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    廉政賬戶為何“兩興兩廢”

    2016-08-18 16:11:22
    南方周末 2016-08-18
    關(guān)鍵詞:禮金王明南方周末

    最早設(shè)立廉政賬號的寧波,搶先用了“581”,諧音“我不要”。隨后,“981”(就不要)、“510”(我要廉)等廉政賬號相繼出現(xiàn)。

    “廉政賬戶的設(shè)立,挽救了大批干部,也挽救了他們的家庭?!?/p>

    “一些人為了掩蓋腐敗行為,多收少交,是這一次取消廉政賬戶的一個重要原因?!?/p>

    南方周末記者 褚朝新

    南方周末實習生 王昱倩

    2016年8月13日,廣東省紀委發(fā)布消息,全省各級紀檢監(jiān)察機關(guān)設(shè)立的廉政賬戶一律注銷。此前,已經(jīng)相繼有四川、貴州、新疆等多個省份紀委宣布撤銷廉政賬戶。

    廉政賬戶自出現(xiàn)就一直有利弊之爭,也曾在貴州等省份廢除過一次。幾年后,一些撤銷過廉政賬戶的地方在爭議中又再次將其恢復。這一次,是廉政賬戶第二次被撤銷。

    兩立兩廢的背后,正是中國特色反腐的真實寫照。

    十多年前曾被叫停一次

    8月13日,一個讓王明高難過的消息傳來:廣東全省注銷廉政賬戶。

    2011年設(shè)立廉政賬戶的廣東省紀委5年后發(fā)布消息:全省各級紀檢監(jiān)察機關(guān)設(shè)立的廉政賬戶一律注銷,今后黨員干部違規(guī)收受“紅包”按頂風違紀處理。

    湖南商學院副校長、反腐專家王明高教授最早公開提出設(shè)立賬戶讓官員們退贓的設(shè)想。1999年,還在湖南省委組織部任副處長的王明高在一個課題中建議,設(shè)立一個退贓賬戶,讓收了賄賂和紅包后想退的官員們有一個出口。

    1999年6月,王明高的相關(guān)建議被中紀委監(jiān)察部辦公廳以《信息要情專報》呈送中紀委領(lǐng)導,之后建議又被中組部黨建研究所在《黨建研究參考資料》上印發(fā),受到廣泛關(guān)注。

    “當時叫退贓賬戶,沒有明確說叫廉政賬戶,但后來各地設(shè)立的廉政賬戶思路基本差不多?!?月16日,王明高告訴南方周末記者,作為首倡者看到廉政賬戶被撤銷心緒難平。

    其實,廣東已經(jīng)是8月份以來宣布注銷廉政賬戶的第三個省了。

    8月4日,貴州省紀委副書記黃文勝公開宣布,全省各級紀檢監(jiān)察機關(guān)須于近日完成廉政賬戶撤銷工作,“今后,各級紀檢監(jiān)察機關(guān)一律不再設(shè)立廉政賬戶?!?月11日,新疆維吾爾自治區(qū)紀委發(fā)布消息撤銷了“539”廉政專用賬戶。

    此前,四川已經(jīng)先行一步。7月15日,該省宣布全省紀檢監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一撤銷廉政賬戶,余額移交同級財政,上交國庫。

    這并不是廉政賬戶第一次被叫停。曾擔任王明高課題小組顧問的反腐制度研究學者李永忠介紹,十多年前廉政賬戶曾經(jīng)被叫停過一次。

    2001年6月,甘肅設(shè)立廉政賬戶,2003年8月撤銷。2004年7月,甘肅第二次設(shè)立“廉政賬戶”,2005年11月再次撤銷。

    對此,甘肅官方解釋是,“隨著反腐倡廉各項法規(guī)的日臻完善,根據(jù)工作形勢的發(fā)展,省紀委決定撤銷在全省工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行各個儲蓄網(wǎng)點設(shè)立的‘581廉政賬戶。”

    2002年5月,福建省紀委宣布撤銷設(shè)立僅僅一年的廉政賬戶。媒體報道稱,福建推廣廉政賬戶制度后,各方均有人提出異議,認為廉政賬戶容易被少數(shù)公職人員當作“擋箭牌”,助長他們蒙混過關(guān)的僥幸心理;同時,也降低了黨員干部的自律標準。經(jīng)過調(diào)研,福建省紀委表示,“這種做法法紀依據(jù)不足,且確實存在一定的負面影響。經(jīng)研究,決定撤銷這一制度?!?/p>

