系中最具實(shí)質(zhì)性價(jià)值追求的體系。目前我國已經(jīng)建立了各種各樣的監(jiān)督方式，既包括各國常見的審判監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等，也有黨內(nèi)監(jiān)督、檢察監(jiān)督、行政復(fù)議等等中國特有的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督體系看起來相當(dāng)嚴(yán)密。但是，中國法治監(jiān)督體系的效果如何，迄今卻未見一個(gè)全面完整的評(píng)估，甚至也沒有一個(gè)專項(xiàng)評(píng)估。為此，本文將首先介紹我們的評(píng)估設(shè)計(jì)方案，然后給出我們的評(píng)估結(jié)果，最后對(duì)這一評(píng)估進(jìn)行總結(jié)和反思。

一、中國法治監(jiān)督體系的評(píng)估方案

本方案的設(shè)計(jì)，結(jié)合了法治評(píng)估的基本原理和中國特色。從方法論的角度而言，法治評(píng)估可以分為定量評(píng)估和定性評(píng)估（孟濤，2015）。定量評(píng)估，是通過數(shù)據(jù)的形式客觀展示法治的本質(zhì)屬性；定性評(píng)估，則是根據(jù)各種事實(shí)情況、評(píng)判某個(gè)國家符合法治價(jià)值的程度。定量評(píng)估適合數(shù)量巨大的樣本，定性評(píng)估則更適合于個(gè)案或數(shù)量較少的樣本。對(duì)于中國這樣一個(gè)大國而言，需要采集眾多樣本才能反映，因此本方案采取定量評(píng)估的方法。定量評(píng)估的步驟有如下：首先對(duì)概念進(jìn)行操作化界定，建立一套指標(biāo)體系，以明確反映概念的內(nèi)涵；然后通過調(diào)查等等方式收集各個(gè)指標(biāo)變量的數(shù)據(jù)，方法包括客觀數(shù)據(jù)和主觀賦值；接著就是確定各個(gè)分值的計(jì)算規(guī)則，最后算出總分（孟濤，2015）。

（一）指標(biāo)體系

指標(biāo)是表征和傳達(dá)研究對(duì)象某方面信息的概念載體，既可以表示數(shù)量特征，也可以表示品質(zhì)特征（伍業(yè)鋒，2011）。由于黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)對(duì)中國法治體系進(jìn)行了明確界定，所以我們可以不必再糾結(jié)“中國法治是什么”這一概念難題——雖然這一體系仍有探討的空間，但是如果能真正得以落實(shí)，法治中國無疑會(huì)在很大程度上實(shí)現(xiàn)。如今我們需要做的，就是據(jù)此設(shè)計(jì)中國法治監(jiān)督的指標(biāo)體系。中國的監(jiān)督方式有多種，有的是政治監(jiān)督或社會(huì)監(jiān)督，不屬于嚴(yán)格意義上的法律監(jiān)督。我們經(jīng)過反復(fù)討論認(rèn)為，“法治監(jiān)督體系”應(yīng)該是法律意義上的監(jiān)督——這一點(diǎn)會(huì)有爭(zhēng)議，后文還會(huì)再述。在中國，法律主要有三個(gè)領(lǐng)域：立法、執(zhí)法和司法。每個(gè)領(lǐng)域都有相應(yīng)的監(jiān)督形式。我們據(jù)此設(shè)計(jì)了如下法治監(jiān)督體系，由3個(gè)二級(jí)指標(biāo)、11個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成：

指標(biāo)一“文件監(jiān)督”由兩個(gè)指標(biāo)組成?！皩?duì)法律監(jiān)督”指標(biāo)，考察我國的立法監(jiān)督機(jī)制是否健全，不符合憲法法律的法規(guī)規(guī)章的備案審查機(jī)制是否發(fā)揮作用。“對(duì)司法解釋的監(jiān)督”，考察最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋備案審查機(jī)制是否有效。我們認(rèn)為，司法解釋雖然不是中國法律體系的一部分，但是在司法實(shí)踐中的影響絕不亞于法律法規(guī)，因此也應(yīng)該納入監(jiān)督范圍。所以，對(duì)于這類規(guī)范性文件的監(jiān)督，我們采取了“文件監(jiān)督”的術(shù)語。