    廣東省紀委稱,“在全面從嚴治黨的條件下,如果繼續(xù)保留廉政賬戶,容易使黨員干部誤解收‘紅包后上繳廉政賬戶就沒事,也為有的黨員干部欺騙組織、對抗審查提供理由和借口?!彼拇ǖ恼f法較為模糊,“隨著黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的深入,廉政賬戶存在的問題也日益顯現(xiàn)。”

    此外,貴州和廣東在宣布撤銷廉政賬戶時都透露,是“按照中央紀委要求”。中山大學廉政與治理研究中心執(zhí)行主任倪星也向媒體透露,幾個月前,中紀委就在內(nèi)部會議提出研究取消廉政賬戶一事。

    “每年下半年 收到的錢較多”

    “我現(xiàn)在都很自豪,當過王明高那個課題小組的顧問。”8月16日,曾長期在紀檢部門工作的李永忠對南方周末記者說。

    1999年,李永忠在中紀委工作。王明高課題小組提出的設(shè)想事后雖然得到中央的肯定,但在當時有些石破天驚,有人曾要求李永忠退出顧問之列。

    李永忠解釋了提出這一設(shè)想的背景——在九十年代,有人給一個縣委書記送錢,他退了,但縣長、副書記和組織部長都在收,他不收其他人也就不好收,大家覺得跟著他干沒意思,于是他被班子成員孤立,工作不好開展,最后只好主動提出調(diào)走。

    “當時官場上有個說法,你可以不上車,但是不能擋大家的道。”李永忠說,這就是當時構(gòu)思退贓賬號的現(xiàn)實原因。

    各省設(shè)立廉政賬戶與課題組的構(gòu)思接近。河南設(shè)賬戶時稱,“針對一些被動收受禮金賄賂的黨員領(lǐng)導干部,在陷入左右為難、猶豫不決境地時,省紀委增設(shè)的‘河南省581廉政賬戶,將為這些黨員領(lǐng)導干部提供一條拒絕誘惑、保護自己的正確渠道。”

    “從不少腐敗案件中暴露出,腐敗分子大都是從接受禮金、紅包開始,聚斂大量錢財,走上違紀違法道路?;诖耍沂?014年12月29日開始,對違規(guī)收受禮金、紅包問題開展專項整治?!畬糍~號和‘專庫代號均為‘35581,所有款物一律上繳國庫。”山西在設(shè)立廉政賬號時稱。

    宣布撤銷廉政賬戶,各省也不同程度提到了廉政賬戶發(fā)揮的“歷史作用”。廣東省紀委表示:廉政賬戶的設(shè)立,消除了黨員干部主動上交“紅包”的思想顧慮,增加了黨員干部特定條件下收受“紅包”的救濟渠道。

    現(xiàn)在想起來,王明高覺得“退贓賬戶”的名字不好。各地在推行時也沒有引用這個名字,而是選擇了“廉政賬戶”這個名字。

    容易記、便于傳播的諧音,成為“廉政賬號”發(fā)揮教育功能的重要表現(xiàn)。最早設(shè)立廉政賬號的寧波,搶先用了“581”,諧音“我不要”。隨后,“981”(就不要)、“510”(我要廉)等廉政賬號相繼出現(xiàn)。再往后,復雜一些的諧音賬號出現(xiàn),廣東廉政賬號為“35581”,諧音是“送我我不要”,湖南設(shè)立的廉政賬號是“5910”,諧音“我就要廉”。

    多個省市紀委官員透露,廉政賬戶設(shè)立后,每年下半年收到的錢較多——下半年節(jié)日較多,送禮送紅包的比較集中。

    南方周末記者發(fā)現(xiàn),主動如實將受賄的錢款上繳給廉政賬戶可以不被、免于或從輕追責,有些省市廉政賬戶收到的“贓款”金額巨大。

    各地官方披露的信息顯示:山東濟南“廉政賬戶”設(shè)立后,一段時間內(nèi)一直保持日入萬金的速度;2013年,河南廉政賬戶共收到2219人次主動上交的禮金6170萬元;2013年9月至2014年6月,江西省三級廉政賬戶進賬10364.35萬元……

    李永忠認為,這么多錢這么多人,紀檢監(jiān)察部門沒有那么多人力去查,讓他們自己上繳有效地消化了很多腐敗存量,讓有限的反腐力量可以集中精力查處極度腐敗的官員。

    “廉政賬戶的設(shè)立,挽救了大批干部,也挽救了他們的家庭?!蓖趺鞲邔δ戏街苣┯浾哒f。

    “一些人多收少交掩蓋腐敗”