指標(biāo)二“執(zhí)法監(jiān)督”，考察對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。目前，我國執(zhí)法監(jiān)督的形式主要有四種，相應(yīng)地概括為四個(gè)三級(jí)指標(biāo)。政府部門之間存在的監(jiān)督機(jī)制，我們稱之為“內(nèi)部監(jiān)督”；審計(jì)部門對(duì)政府各部門財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行的監(jiān)督，我們稱之為“審計(jì)監(jiān)督”；各級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督，我們概括為“人大監(jiān)督”；最后，行政復(fù)議也是中國特殊的一種監(jiān)督方式（王莉，2012），我們直接沿用了“行政復(fù)議”這一術(shù)語。

指標(biāo)三“審判監(jiān)督”，考察對(duì)于司法機(jī)關(guān)審判活動(dòng)的各種監(jiān)督，主要有五種形式。首先是檢察監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)通過審判監(jiān)督程序?qū)Ψㄔ旱谋O(jiān)督。其次是法院通過紀(jì)律等各種內(nèi)部規(guī)定對(duì)審判人員進(jìn)行的監(jiān)督，我們稱之為“內(nèi)部監(jiān)督”。再次是法院系統(tǒng)內(nèi)部通過二審、再審程序?qū)徟羞M(jìn)行的監(jiān)督，我們稱之為“審級(jí)監(jiān)督”。各級(jí)人大也以審查工作報(bào)告等形式對(duì)同級(jí)法院進(jìn)行監(jiān)督，我們稱之為“人大監(jiān)督”。最后，社會(huì)公眾也會(huì)通過各種新聞媒體對(duì)法院審判進(jìn)行監(jiān)督，我們稱之為“輿論監(jiān)督”。這樣，審判監(jiān)督就包括了5個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

以上指標(biāo)全部是主觀指標(biāo)。我國法學(xué)界和實(shí)務(wù)界人士，一直青睞客觀指標(biāo)，認(rèn)為其更客觀、更具有說服力，不易被操縱。但是，在法治監(jiān)督領(lǐng)域，直接可用的客觀指標(biāo)極少，只能主要依靠主觀指標(biāo)。事實(shí)上，客觀指標(biāo)也存在著被篡改編造、被曲意誤解等等缺陷。評(píng)估本身就是一種主觀性的實(shí)踐，不存在絕對(duì)的“客觀”，客觀指標(biāo)的選擇本身就是主觀性的。主觀指標(biāo)更能反映被評(píng)估者的直接看法，更易于統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于實(shí)際決策有著更大的影響力，如果精心設(shè)計(jì)、充分發(fā)揮，主觀指標(biāo)的功能是客觀指標(biāo)無法替代、無法超越的（孟濤，2015）。

（二）調(diào)查方法

本研究采取問卷調(diào)查的方法，調(diào)查時(shí)間是2015年10月至12月。調(diào)查對(duì)象分為三類：公眾、專家和執(zhí)業(yè)者。我們針對(duì)這三類主體的各自認(rèn)知能力，分別設(shè)計(jì)了三份不同的問卷，均委托中國人民大學(xué)的中國調(diào)查與數(shù)據(jù)中心進(jìn)行調(diào)查。公眾問卷采取抽樣問卷形式，共回收3983份。統(tǒng)計(jì)學(xué)研究指出，如果調(diào)查的總體數(shù)量非常大（1000萬人以上），需要2500個(gè)左右的樣本才能得出較為準(zhǔn)確的結(jié)果（勞倫斯·紐曼、拉里·克羅伊格，2008）。我們的調(diào)查樣本已將近4000份，足以反映中國公眾的整體狀況。并且，這些樣本分布在28個(gè)省、市、自治區(qū)，見表1：

專家問卷以法學(xué)專家為對(duì)象，選取中國法學(xué)會(huì)下屬的研究會(huì)理事為對(duì)象，包括法理學(xué)、憲法、行政法、刑法、刑事訴訟法、民法、商法、財(cái)稅法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法、法學(xué)教育、比較法、立法學(xué)、國際經(jīng)濟(jì)法等研究會(huì)的理事。專家問卷共發(fā)放248份，回收有效問卷231份。各法學(xué)專業(yè)領(lǐng)域問卷所占比例分別是：憲法行政法占26.2%，法理學(xué)占15.3%，經(jīng)濟(jì)法13.7%，訴訟法9.3%，環(huán)境法8.9%，國際法6.5%，刑法6.O%，民商法5.6%，法史學(xué)5.6%，社會(huì)法0.8%。由于問卷的設(shè)計(jì)主要涉及法治的宏觀層面，所以憲法行政法和理論法學(xué)占到47.1%。所調(diào)查專家的工作單位，依次是高等院校占85.1%，科研院所占4.8%，國家機(jī)關(guān)政策研究室占2.4%，其他占7.7%。這和我國專家的分布大體一致。