    王明高向南方周末記者提供了當年發(fā)布在內(nèi)部刊物上的“設(shè)計思路”。

    他說,退贓可能有三種,第一種是悔過自新、全退,第二種是退一部分留一部分,第三種是心存僥幸,抗拒不退。根據(jù)研判,課題組提出:設(shè)立一個退贓賬號,退贓時必須寫明收錢的時間、金額和事由。

    另外配套兩個規(guī)定——對在規(guī)定期限內(nèi)主動將不法收入上交到退贓賬戶的,不論干部職級問題大小,一律免除黨紀、政紀處分,不追究法律責任,待遇不變。對拒不退贓或部分退贓的,則從重處罰。此外,完善官員家庭財產(chǎn)申報登記制度、實行金融實名制、防止資金外逃。

    王明高課題組的設(shè)計,得到了李永忠的認可。兩人認為,在財產(chǎn)申報制等配套措施輔助下,官員和親屬們的資產(chǎn)公開清晰,不法收入難以藏匿,退贓賬號可以有效防止官員們弄虛作假、交一部分留一部分。

    關(guān)于減輕處罰的設(shè)計,各地基本都采用了。但要求官員們向廉政賬號交錢時注明收錢的時間和事由,以及相關(guān)配套制度,大多數(shù)省份并未實行。

    2011年,河南省設(shè)立廉政賬戶時規(guī)定:在組織對其違規(guī)違紀行為進行調(diào)查處理前,如數(shù)將所收受的現(xiàn)金等上繳廉政賬戶的,作為免予處分或從輕處分的情節(jié)。2014年,江西省設(shè)立廉政賬戶時規(guī)定:繳款時不需說明款項來源和繳款理由,可用實名,也可不記名,鼓勵用實名繳入。受理銀行提供的客戶回單聯(lián)作為個人繳款憑證應(yīng)妥善保管,作為退繳禮金的證據(jù)。

    問題官員的顧慮是打消了,但給反腐帶來的隱患也不少?,F(xiàn)任最高人民檢察院法律政策研究室副主任的韓耀元曾公開擔憂:比如,有5個人一共送了10萬,但是我存了5萬。檢察機關(guān)找我,可能就掌握一兩個人給我的4萬,我就可以說,我收受這兩個人的四萬塊錢,已經(jīng)存入廉政賬戶了,就不能認定我的受賄罪。

    這一問題在現(xiàn)實中確實存在。南方周末記者調(diào)查獲知,在中部省份的一些地市州,不用交代上繳廉政賬戶的錢來自哪里、誰送的,個別官員將上繳給廉政賬戶的錢稱為“蓄水池”,只有有人舉報其受賄了,就說這筆錢就在已經(jīng)上繳給廉政賬戶的數(shù)目中。

    “有個處級官員,分兩次交了近兩百萬,每次有舉報紀委找他,他就說收的錢都上繳了。因為‘蓄水池足夠大,多次舉報的總額都沒有超過200萬,至今平安無事?!碑?shù)匾幻楣賳T告訴南方周末記者。

    “一些人為掩蓋腐敗多收少交,是這次取消廉政賬戶的一個重要原因?!币幻鴵芜^地級市紀委書記的官員對南方周末記者說。

    不能讓廉政賬戶“洗白”受賄

    “中紀委一直沒有明確對廉政賬戶表態(tài),也沒有相關(guān)統(tǒng)一的規(guī)定,各省各地做法都不一樣?!倍嗝麑W者對南方周末記者介紹。

    收到贓款后何時上繳才能免于處罰,各地規(guī)定不一,司法實踐中紀檢監(jiān)察部門和司法部門的看法也不一樣。

    南方周末記者查詢發(fā)現(xiàn),2013年6月8日,江西省紀委規(guī)定通知下發(fā)前已收受錢款要在一個月內(nèi)上繳廉政賬戶,今后確屬無法拒收的錢款要及時上繳廉政賬戶,沒有明確的時限要求。

    上繳贓款的時限模糊不具體,使得涉嫌受賄的官員們可以選擇恰當?shù)臅r機決定贓款的取舍,降低了腐敗的成本和風險。

    8月1日,湖北洪湖原市委書記鄒太新受賄案在荊門中院公開開庭審理。2014年2月,鄒太新得知自己的前任、時任荊州市委常委、宣傳部長幸敬華被湖北省紀委調(diào)查,判斷兩人可能有共同行賄人,擔心行賄人被抓后將他供出,先后退還給當事人人民幣21萬元、2萬美元,并安排妻子通過銀行轉(zhuǎn)賬人民幣7萬元至廉政賬戶。