執(zhí)業(yè)者問卷以法官、檢察官、律師、警察、人大機(jī)關(guān)工作人員、行政機(jī)關(guān)工作人員為問卷對(duì)象，收回問卷共251份，其中完成211份，有效卷187份，占74.5%。各類執(zhí)業(yè)者的比例分別如下：律師占34.2%，法官占21.4%，檢察官占18.7%，行政機(jī)關(guān)工作人員占15%，警察占4.8%，人大代表占4.3%。其中律師、法官、檢察官共占74.2%，中共黨員占68.5%，主要工作在縣級(jí)以上的城市，年齡主要集中在18-49歲年齡段，男性居多。

（三）計(jì)算方式

我們問卷的每個(gè)問題，都有五個(gè)選項(xiàng)，分別對(duì)應(yīng)好、較好、中間、較差、差五級(jí)。每個(gè)選項(xiàng)都賦予一定的分值。我們經(jīng)過反復(fù)考慮和討論，最終把每個(gè)等級(jí)分別賦值為90、80、70、60、50。所以，讀者需謹(jǐn)記：我們的賦值區(qū)間是50～90分，最終得出的具體分值，可以根據(jù)其他計(jì)算規(guī)則進(jìn)行換算。此外，為了表述方便，我們又把五級(jí)分值分為三等：好評(píng)（好與較好的百分比之和）、中評(píng)（中間的百分比）和差評(píng)（較差和差的百分比之和）。因此，我們研究的分值表現(xiàn)為兩種，一種是百分制的得分，另一種是好評(píng)、中評(píng)和差評(píng)的比例。有效問卷回收以后，我們首先計(jì)算公眾問卷、專家問卷和執(zhí)業(yè)者問卷的各自得分，然后按照權(quán)重均等的原則，計(jì)算三卷的平均分，最后算出各個(gè)指標(biāo)的分值。

二、中國法治監(jiān)督體系的評(píng)估結(jié)果

（一）文件監(jiān)督

這一領(lǐng)域過于專業(yè)，社會(huì)公眾基本上不了解，所以本指標(biāo)的調(diào)查對(duì)象是法律執(zhí)業(yè)者和法學(xué)專家。問卷調(diào)查的問題是：如果某件法規(guī)或規(guī)章/司法解釋出現(xiàn)了超越法定權(quán)限、同上位法相抵觸等情形，有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)是否對(duì)此進(jìn)行審查和糾正?！皩?duì)法律監(jiān)督”指標(biāo)的專家卷和執(zhí)業(yè)者卷得分分別是71.3分和71分，平均得分是71.2分。“對(duì)司法解釋監(jiān)督”指標(biāo)的專家卷和執(zhí)業(yè)者卷得分相同，都是70.7分。兩個(gè)指標(biāo)的平均得分是70.9分，也就是“文件監(jiān)督”指標(biāo)的得分?？傮w來看，對(duì)法律監(jiān)督的效果，比對(duì)司法解釋的監(jiān)督效果更好。這說明：我國未來更要強(qiáng)化對(duì)于司法解釋的監(jiān)督，防止其超越法律法規(guī)之上。下圖反映了該指標(biāo)的評(píng)價(jià)比例：