    8月11日,新疆紀委有官員評價:有的黨員干部收受賄賂后,在聽到“風聲”感覺“苗頭”不對時,搶在組織調(diào)查之前把“吞”下去的錢“吐”出來,往廉政賬戶里一塞了事,為自己的受賄行為“洗白”。

    南方周末記者查閱公開司法文件發(fā)現(xiàn),一些涉嫌受賄的官員得知自己即將被調(diào)查才退款,是否可以界定為自首從輕處理,在法庭上成為控辯焦點。

    2015年9月,海南省澄邁縣原縣委常委、副書記盧勇受賄案開庭審理。盧勇及辯護人提出,盧勇曾主動上交海南省紀委廉政賬戶68萬元及案發(fā)前退還給行賄人的55萬元不能認定為受賄。公訴人則認為,盧勇上交及退還的行為是出于掩蓋罪行而退贓,不影響對其受賄罪的認定。

    新疆紀委透露,在辦案中還發(fā)現(xiàn),“收受了禮金的黨員干部即使把錢打入了廉政賬戶,卻依舊利用職權(quán)或職務(wù)上的影響為他人謀取不正當利益,辦了不該辦的事。這種情況下,廉政賬戶也就沒有充分發(fā)揮防止以權(quán)謀私、防范不正之風和腐敗問題發(fā)生的作用。”

    越來越多地方取消廉政賬戶

    針對廉政賬戶對上繳贓款時限規(guī)定不清晰的問題,《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》做出了較為具體的界定:國家工作人員收受請托人財物后及時退還或者上交的,不是受賄。國家工作人員受賄后,因自身或者與其受賄有關(guān)聯(lián)的人、事被查處,為掩飾犯罪而退還或者上交的,不影響認定受賄罪。

    一名基層的紀委官員提醒南方周末記者,在廉政賬戶十年多的實踐中,一些地方紀委也注意到暴露出的上述問題,因此最近幾年設(shè)立廉政賬戶的地方一般都限定了時間。

    2014年2月,湖南省安鄉(xiāng)縣紀委設(shè)立廉政賬戶時明確規(guī)定:黨和國家工作人員對因各種特殊原因未能拒收、難以退回的禮金禮品,必須自收禮之日起一個月內(nèi)如實登記、上交縣紀委監(jiān)察局。2014年3月5日,湖南省衡陽市蒸湘區(qū)設(shè)立廉政賬戶時要求,“將未能拒收、難以退回的禮金禮品于收禮之日起一個月內(nèi)如實登記、上交?!?/p>

    一些地市則出臺了更嚴厲的制度。湖北恩施州對違規(guī)收送“紅包”、禮品、禮金的黨員干部“零容忍”,一律先免職再處理,收受的“紅包”、禮品、禮金一律收繳。

    即便各地改進完善制度,但仍有越來越多的地方取消廉政賬戶。四川省紀委一名官員向南方周末記者表示,反腐形勢變了,現(xiàn)在全面從嚴治黨。

    2016年1月1日,新版的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第83條、84條明確規(guī)定,收送可能影響公正執(zhí)行公務(wù)或超出正常禮尚往來的禮金禮品,都是違紀,都要視情節(jié)給予相應(yīng)的紀律處分。

    8月11日,宣布取消廉政賬戶時,新疆紀委公開表態(tài)說,“隨著黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的深入推進,廉政賬戶存在的短板也日益顯露出來。廉政賬戶的撤銷,可以打消少數(shù)人把廉政賬戶作為‘掩體實施違紀違法行為的僥幸心理,也有利于迅速準確地查明黨員干部是否存在違紀違法行為?!?/p>

    “事實上,有的黨員領(lǐng)導干部收受了禮金,盡管存入了廉政賬戶里,但送禮金的人以為他還在繼續(xù)收,黨風被敗壞的事實已經(jīng)傳揚出去了。送禮金的黨員干部也是違紀,如要保護他,必須把禮金退回去?!毙陆o委一名官員在題為《從撤銷廉政賬戶說起》的文章中說。

    取消廉政賬戶后,四川的做法是,“堅決當面拒收可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮金;對因特殊原因確實無法當面拒收的,事后要盡可能退還;對因各種原因未能當面拒收和事后退還的禮金,要按干部管理權(quán)限,及時向紀檢監(jiān)察機關(guān)報告,一個月內(nèi)實名登記上交?!?/p>

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