（二）執(zhí)法監(jiān)督

該指標(biāo)包括四個(gè)三級(jí)指標(biāo)。由于執(zhí)法領(lǐng)域過于寬泛、領(lǐng)域太多，不可能一一調(diào)查，因此我們選擇了最常見的問題進(jìn)行調(diào)查。在內(nèi)部監(jiān)督領(lǐng)域，我們針對(duì)政府招投標(biāo)這一常見現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查，具體問題是“如果政府招標(biāo)不公開透明，會(huì)受到政府采購監(jiān)管部門監(jiān)督”，由于社會(huì)公眾也常常參與招投標(biāo)，有一定的了解，所以該指標(biāo)的評(píng)估對(duì)象有三類：公眾、專家和執(zhí)業(yè)者。在審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域，由于其比較專業(yè)，只有專業(yè)人士才能做出評(píng)價(jià)，因此該指標(biāo)的評(píng)估主體是專家和執(zhí)業(yè)者，考察的問題是：“審計(jì)機(jī)關(guān)通過財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督政府部門按規(guī)定執(zhí)行財(cái)政預(yù)算”。在人大監(jiān)督領(lǐng)域，我們選取的是人大最重要的監(jiān)督之一：財(cái)政預(yù)算監(jiān)督?？疾斓膯栴}是：“如果政府的年度財(cái)政預(yù)算有不合理之處，同級(jí)人大能夠發(fā)現(xiàn)并監(jiān)督政府糾正”，評(píng)估主體有公眾、專家和執(zhí)業(yè)者三類。最后，在行政復(fù)議領(lǐng)域，我們選擇了常見的漏稅處罰復(fù)議。考察的具體問題是：“如果某個(gè)體工商戶有漏稅行為，按具體情節(jié)應(yīng)該罰款1萬元，但實(shí)際上被罰5萬元，他向地稅局上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議予以糾正”，評(píng)估主體有公眾、專家和執(zhí)業(yè)者三類。最終結(jié)果如下：

從上述圖表來看，就各種監(jiān)督方式而言，審計(jì)監(jiān)督的評(píng)價(jià)最高，分值為70.7分，是當(dāng)前最有力的執(zhí)法監(jiān)督方式。其次是行政復(fù)議，分值為70.5分。這兩種監(jiān)督評(píng)價(jià)得分高出人大監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督較多，后兩者的效果幾乎差不多。這種評(píng)價(jià)結(jié)果較為真實(shí)地反映了現(xiàn)狀。此外，人大監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的差評(píng)率也是最高，幾乎都在41%左右，好評(píng)率僅在24%～21%之間。行政復(fù)議和審計(jì)監(jiān)督的好評(píng)率在32%～33%之間，差評(píng)率僅在24%左右，可見其監(jiān)督效果比較不錯(cuò)。不過，行政復(fù)議和審計(jì)監(jiān)督的中評(píng)率在40%～43%之間，比例太大，隨時(shí)可以轉(zhuǎn)化為好評(píng)或差評(píng)，所以，這兩種監(jiān)督方式還有著很大的改善空間?？傮w來看，執(zhí)法監(jiān)督的平均值是69分，也不高，需要進(jìn)一步改進(jìn)。從三類主體的評(píng)價(jià)來看，公眾的評(píng)價(jià)最高，然后是專家，評(píng)價(jià)最低的則是“體制內(nèi)”的執(zhí)業(yè)者。這種現(xiàn)象似乎有悖人們的通常認(rèn)知。因?yàn)槿藗兺J(rèn)為，在當(dāng)前社會(huì)“戾氣”過重的背景下，社會(huì)公眾對(duì)政府執(zhí)法的怨恨不滿情緒最大。但是，從調(diào)查結(jié)果來看，社會(huì)公眾的不滿情緒似乎并沒有那么大，“體制內(nèi)”執(zhí)業(yè)者的評(píng)價(jià)卻最差，個(gè)中原因?yàn)楹危档梦覀兩钊敕此肌?

（三）審判監(jiān)督

該指標(biāo)包括五個(gè)三級(jí)指標(biāo)。首先，在檢察監(jiān)督領(lǐng)域，我們選擇了檢察機(jī)構(gòu)最基本的業(yè)務(wù)——公訴——進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查問題是“如果法院審理公訴案件違反訴訟程序，檢察院的監(jiān)督能起到糾正作用”，調(diào)查對(duì)象包括社會(huì)公眾、專家和執(zhí)業(yè)者三類。其次，在內(nèi)部監(jiān)督領(lǐng)域，我們選擇了一個(gè)非常常見的現(xiàn)象：法官與當(dāng)事人或律師的私下接觸。具體問題是：“如果法官與當(dāng)事人或其律師私下接觸，會(huì)受到法院紀(jì)律的懲罰”，調(diào)查對(duì)象包括社會(huì)公眾、專家和執(zhí)業(yè)者三類。在審級(jí)監(jiān)督領(lǐng)域，我們選擇了最常見的二審監(jiān)督，具體問題是：“如果一起訴訟案件一審適用法律錯(cuò)誤，二審能夠發(fā)現(xiàn)和更正”，調(diào)查對(duì)象也包括社會(huì)公眾、專家和執(zhí)業(yè)者三類。在輿論監(jiān)督領(lǐng)域，考慮到社會(huì)公眾對(duì)于法院內(nèi)部的反應(yīng)不了解，因此我們只調(diào)查了法學(xué)專家和法律執(zhí)業(yè)者，調(diào)查的問題是：“如果法官判決不公，新聞媒體曝光可以起到很大作用”。最后，在人大監(jiān)督領(lǐng)域，考慮到其更為專業(yè)，不僅社會(huì)公眾不了解，一般的法學(xué)專家也可能不了解，所以把調(diào)查對(duì)象只定為法律執(zhí)業(yè)者。調(diào)查的具體問題是：“人民代表大會(huì)監(jiān)督同級(jí)人民法院的審判工作是否有效”。評(píng)估結(jié)果見表2：

從上述結(jié)果來看，在各種監(jiān)督方式中，輿論監(jiān)督得分最高達(dá)到74.8，其次是檢察監(jiān)督，74.4分，與輿論監(jiān)督差不多；人大監(jiān)督的效果最差，僅有68.4分，內(nèi)部監(jiān)督的效果也僅有69.4分。在不同的監(jiān)督方式中，檢察監(jiān)督獲得的好評(píng)最多，占比51.5%；內(nèi)部監(jiān)督獲得的好評(píng)最少，占比28.7%；人大監(jiān)督獲得的差評(píng)最多，占比42.1%；輿論監(jiān)督獲得的差評(píng)最少，占比8.0%；總體來看，審判監(jiān)督的總得分是72.1分，屬于中上水平，好評(píng)的比例是40.8%，差評(píng)的比例是21.7%，社會(huì)認(rèn)可度較好，但是還有明顯的提升空間。

對(duì)于這些結(jié)果，可以進(jìn)行深入反思。體制外的輿論監(jiān)督效果最好，但是輿論監(jiān)督容易引發(fā)“民意綁架審判”的問題，如何區(qū)分輿論監(jiān)督和輿論的不當(dāng)影響，是需要仔細(xì)研究的一個(gè)問題（庹繼光，2010）。檢察監(jiān)督的效果也不錯(cuò)，但是檢察機(jī)構(gòu)兼具“公訴機(jī)構(gòu)”和“法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)”的雙重身份，既是“運(yùn)動(dòng)員”也是“監(jiān)督者”，如何合理地配置這兩種，也是需要討論的（鄧?yán)^好，2012）。人大監(jiān)督的效果最差，這個(gè)問題在“執(zhí)法監(jiān)督”中也出現(xiàn)過，因此，如何整體提升人大機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督能力，是未來需要著重研究的一個(gè)問題。

三、總結(jié)與反思

根據(jù)上述三個(gè)二級(jí)指標(biāo)的得分情況，我們采取線性計(jì)算法，得出了法治監(jiān)督的總分：70.7分。這個(gè)分?jǐn)?shù)屬于中等，不高不低，但是對(duì)于法治國家來說是不夠的，法治國家應(yīng)該具備很高的監(jiān)督效果，未來我國的法治監(jiān)督體系還有很大的提升空間。在三大監(jiān)督領(lǐng)域中，效果最差的是執(zhí)法監(jiān)督，最好的是審判監(jiān)督，所以未來的重點(diǎn)建設(shè)是執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)域。圖6進(jìn)一步指出了我國法治監(jiān)督體系的薄弱環(huán)節(jié)：

從上圖可見，70分以下的三級(jí)指標(biāo)有四個(gè)，其實(shí)只有兩個(gè)：內(nèi)部監(jiān)督和人大監(jiān)督。我國的監(jiān)督體系構(gòu)建，曾多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，但是其效果并不彰顯。不過，內(nèi)部監(jiān)督的效果不好也在情理之中，絕不能指望自己監(jiān)督自己，世界上不存在能夠有效自我監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。監(jiān)督，關(guān)鍵還是要依賴外部監(jiān)督，由外部的力量發(fā)揮作用。人大監(jiān)督是我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，掌握著最高的權(quán)力，超然于政府、司法機(jī)構(gòu)和社會(huì)之上，理應(yīng)發(fā)揮最好的外部監(jiān)督職責(zé)。但是，在所有的外部監(jiān)督中，人大監(jiān)督的效果卻是最差的，這是未來最需要提升的。人大監(jiān)督之缺位或不力，早已被無數(shù)文獻(xiàn)所討論過了（邱家軍，2007），各種改進(jìn)措施也在不斷提出。但是，從我們的最新評(píng)估來看，人大監(jiān)督仍然是力度最弱的，以前的各種改進(jìn)措施似乎沒有什么實(shí)質(zhì)性效果。未來，我們還需要探討新的監(jiān)督方式。

2016年4月10日，中國人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心組織了《中國法治評(píng)估報(bào)告2015》發(fā)布會(huì)，會(huì)上筆者發(fā)布了關(guān)于中國法治監(jiān)督體系的報(bào)告，收集了一些評(píng)論意見。這些意見在肯定我們這一研究的同時(shí)，也提出了不少批評(píng)和改進(jìn)意見。我們?cè)跁?huì)后也進(jìn)行了反思。當(dāng)前的這個(gè)法治監(jiān)督體系評(píng)估，還有不少需要改進(jìn)的地方。筆者把最需要改進(jìn)的歸納為兩點(diǎn)：

首先，未來的法治監(jiān)督指標(biāo)體系還需要重新修訂。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出了中國的八大監(jiān)督體系：黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。我們?cè)O(shè)計(jì)的這一監(jiān)督體系，遺漏了“民主監(jiān)督”，也就是政協(xié)的監(jiān)督，這是不應(yīng)該的。另外，紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督，無疑是我國最強(qiáng)有力、最為全面的監(jiān)督方式，但是在我們的指標(biāo)體系中權(quán)重卻不高，考察的具體內(nèi)容也極為有限，這些以后都是要修改的。如果對(duì)“黨內(nèi)監(jiān)督”進(jìn)行充分評(píng)估，我國的法治監(jiān)督效果會(huì)更好。未來，甚至可以考慮改變我們的“文件監(jiān)督一執(zhí)法監(jiān)督一審判監(jiān)督”指標(biāo)框架，采取“實(shí)質(zhì)法治”的理念，適用《決定》的八大監(jiān)督體系框架，重新評(píng)估我國的監(jiān)督效果。此外，我們的這次評(píng)估，采取的都是主觀指標(biāo)，在監(jiān)督領(lǐng)域是存在一些客觀數(shù)據(jù)的，例如檢察監(jiān)督領(lǐng)域等等。以后，我們可以制定一些客觀指標(biāo)，與主觀指標(biāo)結(jié)合起來，形成更加完善的指標(biāo)體系。

其次，調(diào)查問卷與調(diào)查對(duì)象應(yīng)該更相宜。調(diào)查的目的，不是簡(jiǎn)單地獲取“滿意度”，而是要揭示事實(shí)真相。調(diào)查問卷，應(yīng)該發(fā)給那些真正了解情況的人士。不同人士的調(diào)查問卷也應(yīng)該區(qū)分出來，法學(xué)專家和法律執(zhí)業(yè)者了解的情況不可能完全一樣，法官、檢察官、律師所了解的情況，甚至同一職業(yè)不同崗位的人了解的情況都不會(huì)一樣。所以，未來需要對(duì)調(diào)查問卷進(jìn)行再區(qū)分，分別針對(duì)不同職業(yè)群體的人士制定不同的問卷。法治監(jiān)督領(lǐng)域，有不少都是很專業(yè)的領(lǐng)域，比如審判監(jiān)督領(lǐng)域。社會(huì)公眾如果沒有親身參與過審判實(shí)踐，幾乎不可能給出符合事實(shí)的回答。我們的這次調(diào)查有不少專門問題都面向公眾調(diào)查，以后這是需要避免的。以后的調(diào)查問卷和調(diào)查方式還應(yīng)調(diào)整，以盡可能地接近現(xiàn)實(shí)、避免差錯(cuò)。

責(zé)任編輯 汪曉清